1. La revisione delle circoscrizioni provinciali

e la delimitazione degli ambiti di competenza

delle città metropolitane nell'originaria legge 142/1990.

Nel contesto della chiara scelta, operata dalla legge 8 giugno 1990, n.142, di configurare un sistema in cui i livelli istituzionali sub-statuali di "governo del territorio" siano tre e non più di tre, si collocava l'"indirizzo di favore" (quantomeno) espresso dalla medesima legge 142/1990 per una revisione delle circoscrizioni territoriali delle province (inequivocabilmente individuate come gli "enti intermedi", subregionali e sovracomunali) che rendesse, al massimo del possibile, efficace ed efficiente l'esercizio delle funzioni per esse previste, funzioni che, in larghissima parte, sono riconducibili al "governo" degli assetti e delle trasformazioni territoriali.

Si vuole rammentare, in proposito, non soltanto la prevista delimitazione degli ambiti di competenza delle costituende città metropolitane, a proposito dei quali è detto che devono comprendere, oltre ad uno dei "grandi comuni" nominativamente indicati, "gli altri comuni i cui insediamenti abbiano con essi rapporti di stretta integrazione in ordine alle attività economiche, ai servizi essenziali alla vita sociale, nonché alle relazioni culturali ed alle caratteristiche territoriali" .

Si vuole anche rammentare che l'articolo 16 della legge 142/1990 si intitola, significativamente, "circondari e revisione delle circoscrizioni provinciali", e che tra l'altro dispone che "per la revisione delle circoscrizioni provinciali e l'istituzione di nuove province" si debba tenere conto di alcuni "criteri ed indirizzi", tra i quali, fondamentali, quello per cui "ciascun territorio provinciale deve corrispondere alla zona entro la quale si svolge la maggior parte dei rapporti sociali, economici e culturali della popolazione residente", e quello per cui "ciascun territorio provinciale deve avere dimensione tale, per ampiezza, entità demografica, nonché per le attività produttive esistenti e possibili, da consentire una programmazione dello sviluppo che possa favorire il riequilibrio economico, sociale e culturale del territorio provinciale e regionale" (mentre soltanto "di norma la popolazione delle province risultanti dalle modificazioni territoriali non deve essere inferiore a 200.000 abitanti").

In buona sostanza, la legge 142/1990 "stimolava" (e con riferimento ad alcune aree del Paese "obbligava") a procedere ad una verifica della rispondenza delle attuali circoscrizioni provinciali agli ambiti territoriali che sia congruo considerare di competenza di enti territoriali, le province "ordinarie" o (relativamente alle predette aree del Paese) "metropolitane", la latitudine e le caratteristiche delle cui funzioni, quand'anche dovessero essere puntualmente specificate dalla legislazione regionale, erano già configurate dalla stessa legge 142/1990.

In estrema sintesi: poiché le funzioni sia delle province "ordinarie" che delle province "metropolitane" sono riconducibili alla duplice finalità di tutelare l'"integrità fisica" e l'"identità culturale" del territorio con riferimento ad ambiti subregionali (ma sovracomunali) e di perseguire (mediante la pianificazione, la programmazione e l'approntamento dei "servizi reali") lo "sviluppo sostenibile" in tali ambiti, sarebbe necessario che le predette funzioni si rivolgessero a contesti territoriali l'unitarietà della cui configurazione risulti sia dalle dinamiche naturali, e da quelle antropiche storicamente prodottesi, sia dall'elevata intensità interattiva delle odierne dinamiche economiche e sociali. Per cui, al fine di perimetrare gli ambiti territoriali di competenza sia delle province "ordinarie" che delle città metropolitane, sarebbe indispensabile ricorrere ad incroci tra criteri "geomorfologici" e "storici" e parametri "socio-economici", quali quelli volti a misurare i livelli di integrazione casa-lavoro e casa-servizi.

In tale logica avrebbero dovuto collocarsi le "peculiari" operazioni (la cui effettuazione il capo VI della legge 142/1990 attribuiva in prima istanza alle regioni interessate) di definizione dell'esatta perimetrazione degli ambiti territoriali subregionali, individuati in via di prima approssimazione mediante l'indicazione di dieci esistenti comuni (Torino, Milano, Venezia, Genova, Bologna, Firenze, Roma, Bari, Napoli, ed eventualmente Cagliari), che il legislatore nazionale aveva ritenuto avessero caratteristiche tali per cui risultava opportuno, congruo e necessario fossero governati unitariamente da enti territoriali (province che assumessero la denominazione di città metropolitane e peculiari competenze) aventi contemporaneamente le funzioni tipicamente provinciali ad alcune delle funzioni tipicamente comunali.

Tale peculiarità delle competenze delle città metropolitane escludeva che gli ambiti territoriali relativi potessero avere estensione incoerente da un lato con l'ottimale esercizio delle funzioni tipicamente provinciali, dall'altro con il praticabile esercizio di funzioni tipicamente comunali. In concreto, escludeva sotto il primo profilo che si riducessero all'esistente comune capoluogo con l'aggiunta di qualche comune "di cintura", sotto il secondo profilo che avessero estensione omologabile a quella di esistenti regioni.

Mentre, è più che opportuno sottolinearlo, non escludeva affatto che una o più delle regioni interessate potessero ritenere congrua la coincidenza tra "area metropolitana" e circoscrizione amministrativa dell'esistente provincia. In tal caso, la regione avrebbe potuto, sentiti i comuni interessati (ma non necessariamente avendone avuto pareri favorevoli), con deliberazione del consiglio, proporre al Governo di emanare un decreto legislativo di costituzione della città metropolitana . Per il vero, quest'ultimo provvedimento, nella fattispecie ora ipotizzata, avrebbe potuto non essere affatto previsto dalla legge, potendo ritenersi direttamente operativo il chiaro disposto per cui "nell'area metropolitana la provincia si configura come autorità metropolitana con specifica potestà statutaria ed assume la denominazione di città metropolitana" .

Ogniqualvolta, invece, risultasse incongruo riconoscere come ambito territoriale di competenza di una città metropolitana esattamente quello dell'esistente provincia, si sarebbe potuto procedere, per quanto direttamente ne conseguisse, a modificare l'assetto delle circoscrizioni provinciali, sia trasferendo territori da una provincia ad un'altra che istituendo nuove province .

Ma tali operazioni non avrebbero potuto condurre a configurare ambiti territoriali di province "ordinarie" incongrui con l'esercizio delle funzioni che la legge sanciva di loro spettanza, come sarebbe stato nel caso di accoglimento di alcune bizzarre ipotesi avanzate negli anni immediatamente successivi all'entrata in vigore della legge 142/1990, tra le quali meritano segnalazione quelle delle "province ciambella" disposte attorno a province erigende in città metropolitane. Al contrario, anche nella ridefinizione delle circoscrizioni delle province "ordinarie", e peculiarmente nell'istituzione di province in connessione con la perimetrazione degli ambiti di competenza di città metropolitane, si sarebbe dovuto tassativamente osservare i criteri dianzi esposti. Come del resto esplicitamente stabilito dal comma 3 dell'articolo 63 della legge 142/1990, ai sensi del quale i decreti legislativi delegati al Governo, anche per la revisione delle circoscrizioni provinciali e/o per l'istituzione di nuove province in conseguenza delle delimitazioni degli ambiti di competenza delle città metropolitane, dovevano essere emanati "con l'osservanza dei principi e criteri direttivi di cui all'articolo 16" della medesima legge 142/1990.

Laddove, per l'appunto, risultasse incongruo riconoscere come ambito di competenza di una città metropolitana esattamente quello dell'esistente provincia, e si dovesse conseguentemente modificare l'assetto delle circoscrizioni provinciali, si sarebbero posti problemi piuttosto rilevanti, peraltro brillantemente risolti dalla legge 142/1990.

E' bene rammentare che, a norma del primo comma dell'articolo 133 della Costituzione, "il mutamento delle circoscrizioni provinciali e la istituzione di nuove province nell'ambito di una regione sono stabiliti con leggi della Repubblica, su iniziative dei comuni, sentita la stessa regione".

Ed altresì che, a norma del già citato comma 3 dell'articolo 63 della legge 142/1990, i decreti legislativi delegati al Governo dal comma 1 del medesimo articolo (decreti legislativi che costituiscono "leggi della Repubblica"), devono essere emanati "con l'osservanza dei principi e criteri direttivi di cui all'articolo 16" della medesima legge.

Ed infine che tra tali "principi e criteri direttivi" v'è anche quello per cui "l'iniziativa dei comuni, di cui all'articolo 133 della Costituzione, deve conseguire l'adesione della maggioranza dei comuni dell'area interessata, che rappresentino, comunque, la maggioranza della popolazione complessiva dell'area stessa, con delibera assunta a maggioranza assoluta dei consiglieri assegnati" .

L'impedimento radicale che potrebbe derivare dall'inerzia dei comuni interessati a trasferimenti da una ad un'altra circoscrizione provinciale, od alla istituzione di nuove province, avrebbe potuto essere ovviato grazie al comma 3 dell'articolo 16 della legge 142/1990, per cui "ai sensi del secondo comma dell'articolo 117 della Costituzione le regioni emanano norme intese a promuovere e coordinare l'iniziativa dei comuni [...]". Tali "norme" regionali pare poco discutibile debbano intendersi come "norme legislative". Quanto all'"area interessata" di cui parla il comma 2 dell'articolo 16 della legge 142/1990 si deve ritenere essere l'area formata (soltanto) dai comuni che dovrebbero rientrare nella circoscrizione della provincia di nuova istituzione, oppure dai comuni che dovrebbero trasferirsi da una ad un'altra circoscrizione provinciale (per cui ove tale trasferimento dovesse riguardare un singolo comune sarebbe sufficiente la sua pronuncia) . Naturalmente, affinché potesse realizzarsi, ed essere verificata, la condizione voluta dalla legge 142/1990, cioè il conseguimento dell'adesione ad una proposta "della maggioranza dei comuni dell'area interessata, che rappresentino, comunque, la maggioranza della popolazione complessiva dell'area stessa", tutti i comuni interessati avrebbero dovuto pronunciarsi su di una, precisa, identica proposta, quand'anche formulata dalla regione territorialmente competente nell'esercizio della riconosciutale funzione di promozione e di coordinamento.

Peraltro, l'ipotesi principale e "normale" di mutamento delle circoscrizioni provinciali e di istituzione di nuove province non avrebbe potuto non restare quella della autonoma iniziativa comunale.

Per cui anche il risultato di promuovere l'istituzione di una "nuova provincia" che assumesse la denominazione di città metropolitana avrebbe potuto essere raggiunto, a seguito di iniziativa di uno dei comuni interessati, al verificarsi della ripetutamente indicata condizione.

Successivamente, la proposta che fosse stata avvalorata nei termini previsti (cioè che avesse ottenuto "l'adesione della maggioranza dei comuni dell'area interessata, che rappresentino, comunque, la maggioranza della popolazione complessiva dell'area stessa, con delibera assunta a maggioranza assoluta dei consiglieri assegnati") avrebbe dovuto conseguire il parere del Consiglio regionale, a norma del primo comma dell'articolo 133 della Costituzione. In tale occasione, al Consiglio regionale avrebbe dovuto essere richiesto di contestualmente pronunciarsi a favore del riconoscimento della "nuova provincia" quale città metropolitana.

2. Inadempienze e nuovi provvedimenti legislativi

[omissis]

3. Il riordino delle circoscrizioni comunali

[omissis]

4. Le funzioni delle province e delle città metropolitane.

Il comma 1 dell'articolo 19 della legge 142/1990 dispone che "la legge regionale, nel ripartire tra i comuni e la città metropolitana le funzioni amministrative, attribuisce alla città metropolitana, oltre alle funzioni di competenza provinciale, le funzioni normalmente affidate ai comuni quando hanno precipuo carattere sovracomunale e debbono, per ragioni di economicità ed efficienza, essere svolte in forma coordinata nell'area metropolitana, nell'ambito delle seguenti materie:

a) pianificazione territoriale dell'area metropolitana;

b) viabilità, traffico e trasporti;

c) tutela e valorizzazione dei beni culturali e dell'ambiente;

d) difesa del suolo, tutela idrogeologica, tutela e valorizzazione delle risorse idriche, smaltimento dei rifiuti;

e) raccolta e distribuzione delle acque e delle fonti energetiche;

f) servizi per lo sviluppo economico e grande distribuzione commerciale;

g) servizi di area vasta nei settori della sanità, della scuola e della formazione professionale e degli altri servizi urbani di livello metropolitano".

Sottolineato come competa alla "legge regionale" ripartire le funzioni amministrative fra i comuni e la città metropolitana, occorre innanzitutto chiarire come non sia affatto una "bizzarria", od una "lacuna", della legge 142/1990, la mancata indicazione di un termine per tale adempimento regionale, giacché, con buona pace degli estensori della Circolare 7 giugno 1990, n. 17102/127/1, del Ministro dell'interno, non è affatto vero che l'adempimento regionale di cui qui si ragiona sia "preliminare ed indispensabile per la emanazione dei decreti legislativi delegati", e men che meno che "la esecutività della ripartizione delle funzioni [...] divenga operante con il recepimento di quanto disposto dalla legge regionale nel suindicato atto normativo statale".

Quanto stabilito dal comma 1 dell'articolo 19 della legge 142/1990 non è, infatti, che una peculiare fattispecie di quell'attività legislativa alla quale le regioni sono chiamate dai primi due commi dell'articolo 3 della stessa legge, a norma dei quali "le regioni organizzano le funzioni amministrative a livello locale attraverso i comuni e le province", conformandosi ai "principi" della legge nell'identificare "gli interessi comunali e provinciali in rapporto alle caratteristiche della popolazione e del territorio".

Del resto, il comma 3 dell'articolo 19 della legge 142/1990, per cui "ai comuni dell'area metropolitana restano le funzioni non attribuite espressamente alla città metropolitana", non è che un ribadimento ed una specificazione del comma 1 dell'articolo 9 della stessa legge, per cui "spettano al comune tutte le funzioni amministrative che riguardino la popolazione ed il territorio comunale [...] salvo quanto non sia espressamente attribuito ad altri soggetti dalla legge statale o regionale, secondo le rispettive competenze".

Si tenga inoltre presente che i "settori", indicati dal primo comma dell'articolo 14 della legge 142/1990, nei quali "spettano alla provincia le funzioni amministrative che riguardino vaste zone intercomunali o l'intero territorio provinciale", sono agevolmente riconducibili a "materie" di competenza regionale ai sensi dell'articolo 117 della Costituzione, e che i predetti "settori" quasi coincidono con le "materie" elencate al comma 1 dell'articolo 19 della stessa legge 142/1990.

Per converso, sarebbe ben "bizzarro" se, infrangendo un criterio generale assunto dalla legge 142/1990 (che in ciò si differenzia profondamente dalla previgente legislazione) le funzioni amministrative delle città metropolitane fossero minuziosamente indicate (ed irrigidite) in provvedimenti legislativi statali.

Come sarebbe ben "bizzarro" se le regioni definissero quali funzioni normalmente comunali debbano competere, sostanzialmente nell'ambito dei "settori" in cui normalmente vengono identificate le funzioni provinciali, a quelle province che assumono la peculiare denominazione di città metropolitane, in aggiunta alle funzioni che debbono competere ad esse come alle province "ordinarie", prima di avere compiutamente (salve, come è ovvio, successive modificazioni) definito le funzioni di queste ultime.

Si ritiene, pertanto, assolutamente legittimo, ed assai ragionevole, e molto opportuno, che la definizione delle precipue funzioni delle città metropolitane, da parte delle leggi regionali, proceda nel contesto di quella complessiva riconsiderazione della loro legislazione afferente le diverse "materie" che palesemente le regioni debbono condurre per adeguarla ai "principi" della legge 142/1990.

Senza che alla compiuta definizione di tali funzioni debbono essere subordinati, né logicamente né temporalmente, la delimitazione degli ambiti di competenza delle città metropolitane, la susseguente "costituzione [...] delle autorità metropolitane", il riordino delle circoscrizioni territoriali dei comuni interessati.

Ad ogni buon conto, a norma dell'articolo in esame, la città metropolitana ha due ordini di funzioni:

- quelle proprie di ogni altra provincia;

- quelle che la legge regionale riterrà di attribuirle sottraendole ai comuni ricadenti nel suo ambito di competenza, esclusivamente all'interno delle "materie" elencate (e l'elencazione pare dover essere tassativa).

Come s'è già rilevato, le predette "materie" quasi coincidono con quelle, elencate dal comma 1 del precedente articolo 14, nelle quali spettano alle province "le funzioni amministrative di interesse provinciale che riguardino vaste zone intercomunali o l'intero territorio provinciale", con alcune differenze alle quali non pare si debba attribuire consistente rilevanza.

Quanto ai criteri per discernere, nell'ambito delle elencate materie, le funzioni amministrative da attribuire alle città metropolitane da quelle da lasciare residuare ai comuni rientranti nel loro ambito territoriale, non sembra che quello del "precipuo carattere sovracomunale" delle stesse sia di soverchio aiuto, stante che è difficile apprezzarne la differenza dall'"interesse provinciale" e dall'inerire "vaste zone intercomunali o l'intero territorio provinciale", indicato come criterio ordinario per individuare le funzioni amministrative di competenza delle province.

Forse è più utile il criterio per cui le funzioni amministrative da attribuire alle città metropolitane "debbono, per ragioni di economicità e di efficienza, essere svolte in forma coordinata nell'area metropolitana". Ciò considerando che, al di fuori delle aree alle quali siano preposte città metropolitane, parrebbe che lo svolgimento in forma coordinata di funzioni amministrative di competenza comunale debba avvenire solamente attraverso le forme di cui al Capo VIII della legge 142/1990.

Resta da capire se ed in che misura i predetti criteri siano funzionali a disegnare le precipue funzioni della città metropolitana (non coincidenti con quelle ordinariamente provinciali in quanto assorbenti funzioni ordinariamente comunali) in materia di "pianificazione territoriale".

A tal fine, sembra innanzitutto opportuno ritornare alle caratteristiche che si ritiene posseggano, in termini distintivi, alcuni ambiti territoriali subregionali, tali da legittimarne l'individuazione quali ambiti di competenza di province che assumono una peculiare denominazione, e peculiari funzioni.

In estrema sintesi, si può asserire che i predetti ambiti sono connotati, oltre che da una particolare ricchezza e complessità di funzioni, e da una cospicua presenza di funzioni "rare", da una straordinariamente elevata distribuzione nell'intero ambito (o nella sua più gran parte) di funzioni fortemente integrate e complementari, cosicché, tra l'altro, in essi la mobilità giornaliera raggiunge livelli di peculiare incidenza e densità (non comprimibili sotto determinate soglie, quand'anche se ne persegua e realizzi l'eliminazione delle componenti "patologiche").

Per converso, ai soggetti istituzionali competenti a "governare" tali ambiti territoriali spetta, assieme, di mantenere, e tendenzialmente di arricchire, la complessità funzionale, e particolarmente la dotazione di funzioni "rare" (anche come componente strategica della competizione internazionale), e di conservare le "qualità", o di conferire "qualità" (fisiche, formali, funzionali) alla totalità degli ambiti, per ragioni sia di equità redistributiva tra tutti i loro cittadini/contribuenti, sia di supporto alle "funzioni eccellenti".

Ne deriva che correlativamente alla peculiare quantità dei fenomeni suscettibili di avere rilevanza per la totalità di ognuno degli ambiti di cui si tratta, deve essere particolarmente incisiva la competenza decisionale (e di intervento) degli enti territoriali ad essi preposti. Cosicché alle città metropolitane debbono essere riconosciute competenze di determinazione degli "usi del suolo" ben più estese e pregnanti di quelle da attribuirsi alle province ordinarie, quand'anche non necessariamente da esercitarsi con la stessa pervasività in ogni parte (e relativamente ad ogni aspetto) dell'ambito di competenza.

In secondo luogo sembra opportuno muovere dal punto di vista dell'ottimizzazione delle attività e delle tecniche pianificatorie, per riflettere sulle caratteristiche che dovrebbe assumere la specifica pianificazione territoriale di competenza delle città metropolitane.

La definizione di tali caratteristiche dovrebbe effettuarsi in un contesto di superamento sia della dicotomia tra piani esclusivamente "strutturali" e piani in ogni loro parte "immediatamente operativi", sia del metodo della pianificazione "a cascata", nel quale ogni atto pianificatorio interviene a disciplinare ogni "oggetto territoriale", in termini di successive specificazioni prescrittive sempre più dettagliate in ragione del ridursi dell'estensione degli ambiti interessati.

E si dovrebbe altresì fare tesoro degli stimoli derivabili dagli esiti positivi, così come dai limiti e dai fallimenti, delle esperienze condotte in altri Paesi. In particolare si dovrebbe considerare che, per esempio nell'esperienza inglese, assai prima dell'eliminazione tatcheriana del livello metropolitano, l'attribuzione a tale livello solamente della componente "strutturale" della pianificazione, ed il riconoscimento alle municipalità delle competenze relative alle concrete trasformazioni urbanistiche, aveva prodotto una drammatica perdita di visione complessiva della città costruita e di controllo ed indirizzo delle sue trasformazioni.

Si potrebbe pertanto, in via di prima approssimazione, stabilire che la pianificazione di competenza delle città metropolitane tenga unitariamente luogo sia della pianificazione ordinariamente provinciale che di quella ordinariamente comunale (ed abbia, di norma, contenuti prescrittivi immediatamente vincolanti ed operativi, e quindi adeguatamente specificata formulazione) per quanto attiene alla più gran parte delle componenti territoriali da assoggettare a disciplina conservativa delle caratteristiche esistenti, nonché per quanto attiene le infrastrutture, le attrezzature, gli impianti di interesse pubblico e di rilevanza "metropolitana" (cioè sovracomunale) sotto il profilo dell'ambito territoriale di riferimento e/o dell'incidenza degli effetti sull'assetto fisico e/o relazionale.

Quanto agli ulteriori contenuti della pianificazione ordinariamente comunale, essi dovrebbero essere attribuiti alla pianificazione "metropolitana" relativamente all'insieme dei territori dei comuni, rientranti nell'ambito di competenza della città metropolitana, in cui siano riconoscibili caratteri di continuità insediativa urbana, restando invece appannaggio della pianificazione comunale relativamente ai territori dei comuni non aventi tali caratteri. Spettando di norma ai comuni la formazione degli strumenti di pianificazione integrativa, salvo che si tratti di garantire l'attuazione di specifiche previsioni della pianificazione "metropolitana" ovvero di disciplinare ambiti unitari interessanti il territorio di più di un comune.

E' appena il caso di fare presente che, ove venisse approvato nel testo varato dal Senato il disegno di legge, più volte ricordato, presentemente all'esame della Camera dei Deputati, tutte le riflessioni sino ad ora condotte in merito alle funzioni delle città metropolitane non avrebbero ragion d'essere, giacché non sarebbe riproposto l'articolo 19 della legge 142/1990, e ci si limiterebbe da un lato ad asserire che "la città metropolitana [...] acquisisce le funzioni della provincia", da un altro ad affermare che le funzioni della città metropolitana sono indicate nel relativo statuto, adottato dall'"assemblea" dei rappresentanti degli "enti locali territoriali interessati".

1. LA POLITICA E LA PIANIFICAZIONE

1.1. Le derive della politica

L’ultimo ventennio, e in particolare l’ultimo decennio, del XX secolo è stato segnato da una crisi profonda dei poteri pubblici: essa ha in qualche misura riguardato l’insieme di quella parte del mondo con la quale l’Italia ha maturato il più alto tasso di affinità complessive, e che, per brevità, potremmo chiamare l’area nord-atlantica, per essa intendendo non già quella del relativo trattato militare ma, a un dipresso, la somma dell’Europa occidentale e dell’America settentrionale.

Questa prima, sommarissima, affermazione, non vuole alludere a differenze nello stato di salute dei poteri pubblici tra tale area e il resto del mondo, relativamente al quale troppo poco sanno gli estensori di queste righe per permettersi anche soltanto la più approssimativa operazione comparatistica, la quale del resto sarebbe del tutto irrilevante rispetto alla possibilità di sviluppare i ragionamenti che si vogliono proporre. Essa vuole solamente collocare il caso italiano nel contesto sovranazionale al quale per molteplici aspetti incontrovertibilmente appartiene, per rimarcare omologie, e per evidenziare diversità, che, le une e le altre, possano essere considerate significative.

Si intende infatti sostenere che se da un lato la crisi dei poteri pubblici è stata ed è avvertibile in tutta l’area di cui s’è detto, e presenta anche analoghe motivazioni e dinamiche, in Italia essa si è prodotta in termini e con ritmi più accentuati.

Nel complesso, si può asserire che tale crisi dei poteri pubblici è stata prodotta (al di là di altri specifici, contingenti motivi, comuni, ma più spesso propri di ogni singolo Paese) da un rapido smarrimento del loro ruolo, del loro significato, delle loro ragioni: in altri termini, dalla perdita d’identità e di senso della politica.

L’insieme dei fenomeni reali riconducibili alla voce “globalizzazione”, e, ancor più, l’ideologia (nell’accezione di “falsa coscienza”) della stessa “globalizzazione”, hanno prodotto un comune sentire per cui quasi ogni aspetto della vita dell’umanità, e di ogni singolo individuo, appare determinato, e comunque dominato, dalle supposte “leggi naturali” dell’economia, concepita come una sorta di immane sistema neurovegetativo, nonché dalle altrettanto ineludibili e autoreferenziali esigenze della “tecnica” (oppure, in una visione minoritaria, e tutt’altro che autenticamente ed efficacemente antagonistica, da centri decisionali remoti, impersonali, irresponsabili).

Nel mentre iniziavano a prodursi siffatti processi reali, e a proporsi le loro più corrive letture, implodeva e crollava il sistema economico-istituzionale in cui si era per la prima volta inverata, o aveva preteso di inverarsi, la più radicale ipotesi di trasformazione strutturale dello stato delle cose esistenti formulata in epoca moderna: l’insieme dei Paesi, del cosiddetto “socialismo realizzato”, del blocco legato all’Unione sovietica. E non venivano evidentemente avvertite come controtendenziali né la sussistenza di qualche piccolo Paese “socialista”, più o meno “esotico”, né la continuità delle forme politiche del regime cinese, nonostanti i rilevanti successi macroeconomici conseguiti dallo stesso nel medesimo ultimo ventennio, forse in conseguenza della progressiva omologazione, promossa dalle stesso regime, delle forme economiche di quel paese a quelle prevalenti nel resto del mondo.

L’evento ha avuto, manifestamente (lo si può avvertire oggi ben più che nell’immediata contiguità con il suo prodursi), effetti sulla psicologia, cioè sugli atteggiamenti, gli orientamenti, i comportamenti, delle masse, assai più vasti che quelli di “falsificazione” di quella specifica ipotesi di trasformazione, o addirittura soltanto dei termini concreti in cui la si era voluta inverare. E ciò, parrebbe, in termini più accentuati nei Paesi in cui più forte e più larga era stata la presenza, sociale e culturale, delle formazioni politiche che a quella specifica ipotesi di trasformazione si erano richiamate, anche se, come in Italia, in forme e con elaborazioni originali, e crescentemente autonome.

Tale evento, infatti, ha concorso, ben più di quanto non inducesse a ritenere la risibilità delle elucubrazioni di chi l’aveva immediatamente identificato con la “fine della storia”, al costituirsi di un diffuso sentire di generalizzata sfiducia nei confronti di qualsiasi ipotesi di trasformazione (strutturale o meno) dello stato delle cose esistenti, di generalizzata sfiducia nella possibilità stessa della politica, intesa come azione cosciente, individuale e collettiva, di influire sullo stato delle cose esistenti, di governare, almeno in parte, gli eventi, o quantomeno i loro esiti.

Così, ha scritto non un “politologo”, ma un romanziere, critico letterario, giornalista, Alessandro Baricco [1], “la politica cessa di essere invenzione del possibile e diventa gestione del necessario”. Ma, ha proseguito, “se devi scegliere il pilota di un aereo che va praticamente da solo, finisce che accondiscendi alla scemenza, e scegli quello che ha la faccia simpatica, la pettinatura che ti va e un bel modo di fare. Per cui diventa fondamentale il ruolo dei media. L’apparenza diventa (quasi) tutto.”

In realtà, l’elettore, nelle democrazie dell’area atlantica, non reagisce soltanto così alla percepita irrilevanza di una politica che non pone più in alternativa (per continuare a usare la metafora dell’aereo) né le mete, né le rotte, né gli scali intermedi, e quasi neppure più i servizi a bordo: reagisce, crescentemente, astenendosi dal votare.

E reagisce in quest’ultimo modo, negli ultimi anni, in diversi Paesi europei (in Inghilterra, in Germania, in Austria, e in termini particolarmente rilevanti in Italia), l’elettore di sinistra: ovviamente, essendo storicamente caratteristica della sinistra (di tutte le sinistre storicamente datesi) la volontà (e la convinzione della possibilità) di concretizzare i propri valori e principi nella vicenda umana attraverso l’azione cosciente, individuale e collettiva, organizzata, cioè attraverso la pratica politica, anziché confidare nella bontà, o nell’ineluttabilità, degli esiti prodotti da qualsivoglia “mano invisibile”.

Per il vero, anche una parte, più o meno consistente, dell’elettorato di destra reagisce alla “globalizzazione” (ai suoi fenomeni reali e alla sua ideologia) negativamente: con angosce che cercano risposta nei localismi, se non in etnicismi (cioè in identità costruite in contrapposizione all’”Altro”). E ciò in non pochi Paesi europei occidentali: nei quali, tuttavia, l’espressione politica di tali atteggiamenti resta minoritaria e isolata (con la non casuale, parziale eccezione del partito di Haider), oppure viene mediata, e sostanzialmente egemonizzata, dai tradizionali, consolidati partiti democratici conservatori.

Non così in Italia, dove il collassare della Democrazia cristiana, e l’esaurirsi dell’equivoca anomalia dell’”unità politica dei cattolici”, se ha recato nella coalizione cosiddetta di “centrosinistra” l’apporto di una componente di indubbia, storica dignità culturale e politica, ha per converso consentito il costituirsi, sull’altro versante, di un blocco politico che ha del tutto rinunciato a metabolizzare in senso democratico le tensioni reazionarie, così come, in genere, ad applicare un suo filtro di valori agli interessi in gioco, e quindi a mediarli, indirizzarli e guidarli, per puntare invece a interpretare e a rappresentare direttamente le emozioni della “gente”.

Ma anche la sinistra (ci si riferisce qui alla “sinistra di governo”: altri sono i problemi e i limiti della cosiddetta “sinistra antagonista”), in Italia ben più che negli altri Paesi europei occidentali, immersa in un presente disancorato dalla storia, deprivatasi di principi e valori, ha finito con l’assumere come suo obiettivo una “modernizzazione” priva di qualificazioni, incapace di trasmettere messaggi significativi e di aggregare grandi interessi collettivi. Salvo periodicamente dichiarare la necessità di riproporre “valori”, e magari anche proclamarne qualcuno: ma ridotto a “parola-feticcio”, astratta, disincarnata.

In buona sostanza, la “sinistra di governo”, rifiutata (o, e qui sta forse una parte della genesi del problema, frettolosamente abbandonata a seguito di accadimenti esogeni) la visione palingenetica, o, se si preferisce, la radicale ipotesi di trasformazione strutturale dello stato delle cose esistenti, alla quale comunque si era richiamata per svariati decenni la sua componente più robusta, non ha saputo elaborare un suo programma, ovvero un suo insieme sistemico di progetti, che fosse capace, tutt’assieme, di mostrarsi inveramento dei valori storicamente costanti (anche se diversamente, e talvolta conflittualmente, declinati) della sinistra, o, se si vuole, delle sinistre (“liberté, egalité, fraternitè”? “giustizia e libertà”? “la libertà individuale come impegno sociale”?), e di incrociare gli interessi, materiali e immateriali, di vasti strati sociali, di masse di individui.

La “sinistra di governo”, o, meglio, il “ceto politico” da essa espresso, ha quindi finito con il praticare comportamenti da un lato sempre più autoreferenziali, dall’altro lato di assecondamento di pulsioni episodicamente emergenti e di contrattazione con interessi settoriali frammentatamente esprimentisi. Privo di una vera identità programmatica, e di una robusta strategia, tale “ceto politico” ha finito con il “giocare di rimessa”, facendosi sostanzialmente dettare l’agenda degli argomenti dagli avversari, e comunque da altri soggetti, nella presuntuosa e arrogante certezza di supplire a tutto con una superiore capacità tattica: riuscendo soltanto a dar prova di un tatticismo esasperato, nel quale si manifestava l’assenza di maturate, profonde convinzioni in merito a pressoché ogni argomento. Gli esempi si sprecano, a partire da quelli più clamorosi: dal volonteroso tentativo di mettere mano d’intesa con “questa destra oggi realmente esistente” alla Costituzione repubblicana del 1948, concorrendo ad alimentare l’opinione che essa sia un “ferrovecchio”, al considerare fungibili, in tale contesto, il “semi-presidenzialismo alla francese” e il “premierato all’inglese” (o all’israeliana, o, perché no, alla tedesca?), all’incredibile e indigeribile pasticcio (che ci si accinge a riproporre) della riforma “federalista” della Repubblica, ignara dei più maturi approdi dell’elaborazione costituzionalista negli stati federali europei più consolidati, al grottesco e patetico episodio dello spendersi senza residui per un referendum produttore di una legge elettorale iper (pur se casualmente) maggioritaria, per scoprirsi (quasi) favorevoli al sistema proporzionale puro nei successivi quindici giorni.

1.2. L’ideologia “mercatistica”

Nel complesso, la prassi della “sinistra di governo” può essere ricondotta (nei migliori dei casi) alla categoria del “pragmatismo”. Ma, ha scritto Ralf Dahrendorf [2], “il pragmatismo è conservatorismo sotto la veste dell’azione. Esso conserva l’esistente, nel mentre che dà l’impressione di movimento”, e, a ogni buon conto, “talvolta il comportamento pragmatico è necessario, ma chi cerca di fare di necessità virtù conclude poco, anzi spesso peggiora quello che è chiamato a riparare”, mentre “la teoria e qualcosa di più che un piacevole lusso”.

Sotto il profilo della teoria, è giocoforza constatare che la “sinistra di governo”, palesemente priva, soprattutto in Italia, nelle sue componenti quantitativamente più consistenti, di robusti e diffusamente metabolizzati anticorpi concettuali che non derivassero da un banale e superficiale “anticapitalismo” (come la cosiddetta “sinistra antagonista”, ma forse paradossalmente ancor più di parti di quest’ultima), si è arresa alla dilagante “ideologia mercatistica”.

Si può anche ammettere, pur se talvolta si è indotti a dubitarne, che la “sinistra di governo” italiana sia eccettabilmente consapevole del fatto che condizione indispensabile al funzionamento del mercato come regolatore della produzione/distribuzione di determinate categorie di beni è l’esistenza di un preciso sistema di regole giuridiche, poste dal potere politico al fine di consentire al mercato stesso di esplicare, negli ambiti a esso propri, le proprie capacità autoregolatrici. Si è indotti a dubitarne quando ci si riferisca non solamente alle regole volte a disciplinare i comportamenti degli attori del mercato, ma anche a quelle volte a stabilire limiti, per così dire, sostanziali a tali comportamenti, o interventi riequilibratori (a esempio quelle volte a impedire il formarsi, o alla decostruzione, di posizioni monopolistiche od oligopolistiche), e ancor più quando ci si riferisca alle regole volte a perseguire l’internalizzazione delle esternalità (cioè l’integrazione nel meccanismo di formazione dei prezzi di tutti i costi inerenti i processi di produzione/distribuzione dei beni).

Non pare invece rinvenibile la consapevolezza, tutt’altro che estranea al pensiero economico liberale classico, dell’esistenza di beni non “mercatizzabili”, in quanto “beni collettivi indivisibili”, o in quanto “beni esistenziali” (i beni che non hanno valore perché sono valori), o in quanto non sostituibili (ovvero fungibili), o non riproducibili (tipicamente, le cosiddette “risorse esauribili”, e i cosiddetti “beni posizionali”).

Ciò perché relativamente a tali beni il “valore di scambio”, cioè il prezzo, non è un indice di valutazione appropriato, non potendo formarsi secondo i meccanismi riconosciuti propri, per l’appunto, del mercato. Il quale mercato, infatti, per quanto ottimamente regolato, non è in grado di misurare, oltre alle scarsità relative, anche le scarsità assolute. Come non è in grado di provvedere all’allocazione intertemporale delle risorse, dato che le generazioni future non possono agire nel mercato attuale.

Sulla base di tale consapevolezza si era riconosciuto, nell’ambito del pensiero liberale, rientrare nell’ambito necessario delle determinazioni politiche sia esprimere giudizi di valore su quei beni che il mercato non è in grado di valutare soddisfacentemente, sia regolare, con riferimento ai propri codici, la produzione (per quanto possibile) e la distribuzione/fruizione dei medesimi beni. Non escludendo la possibilità che i giudizi di valore politici siano tradotti negli indici di valutazione propri del mercato (i prezzi), avendo però ben chiaro che in tali i casi i prezzi non esprimono i valori dei beni considerati, e che, a ben vedere, più che di una traduzione si tratta di una simulazione.

E si era riconosciuto che configurare in siffatti termini l’ambito necessario delle determinazioni politiche, escludendone debordamenti intromissori nell’ambito del mercato, ma anche intrusioni del mercato nei codici valutativi delle determinazioni politiche, significava che tali determinazioni dovevano discendere da un “progetto di società” [3].

Non è chi non veda quanto sia arduo trovare traccia di un tal genere di consapevolezze e di convinzioni nel dibattito (o nel chiacchiericcio?) quotidiano della “sinistra di governo” italiana, o in sottotraccia nei suoi programmi e progetti (quando li ha). Anzi: si ha sovente la sensazione che il riproporle comporti, ai suoi occhi, l’automatica ascrizione alla categoria dei “passatisti” [4]. Quanto alla “destra” italiana, o “centrodestra”, o “casa delle libertà” (sedicente “liberale”, “liberista”, talvolta “libertaria” e perfino “libertina”) che dir si voglia, è ovviamente consigliabile lasciare perdere ogni ricerca.

2. LE RAGIONI DELLA PIANIFICAZIONE

2.1. La pianificazione e la qualità sociale

Si è affermato prima che le determinazioni politiche espressive dei giudizi di valore sui beni non “mercatizzabili” devono discendere da un “progetto di società”. Ma lo strumento principale per definire e perseguire un “progetto di società” è la “pianificazione”, non intesa come (velleitaria) predeterminazione rigida del futuro, ma - lo ha ottimamente chiarito, a suo tempo, Pasquale Saraceno [5]- come processo continuo e come momento operativo del “progetto di società”: Cioè come un quadro prospettico, coerente e sistemico (costantemente aggiornabile e ricalibrabile) con il quale confrontare (e nel quale collocare) le determinazioni specifiche che maturano nel processo decisionale politico.

Nella vulgata contemporanea, lo stesso termine “pianificazione” è associato (soltanto) al “socialismo realizzato”. Mentre, ha scritto Giorgio Ruffolo [6], “la pianificazione - detestata, non a caso, dai pragmatici dell’intrallazzo come dai rivoluzionari della chiacchiera - sta dalla parte dell’ordine vitale e della libertà. E’, nel mondo complesso delle società moderne, la tecnica della libertà e la forma della ragione”.

Quanto poi alla pianificazione territoriale e urbanistica, della quale d’ora in avanti esclusivamente ci si occuperà in queste note, lo stesso Ruffolo ha affermato [7] che essa “fornisce il solo quadro coerente entro il quale una politica di arricchimento sociale può essere efficacemente perseguita”, per cui “l’abbandono dell’impegno riformatore in questo campo costituisce uno degli aspetti più gravi e caratteristici della crisi attuale della sinistra”.

La pianificazione territoriale e urbanistica, infatti, ha quali suoi oggetti tipici “risorse esauribili”, “beni posizionali”, beni non riproducibili (o assai limitatamente riproducibili), beni non sostituibili (o assai limitatamente sostituibili). Sua precipua finalità dovrebbe essere quindi valutare tali risorse e tali beni secondo codici “non mercatistici”, cioè secondo giudizi di valore qualitativi, esprimenti la coscienza sociale (almeno maggioritaria), e coerenti con il “progetto” che la società (attraverso i processi decisionali politici) pone per se stessa.

Per cui può asserirsi che la pianificazione territoriale e urbanistica dovrebbe avere la “qualità” (secondo la percezione e consapevolezza che storicamente di essa si forma e si esprime) come suo obiettivo, e che essa ritrova nella definizione e nel perseguimento della “qualità” (che è un valore, e che pertanto, come s’è detto, non può essere misurata dal mercato) la sua ragion d’essere.

“Qualità” intesa, in ogni caso, come “qualità sociale”: giacché tali sono le “qualità” strutturali e formali del territorio, e del sistema insediativo, e delle articolazioni dell’uno e dell’altro, e tali le loro qualità funzionali (l’efficacia e l’efficienza dei sistemi relazionali, e di ogni altro servizio), come tali sono le “qualità” ricercate e realizzate a fini di “equità”.

I connotati materiali essenziali dell'insieme del territorio e delle sue componenti (sottosuolo, suolo, soprassuolo naturale, corpi idrici, atmosfera) costituiscono senza dubbio, come s’è già detto in via generale, “risorse esauribili”, e hanno a che fare con beni non riproducibili (o scarsamente riproducibili) e non fungibili (o scarsamente fungibili). Compito essenziale è prioritario della pianificazione territoriale e urbanistica è garantirne la preservazione da fenomeni di alterazione irreversibile e di intrinseco degrado, in termini atti a perseguire la conservazione, o il ripristino, o la ricostituzione, di situazioni di equilibrio, anche dinamico, sia reciproco tra le componenti naturali e i loro processi evolutivi e/o autoriproduttivi, sia tra il contesto ambientale e la vita umana, considerata come fruizione del primo a scopi di mantenimento degli individui e di perpetuazione della specie, di produzione di beni mediante azioni intenzionali di trasformazione, di insediamento (ciò che con termine sintetico si denomina “tutela dell’integrità fisica del territorio”).

Parimenti costituiscono “risorse esauribili”, e hanno a che fare con beni non riproducibili (o scarsamente riproducibili) e non fungibili (o scarsamente fungibili), i connotati conferiti all'insieme del territorio, e/o a sue componenti, dalla vicenda storica, naturale e antropica. E parimenti è compito essenziale è prioritario della pianificazione territoriale e urbanistica garantire la preservazione delle testimonianze materiali di tale vicenda storica, l'identificazione delle regole che vi abbiano presieduto e la conservazione delle caratteristiche, strutturali e formali, che ne siano espressioni significative, in quanto risultato della permanenza di tali regole ovvero di particolari eventi o azioni umane, attraverso attività di manutenzione, restauro, ripristino, degli elementi fisici in cui, e per quanto, tali caratteristiche siano riconoscibili, nonché attraverso utilizzazioni coerenti con esse (ciò che con termine sintetico si denomina “tutela dell'identità culturale del territorio”).

Così operando la pianificazione territoriale e urbanistica (frutto di determinazioni politiche) adempie al proprio compito di “valutare” secondo codici, correttamente, non “mercatistici”, tali risorse e tali beni, i quali, come frequentemente si sente dire, sono “patrimonio dell’umanità”: di quella presente e di quella futura. Per cui cosi operando la pianificazione territoriale e urbanistica si conforma a finalità di “equità”, anche intergenerazionale. Ponendo le premesse ineludibili per il perseguimento di uno "sviluppo sostenibile", inteso, conformemente alla definizione data da Gro Harlem Brundtland, nel rapporto della Commissione mondiale per l'ambiente e lo sviluppo, "uno sviluppo che soddisfi i bisogni del presente senza compromettere la capacità delle generazioni future di soddisfare i propri".

In proposito, si può notare che se, come dianzi già s’è ricordato, la maggior parte dei potenziali compratori di “risorse esauribili” non può presentemente accedere al mercato, in quanto individui non ancora nati (le generazioni future) incontrano difficoltà ontologiche a fare sentire la propria presenza nel mercato attuale, occorre per converso riconoscere che i medesimi individui incontrano pari difficoltà a esprimere le proprie preferenze negli attuali processi decisionali politici. Cosicché diverse possibili determinazioni degli indici di valutazione delle “risorse esauribili”, e (quindi) delle loro allocazioni tra fini alternativi, e dei loro percorsi di utilizzazione, sono necessariamente contenuti di diverse opzioni politiche, le quali possono, anche in termini estremamente diversificati, assumere l’obiettivo di garantire fruibilità di tali risorse alle generazioni future, e presumere (non più che presumere) i valori che le generazioni future a esse attribuirebbero. Resta comunque il fatto che i processi decisionali politici possono attribuire alle “risorse esauribili” valori correlati (anche) alle utilità che esse possono avere per le generazioni future, mentre il mercato non può farlo.

Vale la pena, inoltre, di considerare quei beni, i cosiddetti “beni posizionali” (spesso coincidenti con beni di cui già s’è trattato sotto altri connotanti profili, e comunque di norma non riproducibili), la cui disponibilità non può essere che assai limitatamente accresciuta senza comprometterne la qualità, cioè diminuirne il valore (“d’uso”, o “intrinseco”, o “teleologico” che dir si voglia) per i fruitori (ma anche il prezzo, cioè il “valore di scambio” che i medesimi, o parte di essi, sono disposti a corrispondere per la fruizione di tali beni, ove si pretenda di farne regolare dal mercato la disponibilità).

Tipicamente, hanno tali caratteristiche i beni culturali (nell’accezione più vasta e pregnante del termine), la cui elevata intensità di fruizione comporta degrado della qualità della medesima fruizione, e quindi del valore (sia “d’uso” che “di scambio”) riconoscibile dal fruitore (e ciò anche a prescindere dal degrado oggettivo della “identità culturale” del bene, e financo della sua “integrità fisica”, che quasi sempre consegue da una sua elevata intensità di fruizione).

Ma lo stesso ragionamento può farsi relativamente al bene costituito dalla libera, agevole, celere mobilità sul territorio, e in particolare nelle città, e della correlativa accessibilità d’ogni punto del primo e delle seconde. La mobilità e l’accessibilità, com’è noto, diminuiscono, e quindi perdono qualità e valore, in conseguenza della crescita della medesima mobilità, e quindi dell’affollamento e della congestione dei luoghi.

I bisogni (o desideri) di “beni posizionali” non possono essere soddisfatti, quindi, mediante la crescita della loro disponibilità, in quanto essa contraddirebbe la natura stessa di tali beni, e dei correlativi bisogni (o desideri). Il mercato, ove operi nei limiti perciò posti alla crescita, può soltanto escludere dal consumo dei “beni posizionali”, attraverso i prezzi, la più gran parte della domanda. Ne consegue che l’alternativa risiede solamente nel “razionamento”, politicamente deciso, pianificato e programmato, dei medesimi beni. E anche che, così operando, la pianificazione si conformerebbe a finalità di “equità” sociale.

Alle quali finalità di “equità” sociale la pianificazione si conforma (pure in forme e in termini anche marcatamente diversificate, in relazione alle diverse opzioni politiche che legittimamente si confrontano) anche laddove assolve ai suoi compiti, per così dire, più tradizionali.

Si pensi alle scelte di attrezzamento dei sistemi insediativi con dotazioni di spazi per l’erogazione di servizi pubblici e per la fruizione collettiva quantitativamente consistenti e di elevato livello di qualità (formale e funzionale), cioè di arricchire la disponibilità di “beni pubblici”, vale a dire di quei beni che, come scrive Amartya Sen [8], “gli esseri umani non consumano separatamente, ma insieme”, e che costituiscono “alcuni dei più importanti fattori di capacitazione umana”. E la ricchezza di “beni pubblici” risponde a principi di “equità” sotto due intrecciati profili: da un lato è atta a soddisfare in termini percentuali progressivamente crescenti bisogni delle quote della popolazione meno dotate di capacità economica nel mercato, da un altro lato sono fruibili in termini universalistici, essendo tutti i cittadini, almeno tendenzialmente, posti nei loro confronti sullo stesso piano.

2.2. La pianificazione e il rule of law

Si suole dire che è compito specifico, e primigenio, della pianificazione territoriale e urbanistica regolare (per dare loro ordine e coerenza) le trasformazioni del territorio. Il che implica dettare regole al cui rispetto devono essere tenuti tutti gli agenti di tali trasformazioni: i soggetti privati (nell’ambito del sistema economico esistente nell’area atlantica, e ormai in quasi tutto il mondo) e anche i soggetti pubblici quando esercitino il ruolo di agenti delle trasformazioni, e non quello (che è, o dovrebbe essere, riservato a quegli specifici soggetti pubblici che sono le istituzioni democratiche rappresentative) di decisori dei contenuti della pianificazione territoriale e urbanistica.

Così configurata, la pianificazione territoriale e urbanistica è figlia della “cultura” del rule of law, dello “stato di diritto”.

Vero è che sono stati, e sono, frequentemente riproposti istituti tendenti a consentire che i soggetti pubblici esercitanti il ruolo di agenti delle trasformazioni possano “derogare” dall’obbligo del rispetto delle regole poste dalla pianificazione territoriale e urbanistica, od ottenere che tali regole siano variate con procedure straordinarie. Ma, anche in tali casi, seguendo predeterminati moduli procedimentali, il mancato rispetto dei quali determinerebbe l’illegittimità delle trasformazioni effettuate. Non è quindi negato il principio per cui alle regole dettate dalla pianificazione territoriale e urbanistica debbono attenersi tutti gli agenti delle trasformazioni del territorio. Fermo restando che, come ha sostenuto la Corte dei conti [9], “è di tutta evidenza che la localizzazione di opere pubbliche, al di fuori delle previsioni degli strumenti urbanistici e alcune volte anche contro le scelte fondamentali poste a base della pianificazione, produce la crisi della strumentazione urbanistica e mette in dubbio la stessa ratio insita nella pianificazione relativa agli usi e alle trasformazioni del territorio”.

Ma anche in un altro senso la pianificazione territoriale e urbanistica è figlia della “cultura” del rule of law, dello “stato di diritto”.

I soggetti pubblici competenti al “governo del territorio” (concretamente: i detentori del potere decisionale) non possono assumere determinazioni “caso per caso”, ma sono tenuti a collocare ogni determinazione in strumenti regolativi complessivi (per l’appunto, gli atti della pianificazione territoriale e urbanistica), da formarsi secondo procedure regolate, trasparenti (cioè conoscibili, controllabili e giudicabili dai cittadini, nonché dalla magistratura) e partecipate (potenzialmente dalla generalità dei cittadini).

E la giurisprudenza ha chiarito che gli atti della pianificazione territoriale e urbanistica sono sindacabili dalla magistratura, oltre che per vizi procedimentali, anche nel merito, ma ciò esclusivamente, preminente restando per il resto la discrezionalità (da non confondersi con l’arbitrio) tecnica, politica e amministrativa dei pianificatori, “sotto il profilo della manifesta illogicità e contraddittorietà”, ovvero per “irragionevole disparità di trattamento”.

3. LE CRITICHE ALLA PIANIFICAZIONE TRADIZIONALE

3.1. Verità...

Già quanto si disse della “pianificazione” (in generale, non soltanto di quella territoriale e urbanistica) intesa non come (velleitaria) predeterminazione rigida del futuro, ma come quadro prospettico, coerente e sistemico, e costantemente aggiornabile e ricalibrabile, con il quale confrontare (e nel quale collocare) le determinazioni specifiche, dovrebbe rendere chiaro che non si intende difendere, e rilanciare con forza, “le ragioni della pianificazione”, attraverso una piatta riproposizione dei modi concreti in cui spesso, e forse prevalentemente, nel nostro Paese, segnatamente negli anni ’70 del XX secolo, si è tradotta in atti e provvedimenti l’attività pianificatoria territoriale e urbanistica, con peculiare riferimento a quella comunale, unica o quasi, del resto, a essere di fatto praticata.

Tale attività (laddove si è prodotta da più tempo: giacché è bene non dimenticare mai che in vaste parte del Paese non s’è prodotta affatto, o ha iniziato a prodursi in termini relativamente recenti) è consistita perlopiù nel formare una sequenza di piani generali, con più o meno ampi intervalli temporali tra l’entrata in vigore dell’uno e l’avvio della formazione del successivo, ogni volta ricominciando daccapo con lo svolgimento di miriadi di ricerche e di analisi, e secondo procedimenti, prima di redazione tecnica, quindi di decisione politico-istituzionale, che portavano all’entrata in vigore di ognuno dei piani a distanza di sette/otto anni (se non di più) dall’avvio delle relative operazioni. Che portavano, perciò stesso, all’entrata in vigore di piani largamente privi di attinenza con il territorio del quale avrebbero dovuto regolare le trasformazioni e le utilizzazioni, per non dire delle dinamiche demografiche, sociali ed economiche che si erano nel frattempo prodotte, e che erano in quel momento effettivamente in atto. Conseguendone il ricorso alla prassi nefasta di procedere, da subito e per tutto il periodo di validità d’ognuno dei piani, a dare risposta a ogni (autentica o supposta) esigenza della società definendo decine (o centinaia) di varianti puntuali o settoriali, con ciò stesso negando la più essenziale valenza della pianificazione territoriale e urbanistica generale, cioè la sistemicità, ovvero la capacità di definire sistemi di coerenze complessive.

Va soggiunto che la definizione di raffiche di varianti parziali sortiva effetti particolarmente devastanti in ragione del loro poter investire, modificandolo, ognuno dei contenuti del piano generale: conseguenza ovvia dell’essere considerati questi ultimi tutti perfettamente omologhi, cioè non gerarchizzati.

E che tale pratica poteva trovare motivazioni di assoluta ragionevolezza nella pretesa di molti piani generali, soprattutto a partire dagli anni ’70 del XX secolo, di ipostatizzare a tempo indeterminato, o comunque per almeno un decennio, l’assetto, il disegno, di ogni parte del territorio considerato, definendolo tutto, indifferenziatamente, nei più minuti dettagli, sotto il profilo sia fisico che funzionale. Per cui si localizzavano puntualmente nei piani generali le fermate degli autobus (e magari si definivano le caratteristiche delle relative pensiline), e si destinavano puntualmente singole unità di spazio a “scuola materna” piuttosto che a “istituto tecnico”, oppure a “uffici amministrativi” piuttosto che a “servizi bancari”, e si definivano esattamente le dimensioni dei singoli, e non accorpabili né frazionabili, lotti nelle aree destinate alle attività produttive, magari ritenendo, con ciò, di determinare l’insediarsi di aziende appartenenti a specifici settori merceologici.

Per converso, e per le più svariate ragioni (molte delle quali riconducibili alle carenze a ai fenomeni già segnalati), molte delle previsioni dei piani generali, e in particolare quelle “strategiche”, cioè costitutive dell’assetto territoriale voluto, o irrinunciabilmente funzionali alla sua realizzazione, restavano inattuate.

Infine, l’intero processo decisionale di formazione dei piani vedeva la partecipazione dei cittadini pressoché totalmente ridotta all’esprimersi (mediante la presentazione di osservazioni od opposizioni alle scelte dei piani, o altrimenti) degli interessi delle singole proprietà immobiliari, o tutt’al più di interessi settoriali e corporativi, la voce dei quali comunque soverchiava sempre quella dei soggetti portatori di interessi generali, o almeno diffusi.

3.2. ...e mistificazioni

Il fatto è che i limiti e le carenze della pianificazione tradizionale, come concretamente e diffusamente praticata (quelli ora sommariamente rammentati, e altri ancora), sono stati, già tre o più decenni or sono, messi in luce e denunciati proprio da coloro che, consapevoli delle irrinunciabili ragioni della pianificazione territoriale e urbanistica, intendevano innovare, perfezionare, arricchire la sua pratica. E che, per contro, decenni di sordità e di inadempienze dei soggetti istituzionali, e delle formazioni politiche, cui competeva decidere e praticare le innovazioni, i perfezionamenti, gli arricchimenti concretamente possibili, nel contemporaneo rifluire di larga parte dei portatori delle specifiche competenze disciplinari e tecniche, e delle loro organizzazioni più rappresentative, nella passività avalutativa e in sterili accademismi, hanno potentemente concorso al costituirsi e al diffondersi della communis opinio per cui la pianificazione territoriale e urbanistica è, tutt’assieme, inefficace e inefficiente, inutilmente oppressiva e incapace di produrre, nei tempi necessari, risposte alle esigenze sia individuali che sociali.

In quest’ultimo contesto, la massima responsabilità dev’essere attribuita alle regioni, solamente alcune delle quali, e solamente nella seconda metà degli anni ’90 del XX secolo, si sono almeno cimentate nel ridefinire, rispetto al modello tracciato dalla legge urbanistica statale del 1942, e ancor più rispetto al “modello materiale” consolidatosi successivamente, i contenuti tipici, le efficace, i procedimenti formativi, degli strumenti della pianificazione territoriale e urbanistica, pur avendone tutte competenza primaria sin dai primi anni ’70 del XX secolo.

Nell’insieme, a ogni buon conto, si può giudicare quella che è intercorsa come una colossale operazione di mistificazione.

I soggetti cui competeva promuovere la capacità dei cittadini in quanto tali di esprimere le proprie “visioni” dell’assetto desiderato del territorio in cui vivevano, cioè in primis le formazioni politiche ma anche gli enti locali, magari lamentandosi del diffuso disinteresse sociale, si sono affannati a registrare i più immediati, talvolta anche miopi, interessi dei proprietari immobiliari, se del caso facendo mostre di dispiacersi del loro incombere.

Assai raramente i comuni, e meno ancora gli altri enti locali, si sono dotati dello strumentario tecnico, umano e organizzativo idoneo per passare dalla saltuaria produzione di piani a una pratica continua di pianificazione, cioè di definizione di scelte pianificate, loro attuazione, controllo, “monitoraggio”, verifica delle trasformazioni (territoriali e urbanistiche, ma anche demografiche, sociali, economiche), aggiornamento sistematico delle scelte. Meno che meno hanno preteso e realizzato drastiche contrazioni dei tempi di definizione, tecnica e politico-istituzionale, degli strumenti della pianificazione, e ancor più raramente i soggetti istituzionali sovracomunali (regioni e province) hanno stabilito e praticato modalità di controllo degli strumenti di pianificazione sottordinati rigorosi quanto necessario, ma non intromissivi e “impiccioni”, e (quindi) celeri quanto doveroso.

Quasi mai la realizzazione, o l’attiva promozione, delle trasformazioni “strategiche” definite dalla pianificazione territoriale e urbanistica è stata sentita e praticata come un obiettivo non rinunciabile dell’interezza del soggetto istituzionale competente, cioè della totalità, in virtuoso sinergismo, delle sue articolazioni organizzative, e delle sue possibilità di investire, indirizzare, mobilitare risorse, finanziarie e d’ogni altro genere.

E, su questi bei fondamenti, si è dedotto, o lasciato dedurre, e diffusamente finire con il ritenere, che la pianificazione territoriale e urbanistica sia un inservibile ferrovecchio.

4. LE SCORCIATOIE, LA RINUNCIA, L’ABBANDONO, LE CONSEGUENZE

5.1. Gi istituti eversori

Sui medesimi bei fondamenti, il legislatore nazionale (volonterosamente seguito e imitato da quelli regionali) inizia a produrre una serie di istituti eversori non già di singole scelte della pianificazione territoriale e urbanistica, ma della sua stessa logica, dei suoi connotati distintivi ed essenziali, delle sue stesse fondamentali ragioni.

Si comincia verso la fine degli anni ‘70, prevedendo, con il terzo comma dell’articolo 81 del decreto del Presidente della Repubblica 24 luglio 1977, n.616, che ove la localizzazione o i tracciati delle “opere pubbliche di interesse statale, da realizzare dagli enti istituzionalmente competenti” non siano conformi agli strumenti di pianificazione territoriale e urbanistica, questi possano essere variati, conformemente ai progetti delle predette opere, mediante il solo raggiungimento di un’intesa tra l’amministrazione statale competente e le regioni interessate, le quali sono tenute solamente a sentire “gli enti locali nel cui territorio sono previsti gli interventi”. Per il vero, tale disposizione, dopo poco più di tre lustri, è sostituita da quella dell’articolo 3 del decreto del Presidente della Repubblica 18 aprile 1994, n.383, secondo la quale, nei medesimi casi, si deve invece convocare una “conferenza di servizi” alla quale devono partecipare le regioni e tutti i comuni territorialmente interessati (è misteriosa la mancata citazione delle province, alle quali una legge nazionale di principi di quattro anni prima, la legge 8 giugno 1990, n.142, aveva riconosciuto rilevanti competenze pianificatorie) e che, ove si concluda all’unanimità, produce l’effetto di variare, conformemente ai progetti delle opere, la pianificazione territoriale e urbanistica: l’omaggio reso all’orgoglio municipalistico dei comuni non rende certamente la disposizione più coerente con la logica della pianificazione.

Si prosegue con la legge 3 gennaio 1978, n.1, che, con il quarto comma dell’articolo 1, consente di variare con semplice voto del consiglio comunale le specifiche destinazioni, date dalla pianificazione, di “aree per la realizzazione di servizi pubblici”, senza limiti e criteri, per cui si videro spazi di verde pubblico tramutati in insediamenti di edilizia economica e popolare.

Per tutto il corso degli anni ’80 del secolo scorso si succedono le “emergenze naturali” (terremoti, frane, alluvioni, mareggiate, invasioni di alghe e di mucillagini marine, e via disastrando) e le “emergenze provocate” (i campionati mondiali di calcio, le “Colombiadi”, e via producendo “grandi eventi”) e le “emergenze storiche” (l’arretratezza economica del mezzogiorno, lo stato disastrato della rete ferroviaria): a ognuna delle “emergenze” corrispondono provvedimenti legislativi speciali che si premurano di ammettere trasformazioni del territorio in deroga alla pianificazione territoriale e urbanistica, ovvero procedure iper-semplificate, “negoziali”, comunque verticistiche e opache, di variazione della medesima pianificazione [10].

All’inizio del decennio successivo, l’articolo 27 della legge 142/1990 disciplina in via generale, con l’ottimo intendimento di facilitare “la definizione e l’attuazione di opere, di interventi o di programmi di intervento che richiedono, per la loro completa realizzazione, l’azione integrata e coordinata di comuni, di province e regioni, di amministrazioni statali e di altri soggetti pubblici, o comunque di due o più tra i soggetti predetti”, l’istituto dell’”accordo di programma”: peccato che si senta il bisogno di disporre che esso può comportare variazioni della pianificazione comunale, apportabili con semplice voto del consiglio comunale di ratifica dell’adesione del sindaco all’accordo stesso.

Lo stesso anno l’articolo 14 della legge 7 agosto 1990, n.241, stabilisce, altrettanto in via generale, che “qualora sia opportuno effettuare un esame contestuale di vari interessi pubblici coinvolti in un procedimento amministrativo”, ovvero quando “l’amministrazione procedente debba acquisire intese, concerti, nulla osta o assensi comunque denominati di altre amministrazioni pubbliche”, viene di regola convocata una “conferenza di servizi”. Il fatto è che alcune disposizioni di altre leggi (alcune precedentemente ricordate) correlano al raggiungimento di intese l’automatica variazione degli strumenti di pianificazione. E che successive modificazioni e integrazioni della legge 241/1990 (le più rilevanti delle quali apportate dalla legge 15 maggio 1997, n.127) hanno disposto che, in taluni casi, le determinazioni della “conferenza di servizi” tengano luogo delle richieste intese anche quando siano state assunte non all’unanimità ma, per quel che riguarda i comuni, le comunità montane e le province, anche soltanto con il consenso della maggioranza degli enti locali interessati appartenenti a queste tre categorie, purché i loro abitanti, secondo i dati dell’ultimo censimento ufficiale, costituiscano la maggioranza di quelli delle collettività locali complessivamente interessate dalla decisione.

Nel frattempo, l’articolo 16 della legge 17 febbraio 1992, n.179, aveva introdotto l’istituto dei “programmi integrati di intervento”, proponibili da soggetti pubblici o privati relativamente a zone in tutto o in parte edificate o da destinare anche a nuova edificazione, al fine della loro riqualificazione urbana ed ambientale, e approvabili, con procedure iper-semplificate, anche se in contrasto con le disposizioni della pianificazione [11].

Ancora, l’articolo 11 del decreto legge 5 ottobre 1993, n.398, convertito in legge, con modificazioni, dalla legge 4 dicembre 1993, n.493, ha introdotto i “programmi di recupero urbano”, i quali “sono costituiti da un insieme sistematico di opere finalizzate alla realizzazione, alla manutenzione e all’ammodernamento delle urbanizzazioni primarie, con particolare attenzione ai problemi di accessibilità degli impianti e dei servizi a rete, e delle urbanizzazioni secondarie, alla edificazione di completamento e di integrazione dei complessi urbanistici esistenti, nonché all’inserimento di elementi di arredo urbano, alla manutenzione ordinaria e straordinaria, al restauro e al risanamento conservativo e alla ristrutturazione edilizia degli edifici”, sono “proposti al comune da soggetti pubblici e privati, anche associati tra di loro”, e possono essere approvati, anche se difformi dalle disposizioni della pianificazione, con la procedura prevista per gli “accordi di programma”.

Successivamente, il decreto del Ministro dei lavori pubblici 21 dicembre 1994 ha regolato i “programmi di riqualificazione urbana” (PRU), e il decreto del Ministro dei lavori pubblici 8 ottobre 1998 ha regolato i “programmi di riqualificazione urbana e di sviluppo sostenibile del territorio” (PRUSST). In entrambi i casi è consentito che i progetti degli interventi siano inseriti nella pianificazione, variandola, e comunque (almeno potenzialmente) alterandone le coerenze sistemiche, con procedure concertative interistituzionali straordinarie. Per di più, i provvedimenti citati adombrano più o meno lauti finanziamenti pubblici per interventi di qualsivoglia tipo, sortendo l’effetto di indurre (e quasi costringere) tutti i soggetti concertanti ad assentire anche alle ipotesi più fantasiose, dissennate, devastanti: le quali, una volta assentite, sono destinate a non essere mai del tutto accantonate.

Infine (per ora) il comma 203 dell’articolo 2 della legge 23 dicembre 1996, n.662, ha regolato gli istituti della “programmazione negoziata” (“intesa istituzionale di programma”, “accordo di programma quadro”, “patto territoriale”, “contratto di programma”, “contratto di area”), tre dei quali (l’“accordo di programma quadro”, il “patto territoriale” e il “contratto di area”) possono produrre variazioni della pianificazione territoriale e urbanistica con la procedura prevista per gli “accordi di programma”.

Non si potrebbe commentare meglio di quanto faccia un recente documento che, dal suo canto, contesta radicalmente, in sede teoretica, la prassi e ancora più la cultura della pianificazione territoriale e urbanistica consolidata [12]: “dopo che la legislazione precedente aveva introdotto strumenti che portavano a compimento il disegno del sistema di pianificazione, il legislatore ‘inventa’ altri strumenti che permettano non di dare attuazione alla pianificazione stessa, ma di discostarsene ‘in variante’ rispetto alle previsioni di piano”.

Ma non basta ancora: il decreto del Presidente della Repubblica 20 ottobre 1998, n.447 [13], ha disposto che qualora il progetto di un qualsiasi “impianto produttivo di beni e servizi” sia in contrasto con lo strumento urbanistico, o comunque richieda una sua variazione, purché sia “conforme alle norme vigenti in materia ambientale, sanitaria e di sicurezza del lavoro”, e “lo strumento urbanistico non individui aree destinate all'insediamento di impianti produttivi ovvero queste siano insufficienti in relazione al progetto presentato”, si possa convocare una “conferenza di servizi”, la cui “determinazione costituisce proposta di variante sulla quale [...] si pronuncia definitivamente entro sessanta giorni il consiglio comunale”.

Non può non essere evidente a chiunque come una siffatta disposizione prefiguri una prassi di continua variazione degli strumenti di pianificazione, a semplice richiesta dei promotori di impianti produttivi, i quali, acquistato che si siano un qualche lotto in zona agricola (ai valori dei terreni agricoli), se lo faranno destinare a insediamenti produttivi. Ammesso, e assolutamente non concesso, che una siffatta prassi non lederebbe diffusamente, gravemente e irreversibilmente l'”integrità fisica” e l'”identità culturale” del territorio, non può dubitarsi che essa vanificherebbe ogni sforzo diretto a conferire un assetto razionale ed efficiente al sistema insediativo e a quello relazionale (o della mobilità che dir si voglia).

4.2. L’elusione

Il ricorso agli istituti eversori non resta confinato nell’eccezionalità, ma diviene prassi ordinaria quasi ovunque.

Non si nega esplicitamente la necessità della pianificazione generale, anzi si proclama, con dosi variabili ma comunque massicce di ipocrisia, la volontà di darvi corso, ma rinviandone la definizione complessiva, con progressivi slittamenti, a un orizzonte temporale che, come quello geografico, si ridisloca mano a mano che si procede verso di esso.

La parola d’ordine del “pianificar facendo”, coniata nella Capitale, si rivela come la pratica più frequentata da miriadi di comuni italiani, appannandosi in ciò quasi ogni distinzione di appartenenza ai grandi schieramenti politici dei relativi gruppi dirigenti.

Alcuni connotati di questo modello comportamentale sono ricorrenti.

La pubblicizzazione, di norma condita con profluvi di parole d’ordine retoriche, suggestive, accattivanti, di elaborati variamente denominati, ma richiamanti comunque il termine “piano”, che non soltanto sono privi (e non potrebbero non esserlo, stante l’indeterminatezza dei loro contenuti) di qualsiasi rilevanza esterna, cioè direttamente, o anche indirettamante, conformativa, o condizionatrice, delle trasformazioni territoriali, ma sono pure privi di reale, impegnativa obbligatorietà nei confronti delle successive decisioni della stessa amministrazione locale che li ha elaborati e pubblicizzati (forse anche perché sovente si omette di sottoporli al dibattito e al voto del relativo organo decisionale).

L’omissione di qualsiasi stima attendibile dei prevedibili fabbisogni di spazi per le diverse funzioni, e meno che mai delle preventivabili concrete domande di spazi, e quindi di qualsiasi predeterminazione delle quantità di spazi (edificati, o variamente sistemati) da mettere in gioco nelle scelte di pianificazione.

L’enfatizzazione di ogni “grande (o meno grande) evento”, e di ogni “occasione”, per decidere, con procedure straordinarie, miriadi di trasformazioni, le cui coerenze con qualsivoglia disegno complessivo sono tanto meno dimostrabili, e, per contro, contestabili, quanto più il disegno complessivo è generico e impreciso. Miriadi di trasformazioni la più gran parte delle quali hanno, di norma, scarsa attinenza con lo specifico “evento”, con la specifica “occasione”, e molte delle quali, comunque, sono scontatamente destinate a non realizzarsi in tempi effettivamente correlati al prodursi dell’”evento”, o dell’”occasione”, ma che sono tutte poi destinate a condizionare irreversibilmente le scelte della pianificazione (se e quando verrà).

La contrattazione di parte delle suddette trasformazioni, e di altre ancora, purché di massiccia entità, sempre al di fuori di ogni ragionamento globale sullo stato della città e sulle sue prospettive, con “attori” privati, cioè, concretamente, con i detentori della proprietà degli immobili interessati, di volta in volta sottolineando la “strategicità” delle trasformazioni stesse nel disegno generale voluto (generico, e mai definitivamente deciso nelle forme e secondo i procedimenti ordinari di legge), ovvero enfatizzando la rilevanza delle contropartite ottenute in un supposto interesse generale.

A proposito di questo modello comportamentale ha scritto Vezio De Lucia[14]: “Bisogna [...] considerare che l’affermazione dell’urbanistica contrattata è andata di pari passo con la diffusione degli strumenti di pianificazione specialistici e di settore: piani di bacino, piani paesistici, piani dei parchi, piani dei trasporti. In verità, per ora siamo solo alle buone intenzioni, ma è innegabile che si tratta di una novità importante, grazie alla quale si potranno offrire alla collettività garanzie di tutela di diritti e di interessi vitali: la difesa del suolo, la qualità estetica e ambientale del territorio, il godimento della natura, migliori condizioni di mobilità. L’insieme delle pianificazioni specialistiche e di settore tende a coprire gran parte del territorio, in particolare gli spazi aperti. Che cosa resta fuori? Restano fuori soprattutto i luoghi destinati o da destinare a trasformazioni urbane. In buona sostanza, lo scenario si scompone in un diffuso sistema di vincoli e di tutele, mentre le aree più pregiate, quelle del business, della contrattazione, dei piccoli e grandi affari sono oggetto di decisioni al riparo da sguardi indiscreti. Si opera, insomma, con procedimenti discontinui che frammentano e disarticolano lo spazio. Si sta rinunciando, in qualche città si è già rinunciato, all’idea razionale (e razionalista) del piano urbanistico comunale esteso a tutto il territorio, all’universitas del patrimonio territoriale”.

Ottimamente detto. Ma è legittimo il sospetto che De Lucia sia, una volta tanto, un po’ troppo ottimista. E non soltanto perché, quanto a copertura del Paese con i piani specialistici finalizzati alla tutela della sua integrità fisica e identità culturale siamo, come lui riconosce, soltanto alle buone intenzioni (e in larga parte del Paese un po’ più indietro), quanto soprattutto perché l’affermarsi della prassi, e della “cultura”, della contrattazione delle trasformazioni urbane con i detentori della proprietà immobiliare, nel contesto di una diffusa “ideologia mercatistica”, potrebbe portare a intaccare anche quelle parti del territorio che si dovrebbero stimare “messe al sicuro” dall’apparato della suddetta pianificazione specialistica, il cui rapporto di effettiva, non formale, inderogabile sovraordinazione rispetto alla pianificazione ordinaria, essenzialmente comunale, è tutt’altro che consolidato, laddove la comparazione, tutta privatistica, tra i costi in termini di minore “valore aggiunto ambientale” (che ormai in qualche modo hanno imparato ad apprezzare anche i più ottusi “palazzinari”) e i benefici in termini di tradizionale profitto, e ancor più di tradizionalissima rendita, faccia, magari soltanto nel breve termine, pendere la bilancia a favore dei secondi.

L’esempio della lottizzazione romana di Tor Marancia, che invade, per ora soltanto con la localizzazione delle attrezzature scoperte, l’ambito del parco dell’Appia Antica, suona come una sinistra conferma dell’ora espresso sospetto.

4.3. L’abbandono teorizzato

Ogni ipocrisia (che comunque, diceva La Rochefoucault, “è un omaggio reso dal vizio alla virtù”) viene abbandonata nel “Documento di inquadramento delle politiche urbanistiche comunali” del Comune di Milano [15].

I primi cinque capitoli della prima parte di tale “Documento” costituiscono indubbiamente una delle più cospicue elaborazioni prodotte in Italia al fine di contestare radicalmente, in sede teoretica, la prassi e ancor più la cultura della pianificazione territoriale e urbanistica, negandone non specifiche forme e modalità applicative, ma gli stessi presupposti concettuali, con ciò aggredendo assunti la cui valenza è ben più ampia di quella attinente il governo del territorio.

Non poche delle posizioni affermate, infatti, mettono in discussione, o francamente contestano, elementi informatori generali dell’ordinamento costituzionale e giuridico italiano. La più spettacolare di tali affermazioni è senza dubbio quella per cui nel “continuo confronto tra ragioni”, al quale dovrebbe sostanzialmente ridursi l’attività di governo del territorio, “lo stato [inteso come il complesso dei soggetti istituzionali] ha una voce autorevole, ma pur sempre una voce tra le voci”. Forse non siamo all’estinzione dello stato di leniniana memoria, ma certo siamo a una delle più spinte concezioni di “stato minimo” mai avanzate dall’”anarchismo reazionario”, o “liberismo libertario”, costituente uno storico, robusto e rigoglioso filone della destra nordamericana.

Nel complesso, l’intera elaborazione risponde a una concezione integralmente (si sarebbe tentati di dire integralisticamente) “mercatistica” della società e dei rapporti intersoggettivi.

L’assillo con il quale tutta l’elaborazione si confronta, e che infine ritiene di risolvere, consiste nella duplice (e potenzialmente contraddittoria) necessità di fornire agli operatori immobiliari “certezze che garantiscano gli investimenti” e flessibilità per “adeguare le norme [e conseguentemente i programmi di investimento] ai possibili mutamenti del mercato”.

Nel tessuto di questa dialettica di interessi (che talvolta si trasfigurano terminologicamente in “diritti”) compiutamente facenti capo ai proprietari e agli operatori immobiliari, può tutt’al più insinuarsi, pare, qualche domanda non “mercatistica”, alla quale (la si denomini o meno, a questo punto un po’ pomposamente, “interesse generale”) competerebbe ai soggetti pubblici istituzionali tendere a dare (magari parziale, parzialissima) risposta, attraverso la “negoziazione”, con i proprietari e gli operatori immobiliari, delle caratteristiche e dei requisiti delle trasformazioni territoriali da progettare e attuare.

Insomma: ai soggetti pubblici istituzionali si affida il compito di usare il potere politico di cui dispongono per soddisfare, nella misura in cui non intacchino sensibilmente gli interessi dei soggetti capaci di esprimersi sul mercato, le domande, residuali, si deve supporre, invece incapaci di esprimersi nei termini che il mercato riconosce.

In concreto, il “Documento” si sforza, dichiaratamente, di proporre un modello di attività pianificatoria che, nel soddisfare al meglio gli interessi (innanzitutto, ed egemonicamente) dei proprietari e degli operatori immobiliari, assuma sincreticamente le valenze perciò più funzionali sia del modello di attività pianificatoria “britannico” sia di quello “continentale”.

Si riconosce, infatti, che l’elevata flessibilità del “modello britannico” discende dalla latitudine, anzi dalla quasi assolutezza, della discrezionalità delle determinazioni delle pubbliche amministrazioni in ordine alle trasformazioni del territorio, fondata a sua volta nella tradizionalmente riconosciuta appartenenza al potere pubblico della facoltà di operare tali trasformazioni, ma si esclude di sussumere sia l’ampiezza di tali poteri discrezionali, sia, soprattutto, il suo presupposto.

Al contrario, si propone di assumere i presupposti del “modello continentale”, cioè il riconoscimento (più o meno ampio) dell’inerenza al diritto di proprietà degli immobili della facoltà di operarvi trasformazioni, fino a configurare il piano come (null’altro che) “il piano delle norme che riconoscono i diritti reali — e non attesi — d’uso del suolo”. Detto altrimenti: il piano dovrebbe divenire “una sorta di catasto, un archivio degli usi del suolo che si aggiorna continuamente con le nuove norme introdotte dai progetti di trasformazione approvati”.

Giacché nel modello proposto “il piano regolatore generale perde le sue valenze strategiche”, e “programmi e visioni [...] si traducono nelle linee guida e nelle strategie che l’amministrazione esprime nel piano strategico, approvato dal governo locale come [mero] documento politico”.

In tale modello, si aggiunge, “la cerniera tra il documento legale delle norme e il documento politico delle strategie è costituita dai progetti di trasformazione. Il controllo dei progetti diventa una valutazione delle conseguenze che l’attuazione di un progetto comporterebbe sulla situazione esistente, e una valutazione della coerenza di quelle conseguenze con le strategie dell’amministrazione. Ogni progetto, coerente con le strategie, una volta approvato si configura come una variante delle norme esistenti, e diventa esso stesso parte delle norme”.

In pratica: il piano generale (“sorta di catasto”) attribuirebbe a ciascun immobile, o complesso di immobili, il “valore” (“di scambio”, ovverosia il prezzo presumibilmente traibile) connesso alla sua trasformabilità fisica e funzionale (effetto che nel “modello britannico” discende soltanto dall’intervenuta definizione dei piani/progetti operativi), garantendo ai relativi proprietari le ambite “certezze” (irreversibili, cioè non intaccabili da diverse scelte di trasformabilità, le quali devono essere preventivamente “negoziate” con gli stessi proprietari). A partire dalle acquisite “certezze” le concrete trasformazioni effettuabili sarebbero definite dai singoli progetti, attraverso, per l’appunto, la “negoziazione” con la pubblica autorità istituzionale, la quale ne valuterebbe la coerenza con le proprie strategie, salvo convincersi, negoziando, che queste ultime devono essere mutate, e alla quale spetterebbe poi di registrare nel piano generale i nuovi (e superiori, si può facilmente preconizzare) “valori” assegnati dai progetti decisi.

In estrema (ma non distorcente) sintesi: il pressoché unico compito assegnato alla pianificazione pubblica del territorio sarebbe quella di assicurare la (crescente) valorizzazione (nel senso dell’attribuzione di “valori di scambio”) degli immobili, e la minimizzazione del rischio d’intrapresa per i proprietari e gli operatori immobiliari.

Entro tale cornice, si è tenuti a ritenere, la pubblica autorità istituzionale può “negoziare” ben poco: l’ottenimento di qualche metro quadrato in più di attrezzature per la fruizione collettiva, anche a favore dei portatori di domande “non solvibili”, sempre che ci riesca. Anche in quanto la prevista “negoziazione” tra il "pubblico" e il "privato" verrebbe a essere pesantemente falsata dall’avere il "pubblico" a che fare con un "contraente obbligato", cioè con la proprietà in essere degli immobili interessati.

Nel corso di un seminario sul “modello di pianificazione” ora descritto [16], il più autorevole estensore del “Documento”, Luigi Mazza, ha sostenuto che i concreti committenti del “Documento” stesso, cioè gli amministratori comunali milanesi, o quanto meno quelli tra loro che sono espressione di “Comunione e Liberazione”, non hanno affatto una concezione “debole” del potere politico, e non sono affetto disposti ad una sorta di piatta soggiacenza alle domande dei “privati”. Ammesso, e per quel che mi riguarda tutt’altro che concesso, che ciò sia, non sarebbe rilevantemente modificato un quadro che comunque vedrebbe il governo del territorio affidato a una continua “negoziazione” tra due sole parti, la proprietà immobiliare e i concreti detentori del potere politico, al di fuori di un quadro sistemico di regole definite secondo procedure trasparenti e partecipate. In altri termini, in luogo del rule of law, dello “stato di diritto”, si affermerebbe una sorta di ritorno alla concezione del princeps (“democratico” soltanto in quanto periodicamente eletto, secondo la logica della “democrazia di mandato”) legibus solutus, per cui quod principi placuit, legis habet vigorem.

5. LA NECESSITÀ E LA PRATICABILITÀ DEL GOVERNO PUBBLICO DEL TERRITORIO

5.1. La pianificazione come cultura e come metodo

Si sono già esposte le ineludibili ragioni della pianificazione territoriale e urbanistica, ma si sono anche riconosciute le (parziali) verità delle critiche rivolte alla pianificazione tradizionale, cioè alla pianificazione come in concreto più diffusamente praticata, sinora, soprattutto in Italia. E si è contestato che ai limiti e alle carenze della pianificazione tradizionale si possa, o si debba, rispondere con l’introduzione di istituti eversori della logica stessa, e delle essenziali ragioni, della pianificazione, oppure con il sostanziale (teorizzato o semplicemente praticato) abbandono della pratica della pianificazione, e comunque del governo pubblico del territorio.

Si intende ora esporre le fondamentali risistematizzazioni e le più rilevanti innovazioni della pratica e degli istituti della pianificazione territoriale e urbanistica, e in genere del governo pubblico del territorio, grazie alle quali si ritiene che l’una e l’altro possano rispondere pienamente alle proprie ragioni, ovviando ai limiti e alle carenze riscontrate. Proponendosi, su questa base, di affermare come un coerente rilancio della logica, del metodo e della pratica della pianificazione territoriale e urbanistica, e del governo pubblico del territorio, sia essenzialmente un problema di ricostruzione di una solida, consapevole e diffusa “cultura politica” all’altezza dei più maturi approdi già storicamente raggiunti dal pensiero politico dell’area atlantica, o quantomeno dell’Europa occidentale.

La sistematica espositiva generale (e delle singole parti) del disegno di legge raggiunge presumibilmente i massimi livelli sinora visti, nelle leggi e nelle proposte di legge statali e regionali degli ultimi lustri, nei quali peraltro pare essersi scatenata quasi una gara al fare peggio, di disordine inutilmente complicato (non di complessità, che può essere una necessità, e financo un pregio).

Conseguentemente gli argomenti si succedono secondo raggruppamenti di discutibile omogeneità individuativa, posti secondo una sequenza la cui logica è di ardua, se non impossibile, percepibilità, e vengono, talvolta, più volte ripresi, non sempre in termini di coerenza contenutistica e concettuale.

Quanto al linguaggio usato, ben lungi dall’assomigliare a quello della storica espressione di atti normativi che nell’Ottocento veniva additata come modello per la coeva grande letteratura, presenta un’immagine di complessiva sciatteria e di generalizzato pressappochismo, nella quale risaltano parti evocanti lo stile “parolibero”, non già di Marinetti, però, ma piuttosto di qualche telecronista sportivo. Basti, per esemplificare, senza andare oltre l’articolo 1, la disposizione (comma 3) per cui gli atti di pianificazione “definiti con modalità strategiche, strutturali ed attuative si basano su attività di tipo conoscitivo, valutativo e concertativo”.

Vengono incluse tra “i soggetti istituzionali della pianificazione territoriale e urbanistica” le Comunità montane (articolo 3, comma 1, e passim), il che, ammesso e non concesso che sia mai stato fondatamente sostenibile in base a qualche univoca disposizione della legislazione statale previdente, è stato chiaramente escluso, da vari combinati disposti, fin dalla legge 8 giugno 1990, n.142, che ha ridefinito l’ordinamento degli enti locali, e che oggi trova i suoi contenuti fondamentali, ivi compreso quello di cui si sta trattando, nel decreto legislativo 18 agosto 2000, n.267, recante il “Testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali” (spettando alla legislazione esclusiva dello Stato, anche a norma del novellato Titolo V della Costituzione, la determinazione delle funzioni fondamentali degli enti locali). Le Comunità montane potrebbero a buon diritto essere piuttosto incluse tra i soggetti che “concorrono […] alla formazione delle scelte della pianificazione territoriale e urbanistica” (articolo 3, comma 2), il cui elenco appare peraltro assai discutibile, stante che vi compaiono, per citare soltanto gli “svarioni” più clamorosi, gli “enti parco” (i cui piani, inderogabilmente ove si tratti di parchi nazionali, “sostituiscono” ogni altro strumento di pianificazione, a norma della legge 6 dicembre 1991, n.394, pur’essa indiscutibilmente appartenente alla legislazione esclusiva dello Stato, e ciò a prescindere dalle opinioni, pienamente condivise dall’autore di queste noterelle, circa l’imbecillità della disposizione di legge appena rammentata), e altresì le “autorità di bacino” (i cui piani, invece, a norma della legge 18 maggio 1989, n.183, con la speranza che l’attività istituzionale delle prossime settimane la salvi dal massacro che ne farebbe il decreto legislativo 3 aprile 2006, n.152, recante “Norme in materia ambientale”, prevalgono, per quanto di specialistica competenza, su qualsiasi strumento di pianificazione afferente al medesimo territorio).

Stando a una delle primissime disposizioni del disegno di legge (articolo 3, comma 3), parrebbe che gli “strumenti della pianificazione territoriale e urbanistica” fossero tutti ascrivibili a tre, e non più di tre, categorie: i “Piani di contenuto generale” (i quali, viene detto, “definiscono le previsioni di assetto strutturale”), i “Programmi integrati di intervento”, i “Piani attuativi”. Se si prosegue nella lettura del disegno di legge, per converso, si rinvengono miriadi (forse sopravanzando anche le più prolifiche leggi regionali delle ultime generazioni) di “figure pianificatorie” che è arduo collocare in una delle succitate categorie. A cominciare da quella che dovrebbe essere la base del sistema: la “Carta dei Luoghi e dei Paesaggi“ (articoli 6, 7 e passim), che peraltro, paradossalmente, non è neppure elencata tra gli strumenti attraverso i quali “la Regione svolge attività di programmazione e pianificazione” (articolo 4, comma 2), anche se poi ci si ricorda di essa per proclamare che definirla “è compito primario della Regione” (articolo 4, comma 3). Per continuare con quella che viene chiamata “Pianificazione Strategica” (articolo 12), comprendente il “Quadro di Riferimento Regionale” (articolo 20) e il “Documento Preliminare” (articolo 22), il quale ultimo, peraltro, non è proprio della pianificazione regionale, ma di quelle provinciale e comunale. Altra cosa sarebbe la “Pianificazione strutturale” (articolo 13), la quale comprende innanzitutto i “Piani Territoriali di coordinamento delle Province” (articolo 23). Essa comprende altresì i “Piani Generali dei Comuni” (articolo 24), i quali peraltro sono costituiti sia da una “parte strutturale” che dovrebbe “specificare lo Schema di Assetto Strutturale”, che da una “parte regolativa” che dovrebbe esprimersi, pare di capire, mediante un “Regolamento urbanistico” (del quale, ahinoi, più non si parla nell’intero disegno di legge) ovvero mediante piani attuativi, il che non toglie che si preveda che anche la “parte strutturale” possa avere efficacia immediatamente precettiva e direttamente operativa (articolo 24, comma 7), anche se purtroppo soltanto rispetto a specifici oggetti, scelti in base a una logica di cui è arduo cogliere la ratio. La “Pianificazione strutturale” comprende infine, sorpresa!, i “Piani di Settore” (articolo 25, dove però diventano “Piani e Programmi di Settore”). E altre cosa ancora sarebbe la “Pianificazione Attuativa” (articolo 14), la quale comprenderebbe sia i “Piani Attuativi” (articolo 28) che i “Programmi Integrati di Intervento” (articolo 26), i quali nella disposizione per prima ricordata costituivano due distinte categorie di strumenti, e altresì i “Piani comunali della Armatura Urbana e Territoriale” (articolo 30). A tutto ciò si aggiungerebbero, non è chiaro dove collocati, i “Bilanci Urbanistici e Ambientali” e i “Rapporti urbanistici” (articolo 27). Nonché i “Comparti edificatori” (articolo 29).

La già ricordata “Carta dei Luoghi e dei Paesaggi” dovrebbe innanzitutto individuare, con riferimento all’intero territorio regionale, i “Sistemi naturali” e i “Sistemi insediativi” (articolo 6, comma 1). Tale articolazione (così come, si presume, quelle ulteriori delle quali si dirà) dovrebbe avvenire “attraverso il riconoscimento delle Unità Geomorfologiche, Paesaggistiche e Ambientali” (articolo 6, comma 2), entità che, come descritta, pare potere avere ben poca utilità per l’individuazione dei sistemi di cui si è detto, e delle loro ulteriori articolazioni, e al cui riconoscimento non pare comunque il disegno di legge correli altre significative conseguenze. E’ invece previsto che il “sistema naturale” si articoli in “ambiti naturali”, “ambiti seminaturali” e “ambiti agricoli” (articolo 6, comma 4). Ed è parimenti previsto che il “sistema insediativo” si articoli in “ambiti urbani” e “ambiti periurbani” (articolo 6, comma 6), questi ultimi a loro volta distinti in “suoli agricoli abbandonati, contigui agli ambiti urbani” e “sistemi insediativi diffusi extraurbani, privi di organicità” (articolo 6, comma 7).

Appena appresso (articolo 7, comma 1), il medesimo disegno di legge pare disporre che la medesima “Carta dei Luoghi e dei Paesaggi” classifichi i suoli regionali secondo una nomenclatura avente con quella appena sopra elencata appena qualche parentela. Si prevede infatti una articolazione in “suoli urbanizzati”, “suoli urbani programmati”, per essi intendendosi “le parti del territorio non servite da viabilità e infrastrutture a rete ma ricomprese nelle previsioni insediative degli strumenti urbanistici vigenti”, “suoli riservati all’armatura urbana”, e “suoli non urbanizzati”, per essi intendendosi “le parti del territorio prevalentemente costituite da ambiti naturali, seminaturali e agricoli non impegnati dalle previsioni insediative degli strumenti urbanistici vigenti”.

Sia nel primo che, soprattutto, nel secondo caso, in buona sostanza, la “Carta dei Luoghi e dei Paesaggi” pare derivare da una insostenibile contaminazione tra una ipersemplificata carta dell’uso reale del suolo e un altrettanto ipersemplificato mosaico dei piani vigenti.

Il disegno di legge soggiunge, peraltro (articolo 7, comma 2), che la “Carta dei Luoghi e dei Paesaggi” operi un’ulteriore classificazione, individuando “areali di valore”, “areali di rischio”, “areali di vincolo”, “areali di coflittualità”, “areali di abbandono e di degrado”, “areali di frattura”, “reti di continuità ecologica”. Accantonando per il momento i possibili appunti critici che si potrebbero/dovrebbero muovere a quest’ultima definita nomenclatura, il primo e più rilevante dei quali riguarda l’ineluttabile sovrapporsi e intrecciarsi di quasi tutte le voci contemplate, si può riconoscere che con essa si tenta, almeno, una classificazione “valoriale”, cioè correlata alle caratteristiche qualitative riconosciute nelle diverse articolazioni del territorio.

Ma ecco il disegno di legge disporre (articolo 7, comma 3) che la “Carta dei Luoghi e dei Paesaggi” assegni i “regimi generali di intervento” alle “classi dei suoli” di cui al secondo elenco dianzi riportato, seppure “sulla base delle attività ricognitive” che devono aver portato alla classificazione “valoriale” di cui poi si è riferito (del resto i suddetti “regimi generali di intervento” – articolo 9, comma 1 – sono soltanto due: conservazione e trasformazione, anche se è detto – articolo 9, comma 2 - che “possono essere ulteriormente articolati”, ma non è chiaro se dalla stessa “Carta dei Luoghi e dei Paesaggi”).

Insomma, per evidenziare un solo nodo problematico (il più facile e intuitivo, magari), i “suoli urbani programmati” riconosciuti nella “Carta dei Luoghi e dei Paesaggi” per il solo fatto di essere“ ricompresi nelle previsioni insediative degli strumenti urbanistici vigenti” possono essere dalla medesima “Carta dei Luoghi e dei Paesaggi” esclusi dall’urbanizzazione e dall’edificazione in ragione della valutazione di specifiche loro caratteristiche, o, viceversa, vengono “consacrati” come urbanizzabili ed edificabili dall’elemento fondante della pianificazione regionale? la risposta è tutt’altro che univoca, per non dire di peggio.

Vero è che una disposizione del disegno di legge (articolo 6, comma 9), pur riconoscendo che, almeno in una prima fase (ma altre disposizioni tra quelle sommarissimamente ricordate dovrebbero/potrebbero rendere la cosa permanente), il sistema insediativo corrisponde, in buona sostanza, alla sommatoria dei suoli insediati e di quelli, di espansione, insediabili secondo la pianificazione generale comunale vigente, soggiunge che “la loro conferma nei successivi atti urbanistici è subordinata a verifica di compatibilità”. Ma la “verifica di compatibilità” viene effettuata essenzialmente (articolo 18, comma 2) “rispetto alla Carta dei Luoghi e dei Paesaggi e al Piano paesaggistico regionale”. Per cui si ripropone la domanda: i due ultimi citati strumenti di pianificazione (e, come si vedrà nella successiva noterella, essenzialmente la “Carta dei Luoghi e dei Paesaggi”) “distinguono”, tra i “suoli urbani programmati”, quelli confermabili e quelli non confermabili altri, o no? Allo stato delle formulazioni del disegno di legge il quesito resta irrisolto.

Infine, non si può non fare presente il paradosso (per usare un termine elegante e moderato) per cui il fondamento di tutta l’attività pianificatoria, cioè la “Carta dei Luoghi e dei Paesaggi”, seppur costruita con il più largo coinvolgimento di soggetti, è previsto (articolo 7, comma 8) sia approvata dalla Giunta regionale!

Il già ricordato Piano paesaggistico regionale è definito (articolo 21) quale “piano di settore”, e si stabilisce che la “Carta dei Luoghi e dei Paesaggi” ne costituisca “il supporto conoscitivo e ricognitivo”. Basterebbe ciò a marcare l’abissale distanza tra la trattazione dello strumento effettuata dal disegno di legge e i pertinenti disposti del decreto legislativo 22 gennaio 2004, di approvazione del “Codice dei beni culturali e del paesaggio”, che pure viene, ma incongruamente, citato.

Il fatto è che, come ha chiarito la giurisprudenza della Corte costituzionale (si veda, da ultimo, la sentenza 20 aprile – 5 maggio 2006, n.182), il “Codice dei beni culturali e del paesaggio” contiene, contestualmente, disposizioni riconducibili sia alla “materia” denominata “tutela dell’ambiente, dell’ecosistema e dei beni culturali”, appartenente alla legislazione esclusiva dello Stato (comma secondo, lettera s., dell’articolo 117 della Costituzione come riscritto per effetto della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n.3), sia alle “materie” denominate “governo del territorio” e “valorizzazione dei beni culturali e ambientali”, appartenenti alla legislazione concorrente, in cui “spetta alle Regioni la potestà legislativa, salvo che per la determinazione dei principi fondamentali, riservata alla legislazione dello Stato” (commi terzo e quarto del novellato articolo 117 della Costituzione).

Per cui, ha affermato la Corte, relativamente all’insieme delle disposizioni del “Codice dei beni culturali e del paesaggio”, le regioni “devono sottostare nell'esercizio delle proprie competenze, cooperando eventualmente a una maggior tutela del paesaggio, ma sempre nel rispetto dei principi fondamentali fissati dallo Stato”. Giacché “la tutela tanto dell'ambiente quanto dei beni culturali è riservata allo Stato […], mentre la valorizzazione dei secondi è di competenza legislativa concorrente […]: da un lato, spetta allo Stato il potere di fissare principi di tutela uniformi sull'intero territorio nazionale, e, dall'altro, le leggi regionali, emanate nell'esercizio di potestà concorrenti, possono assumere tra i propri scopi anche finalità di tutela ambientale, purché siano rispettate le regole uniformi fissate dallo Stato”. Cosicché, ha concluso sul punto la Corte, “appare, in sostanza, legittimo, di volta in volta, l'intervento normativo (statale o regionale) di maggior protezione dell'interesse ambientale”.

E ha ulteriormente specificato che “in relazione alla pianificazione paesaggistica, lo Stato, nella Parte III del Codice dei beni culturali e del paesaggio, pone una disciplina dettagliata, cui le regioni devono conformarsi, provvedendo o attraverso tipici piani paesaggistici, o attraverso piani urbanistico-territoriali con specifica considerazione dei valori paesaggistici”.

Ben poco di ciò, per non dire pressoché nulla, è rispettato nel disegno di legge.

Men che meno il disegno di legge prevede (neppure quale eventualità) la possibilità che le disposizioni del Piano paesaggistico regionale, e le loro necessarie specificazioni nelle pianificazione sottordinata, siano definite d’intesa con i competenti organi dell’amministrazione statale per i beni culturali, condizione irrinunciabile posta dal “Codice dei beni culturali e del paesaggio”, e ribadita dalla giurisprudenza costituzionale, affinché possa prodursi l’effetto per cui dalla definizione della disciplina dei “beni paesaggistici” operata dagli strumenti di pianificazione regionali, provinciali e comunali, possa derivare, in buona sostanza, la sottrazione di taluni elementi territoriali riconosciuti quali “beni paesaggistici”, o parti di essi, al generale regime di necessaria sottoposizione delle trasformazioni in esse operabili all’ottenimento di speciali autorizzazioni, venendo queste ultime, per così dire, “assorbite” negli ordinari provvedimenti abilitativi delle trasformazioni, finalizzati ad accertare la conformità delle trasformazioni medesime alle regole dettate dalla pianificazione paesaggistica e da quella, sottordinata, a essa adeguata. Eppure tale previsione potrebbe condurre a un vastissimo snellimento delle procedure burocratiche di ottenimento delle abilitazioni a operare trasformazioni di immobili, e quindi risultare assai gradita a quantità ingenti di cittadini (senza che le finalità di tutela dell’identità culturale del territorio abbiano minimamente a soffrirne).

Com’era ampiamente prevedibile stante l’impianto complessivo del disegno di legge, in esso viene esaltato il mito della “perequazione urbanistica”, da realizzarsi non soltanto (come, più che ammissibile, è logico e doveroso e dovrebbe essere scontato) in ognuno dei “comparti”, o “ambiti sottoposti a unitaria pianificazione particolareggiata”, o “distretti di trasformazione”, o come altro li si voglia denominare, ma anche (articolo 19, comma 3) “attraverso la definizione di un indice di utilizzazione omogeneo esteso a tutti i distretti urbani”, e altresì “prevedendo il trasferimento tra i diversi distretti dei diritti immobiliari derivanti dai regimi urbanistici”. Con riferimento alla seconda possibilità si deve ancora una volta far presente che se la pianificazione ha attribuito alle diverse articolazioni del territorio che essa stessa ha individuato e perimetrato (distretti, zone, sottozone, aree, ambiti, o altrimenti chiamate) indici urbanistici differenziati a ragion veduta, la possibilità di trasferire potenzialità edificatorie da un’articolazione all’altra (ovviamente, anche se nel disegno di legge non lo si proclama, sulla base di negoziazioni con la proprietà immobiliare interessata) comporta come minimo eccessi di carico urbanistico nelle articolazioni di recapito di tali potenzialità edificatorie.

Discorso analogo a quest’ultimo potrebbe farsi anche per la previsione (articolo 31) di compensare la realizzazione di opere pubbliche e/o destinate alla fruizione collettiva mediante “la concessione di ulteriori potenzialità edificatorie”.

Su molti altri punti specifici del disegno di legge si potrebbe soffermarsi. criticamente Si reputa peraltro che quanto detto, seppure in sommarie e asistematiche noterelle, sia sufficiente a evidenziare la necessità di un suo completo ripensamento, e di una sua quasi totale ristesura.

Il testo, inedito, è uno dei numerosi contributi critici di cui Gigi era prodigo quando la causa gli sembrava giusta; è stato pubblicato su Le belle bandiere, Periodico del Gruppo consiliare alla Regione Abruzzo del Partito della Rifondazione Comunista, Anno 3, numero 1, aprile 2007

Da qualche giorno (il 12 maggio scorso) sono entrate in vigore le modificazioni e integrazioni apportate al “Codice dei beni culturali e del paesaggio”, dal decreto legislativo 24 marzo 2006, n.157, emanato a norma della legge 6 luglio 2002, n.137, che dava delega al governo per l’adozione di disposizioni correttive e integrative dei decreti antecedentemente emanati, quale appunto il Dlgs 42/2004, di approvazione del “Codice dei beni culturali e del paesaggio”.

Già prima della definitiva approvazione e pubblicazione del Dlgs 157/2006, si è trattato di vari suoi aspetti in eddyburg. In tale scritto, tuttavia, non si è fatto cenno ai contenuti del nuovo provvedimento legislativo che hanno inciso sul sistema sanzionatorio delle violazioni delle disposizioni di tutela del paesaggio, e sulle previsioni di condonabilità delle medesime violazioni, definite dal “Codice dei beni culturali e del paesaggio”, e dalle sue precedentemente apportate integrazioni e modificazioni.

La deplorevole legge 15 dicembre 2004, n.308 (Delega al Governo per il riordino, il coordinamento e l'integrazione della legislazione in materia ambientale e misure di diretta applicazione) conteneva anche, per l’appunto, alcune “misure di diretta applicazione”, immediatamente integrative e modificative del “Codice dei beni culturali e del paesaggio”. Con esse, dopo avere disposto un aggravamento delle sanzioni penali stabilite per le violazioni delle disposizioni di tutela del paesaggio ritenute (discutibilmente) “più gravi”, si prevedeva l’esenzione dall’applicazione delle sanzioni penali le violazioni predefinite (altrettanto discutibilmente) come “meno gravi”, a condizione che le violazioni medesime ottenessero un accertamento della loro “compatibilità paesaggistica” da parte dell'autorità amministrativa competente, previo parere vincolante della soprintendenza.

E, quel che è peggio, si prevedeva che violazioni (potenzialmente) di qualsiasi genere ed entità fossero esentate dall’applicazione delle sanzioni penali, sempre che ottenessero “l'accertamento di compatibilità paesaggistica” da parte dell'autorità amministrativa competente, previo parere (in questo caso non definito vincolante) della soprintendenza, e che fossero corrisposte sia la sanzione amministrativa pecuniaria ordinariamente prevista dal “Codice dei beni culturali e del paesaggio”, maggiorata, sia un’ulteriore sanzione pecuniaria. In buona sostanza, si riproponeva la consueta, ormai, purtroppo, simoniaca vendita delle indulgenze.

Il Dlgs 157/2006, opera, relativamente alle disposizioni della legge 308/2004 che si sono ora ricordate, poco più che un’azione razionalizzatrice. Con essa, sostanzialmente, rende possibile la conclusione sia delle pratiche di “condono edilizio”, disciplinate dai pregressi specifici provvedimenti legislativi in argomento, laddove la sua concedibilità sia stata sottoposta (tra l’altro) al conforme parere favorevole delle autorità preposte alla gestione dei “vincoli paesaggistici”, sia delle pratiche di “condono paesaggistico” di tipo “straordinario”, previsto e disciplinato dalla legge 308/2004, di cui appena sopra s’è detto (e peraltro chiarendo che, in questi ultimi casi, il parere della soprintendenza“si intende vincolante”.

Assai più incisive sono state le modificazioni e integrazioni apportate dal Dlgs 157/2006 in tema di sanzioni amministrative previste per le violazioni delle disposizioni di tutela del paesaggio. E’ necessario rammentare che fin dalla legge 29 giugno 1939, n.1497, la sanzione ripristinatoria (cioè la rimessione in pristino dello stato dei luoghi a spese dei responsabili delle trasformazioni illegittime) era stata prevista in alternativa, in ogni caso discrezionalmente optabile dall’autorità competente, con la sanzione pecuniaria quantificata nel maggiore importo tra il danno arrecato e il profitto conseguito mediante la trasgressione. Secondo le nuove norme del “Codice dei beni culturali e del paesaggio”, come modificate e integrate per effetto del Dlgs 157/2006, invece, in caso di violazione delle disposizioni di tutela dei beni paesaggistici “il trasgressore è sempre tenuto alla rimessione in pristino a proprie spese”.

Per converso, non essendosi,ritenuto di eliminare la distinzione, introdotta ai fini dell’applicazione delle sanzioni penali dalla legge 308/2004, tra violazioni “più gravi” e violazioni “meno gravi”, ci si è, conseguentemente, posti il problema della contraddizione concettuale che sarebbe insorta laddove si fosse prevista l’irrogazione della sanzione amministrativa ripristinatoria a casi di violazione dei cui effetti fosse stata accertata la “compatibilità paesaggistica” da parte dell’autorità competente, previo parere vincolante della soprintendenza. Per cui relativamente soltanto a tali casi si è riproposta la sanzione amministrativa pecuniaria. Per la prima volta nell’evoluzione della legislazione di tutela del paesaggio, quindi, le norme presentemente vigenti circoscrivono a priori i casi in cui l’autorità competente (con il parere vincolante della soprintendenza) può, accertata la “compatibilità paesaggistica” del risultato delle trasformazioni illegittime, applicare la sanzione pecuniaria in luogo di quella ripristinatoria, configurata come ordinariamente prevalente nella generalità delle fattispeci.

In conclusione, l’insieme del sistema sanzionatorio delle violazioni delle disposizioni di tutela del paesaggio (e delle previsioni di condonabilità delle medesime violazioni), quale risulta dalle relative disposizioni del “Codice dei beni culturali e del paesaggio” come modificate e integrate per effetto della legge 308/2004 e del Dlgs 157/2006, presenta un panorama di luci e ombre. Ed è comprensibile che un approccio rigoroso e severo al tema della repressione dei comportamenti contrastanti con le regole stabilite concluda con il giudicare che le ombre sopravanzino le luci.

Non è, invece, né comprensibile né accettabile che riprenda a serpeggiare, come già avvenne immediatamente dopo l’entrata in vigore della legge 308/2004, nei discorsi anche di esponenti di associazioni ambientaliste, la confusione tra “condono paesaggistico” e “condono edilizio”. Ed è da rammaricarsi che tale confusione non sia espressamente e puntualmente denegata, nei testi, e anzi quasi stimolata dall’enfasi delle titolazioni, dalla più diffusa e seguita pubblicazione di settore (“Edilizia e territorio”, tabloid, 8-13 maggio 2006, pag.3, Bianca Lucia Mazzei, “Possibile regolarizzare mini abusi realizzati su beni soggetti a tutela – Paesaggio, sanatoria permanente – Ammessi gli interventi che non hanno comportato aumenti di volumetria o di superficie”).

Il primo, cioè il cosiddetto “condono paesaggistico”, riguarda infatti soltanto la “sanabilità” delle trasformazioni effettuate in assenza delle speciali “autorizzazioni paesaggistiche” o in difformità da esse, ovvero su immobili comunque sottoposti a “vincoli paesaggistici” (e, in questo secondo caso, limitatamente ai profili attinenti la tutela del paesaggio), e attiene soltanto l’irrogabilità (e la tipologia, e la misura) delle sanzioni, penali e amministrative, disciplinate dalla speciale legislazione di tutela del paesaggio. Il secondo, cioè il cosiddetto “condono edilizio”, riguarda invece la “sanabilità” delle trasformazioni effettuate in contrasto con le norme (nell’accezione più vasta del termine) urbanistiche ed edilizie, e/o in assenza degli ordinari provvedimenti abilitativi a operare le trasformazioni medesime, e/o in difformità da tali provvedimenti abilitativi, e attiene l’irrogabilità (e la tipologia, e la misura) delle sanzioni, penali e amministrative, disciplinate dalla legislazione urbanistica ed edilizia.

Le disposizioni attinenti la “sanabilità” delle trasformazioni illegittimamente effettuate riguardano esclusivamente il “condono paesaggistico”, e possono interferire con il “condono edilizio” solamente laddove le specifiche (e sciagurate) leggi che hanno previsto quest’ultimo facciano espresso riferimento alla necessità di ottenere anche il primo. Il che significa che l’ottenere un’”autorizzazione paesaggistica in sanatoria”, con la conseguente esenzione dalle relative sanzioni penali, e l’irrogazione della sanzione amministrativa pecuniaria in luogo di quella ripristinatoria, non comporta affatto che le trasformazioni effettuate non siano perseguite, con le diverse peculiari sanzioni, amministrative e penali, previste, qualora abbiano violato la disciplina urbanistica ed edilizia (a meno che non si rientri in uno dei casi di concedibilità del “condono edilizio” previsti dalle altre leggi che lo hanno puntualmente, e malauguratamente, ammesso e regolato).

Il governo Berlusconi, e la maggioranza parlamentare che nell’ultimo quinquennio l’ha espresso e sorretto, hanno fatto tali e tanti danni al territorio e all’ambiente del nostro Paese che non si sente per nulla il bisogno di attribuire loro, infondatamente, la responsabilità di provocarne degli altri.

D’altro canto, troppi amministratori locali (non necessariamente coincidenti con quelli di centrodestra) sono già piuttosto restii a impegnarsi nel perseguire e reprimere efficientemente ed efficacemente l’abusivismo edilizio, per cui occorre evitare di instillare in loro l’equivoco convincimento che viga un combinato disposto legislativo per cui si sarebbe instaurata una sorta di condonabilità edilizia permanente, riferita a tutt’altro che trascurabili tipi di intervento, fondata sul rilascio di attestazioni di “compatibilità paesaggistica”, per di più a valere nelle zone presumibilmente più pregiate, in quanto sottoposte alla disciplina di tutela del paesaggio!

La Corte costituzionale era stata chiamata a pronunciarsi da un ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri sulla legittimità costituzionale di due disposizioni della legge urbanistica della Toscana (legge 1/2005), per contrasto con il “Codice dei beni culturali e del paesaggio” (Dlgs 42/2004). La Corte si è pronunciata con la sentenza 20 aprile – 5 maggio 2006, n.182, con la quale ha dichiarato l’illegittimità costituzionale di entrambe le disposizioni legislative regionali.

La prima delle suddette disposizioni legislative regionali (il comma 3 dell’articolo 32 della legge toscana 1/2005) prevede che dalla definizione della disciplina dei “beni paesaggistici” operata dagli strumenti di pianificazione regionali, provinciali e comunali, possa derivare la sottrazione di taluni elementi territoriali riconosciuti quali “beni paesaggistici”, o parti di essi, al generale regime di necessaria sottoposizione delle trasformazioni in esse operabili all’ottenimento di speciali autorizzazioni, venendo queste ultime “assorbite” negli ordinari provvedimenti abilitativi delle trasformazioni, finalizzati ad accertare la conformità delle trasformazioni medesime alle regole dettate dalla pianificazione paesaggistica e da quella, sottordinata, a essa adeguata. Tale possibilità è ammessa dal “Codice”, che però la subordina all’essere la pianificazione paesaggistica (ovvero la disciplina paesaggistica dettata dalla pianificazione ordinaria) determinata congiuntamente e concordemente dalle regioni e dalle amministrazioni statali specialisticamente competenti (il Ministero per i beni e le attività culturali e il Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio). Questa condizione non è riportata espressamente dalla legge toscana.

Per il vero, la legge toscana omette anche di chiarire che la possibilità di cui si è detto è prevista, dal “Codice”, solamente con riferimento ai “beni paesaggistici” così qualificati ope legis (e, a mio parere, con riferimento ai “beni paesaggistici” qualificati come tali dalla stessa pianificazione paesaggistica), mentre sono esplicitamente esclusi da tale possibilità i “beni paesaggistici” definiti come tali con specifici provvedimenti amministrativi, evidentemente ritenendosi (per quanto opinabile e discutibile possa essere tale convinzione) che il pregio intrinseco posseduto da questi ultimi beni esiga un controllo puntuale e discrezionale della coerenza con esso delle trasformazioni via via proposte, non bastando alla bisogna la verifica della conformità di tali trasformazioni alle regole definite dalla pianificazione.

Stante la valenza generale che l’opinione della Corte può (deve) assumere, va sottolineato che, nello sviluppare le proprie considerazioni in diritto, la medesima Corte ha assunto che il “Codice” contenga, contestualmente, disposizioni riconducibili sia alla “materia” denominata “tutela dell’ambiente, dell’ecosistema e dei beni culturali”, appartenente alla legislazione esclusiva dello Stato (comma secondo, lettera s., del novellato articolo 117 della Costituzione), sia alle “materie” denominate “governo del territorio” e “valorizzazione dei beni culturali e ambientali”, appartenenti alla legislazione concorrente, in cui “spetta alle Regioni la potestà legislativa, salvo che per la determinazione dei principi fondamentali, riservata alla legislazione dello Stato” (commi terzo e quarto del medesimo articolo).

Per cui, ha affermato la Corte, relativamente all’insieme delle disposizioni del “Codice”, le regioni “devono sottostare nell'esercizio delle proprie competenze, cooperando eventualmente a una maggior tutela del paesaggio, ma sempre nel rispetto dei principi fondamentali fissati dallo Stato”. Giacché “la tutela tanto dell'ambiente quanto dei beni culturali è riservata allo Stato […], mentre la valorizzazione dei secondi è di competenza legislativa concorrente […]: da un lato, spetta allo Stato il potere di fissare principi di tutela uniformi sull'intero territorio nazionale, e, dall'altro, le leggi regionali, emanate nell'esercizio di potestà concorrenti, possono assumere tra i propri scopi anche finalità di tutela ambientale, purché siano rispettate le regole uniformi fissate dallo Stato”. Cosicché, ha concluso sul punto la Corte, “appare, in sostanza, legittimo, di volta in volta, l'intervento normativo (statale o regionale) di maggior protezione dell'interesse ambientale”.

E ha ulteriormente specificato che “in relazione alla pianificazione paesaggistica, lo Stato, nella Parte III del Codice dei beni culturali e del paesaggio, pone una disciplina dettagliata, cui le regioni devono conformarsi, provvedendo o attraverso tipici piani paesaggistici, o attraverso piani urbanistico-territoriali con specifica considerazione dei valori paesaggistici […]. L'opzione per questo secondo strumento […] comporta che, nella disciplina delle trasformazioni – com'è negli scopi del piano urbanistico –, la tutela del paesaggio assurga a valore primario, cui deve sottostare qualsiasi altro interesse interferente […]”.

La seconda delle disposizioni legislative regionali delle quali è stata dichiarata l’illegittimità costituzionale (il comma 3 dell’articolo 34 della legge toscana 1/2005) prevede semplicemente che l’operazione di cui dianzi si è trattato, di sottrazione di taluni elementi territoriali riconosciuti quali “beni paesaggistici”, o parti di essi, al generale regime di necessaria sottoposizione delle trasformazioni in esse operabili all’ottenimento di speciali autorizzazioni, venendo queste ultime “assorbite” negli ordinari provvedimenti abilitativi delle trasformazioni, trovi la sua sede puntualmente individuativa e precettiva nella componente denominata (nella legge toscana 1/2005) “statuto del territorio” dei piani definiti “strutturali” dei comuni (seppure in conformità a quanto previsto dal “piano di indirizzo territoriale” regionale e dal “piano territoriale di coordinamento” provinciale). Ha sostenuto la Corte che, ciò facendo, la disposizione legislativa regionale sottrae “la disciplina paesaggistica dal contenuto del piano, sia esso tipicamente paesaggistico, o anche urbanistico-territoriale con specifica considerazione dei valori paesaggistici, che deve essere unitario, globale, e quindi regionale, e al quale deve sottostare la pianificazione urbanistica ai livelli inferiori”.

Ha argomentato infatti la Corte che l’articolo 135 del “Codice” è “tassativo, relativamente al piano paesaggistico, nell'affidarne la competenza alla regione”, che il successivo articolo 143 elenca dettagliatamente i contenuti dello stesso piano e che l'articolo 145 definisce i rapporti con gli strumenti urbanistici dei comuni, delle città metropolitane e delle province “secondo un modello rigidamente gerarchico (immediata prevalenza del primo, obbligo di adeguamento dei secondi con la sola possibilità di introdurre ulteriori previsioni conformative che risultino utili ad assicurare l'ottimale salvaguardia dei valori paesaggistici individuati dai piani)”.

E ha concluso che la legislazione regionale non può porsi “in contraddizione con il sistema di organizzazione delle competenze delineato dalla legge statale a tutela del paesaggio, che costituisce un livello uniforme di tutela non derogabile”, stante che, come già si è fatto presente, secondo la dottrina della Corte il “Codice” contiene, contestualmente, disposizioni riconducibili sia alla “materia” denominata “tutela dell’ambiente, dell’ecosistema e dei beni culturali”, appartenente alla legislazione esclusiva dello Stato, sia alle “materie” denominate “governo del territorio” e “valorizzazione dei beni culturali e ambientali”, appartenenti alla legislazione concorrente, in cui “spetta alle Regioni la potestà legislativa, salvo che per la determinazione dei principi fondamentali, riservata alla legislazione dello Stato”. Infatti, ha precisato, pur avendo la giurisprudenza costituzionale “ammesso che le funzioni amministrative, inizialmente conferite alla Regione, possano essere attribuite agli enti locali, […] è l'impronta unitaria della pianificazione paesaggistica che è assunta a valore imprescindibile, non derogabile dal legislatore regionale in quanto espressione di un intervento teso a stabilire una metodologia uniforme nel rispetto della legislazione di tutela dei beni culturali e paesaggistici sull'intero territorio nazionale: il paesaggio va, cioè, rispettato come valore primario, attraverso un indirizzo unitario che superi la pluralità degli interventi delle amministrazioni locali”.

Vorrei soggiungere che le argomentazioni della Corte costituzionale hanno una valenza che va ben oltre la specifica disposizione, dianzi puntualmente citata, della legge toscana, dichiarata costituzionalmente illegittima. Quantomeno, la collocazione delle disposizioni del “Codice” nell’assetto delle competenze legislative definito dal novellato articolo 117 della Costituzione, e la ricostruzione dei contenuti fondamentali di tali disposizioni (dei quali implicitamente, e talvolta esplicitamente, si riconosce la perfetta aderenza al dettato costituzionale), fanno da un lato giustizia di ogni tesi sulla “equiordinazione” degli strumenti di pianificazione di competenza dei diversi livelli istituzionali, e mettono da un altro lato in crisi gravissima tutte quelle legislazioni regionali che hanno escluso, del tutto o quasi, la possibilità di avere anche efficacie immediatamente vincolanti, e direttamente operative, sia per gli strumenti di pianificazione sovraccomunali che (come per l’appunto nel caso della Regione Toscana) per la “figura pianificatoria” comunale “di primo livello”, di norma denominata “piano strutturale”.

Più generalmente, il “Codice” (soprattutto come novellato per effetto del Dlgs 157/2006) e la dottrina della Corte costituzionale ormai consolidatasi circa lo stesso, pongono a tutte le regioni l’esigenza di una vasta riconsiderazione della propria legislazione afferente alla pianificazione territoriale e urbanistica e di quella (ove e per quanto sia distinta dalla prima) afferente alla tutela dei “beni paesaggistici” (e, in senso lato, dei “beni culturali”), nonché di una profonda (e presumibilmente immediata) rimodulazione di molti propri regolamenti, atti, comportamenti amministrativi riguardanti la gestione delle misure di tutela.

Premessa

Il dibattito dipanatosi negli ultimi mesi a partire dal “caso Monticchiello”, meritoriamente denunciato da Alberto Asor Rosa, e proseguito con le altrettanto meritorie denunce, provenienti dai più diversi soggetti, di numerosissimi altri scempi paesaggistici intervenuti, o paventati e incombenti, e, quasi in parallelo, alimentato dalle notizie circa gli sforzi e i (provvisori? permanenti?) successi del Presidente della Regione Sardegna, Renato Soru, e dei suoi alleati e collaboratori, istituzionali, politici e tecnici, nel tutelare almeno (per ora) gli strepitosi valori culturali della fascia costiera dell’isola, ha concorso a riportare all’attenzione dell’opinione pubblica del Paese (anche in un’accezione vasta, a giudicare dalla tiratura, o dell’audience, rispettivamente degli organi di stampa e dei programmi radiofonici e televisivi che vi si sono dedicati) il tema della pianificazione paesaggistica, ovvero, più latamente, di un’attività pianificatoria che assuma come sua finalità centrale la tutela dell’”identità culturale” del territorio.

Per contro, era agevole riscontrare, in larga parte degli interventi che si succedevano, il ricorrere di svariate, e numerose, imprecisioni, nei riferimenti al quadro legislativo, dottrinario e giurisprudenziale che regola, e supporta, la politica di tutela del paesaggio, e in genere dell’”identità culturale” del territorio, e ciò anche, talvolta, anzi spesso, nelle prese di posizione e nelle proposte dei fautori della “tutela”, i quali invece, a mio parere, data la delicatezza dei temi trattati, e la tendenzialmente soverchiante potenza degli “avversari”, non si possono in alcun caso permettere di indulgere a formulare affermazioni imprecise.

Era altrettanto agevole riscontrare, compulsando le elaborazioni, e verificando gli intendimenti, della più gran parte delle regioni italiane (di norma rintracciabili nei relativi “siti”), e frequentando convegni e confronti promossi dai più svariati soggetti, un’orientamento diffuso volto a procedere, ancora una volta (anzi, ancor più che in precedenti similari occasioni), eludendo, in termini sostanziali, se non addirittura formali, l’obbligo di ottemperare ai dettati del “Codice dei beni culturali e del paesaggio", approvato con decreto legislativo 22 gennaio 2004, n.42, e successivamente modificato e integrato, per quanto di interesse di questo scritto, con decreto legislativo 24 marzo 2006, n.157 (in prosieguio per brevità denominato semplicemente “Codice”).

Mi ero di conseguenza accinto a redigere un elaborato che, simultaneamente, puntualizzasse (in termini adeguatamente precisi, quand’anche non totalmente esaustivi) il quadro normativo nazionale vigente in “materia” di tutela dei “beni paesaggistici”, e richiamasse l’attenzione su quelli che oggi sono, presumibilmente, i più incombenti rischi di sviamento della ripresa di una seria, efficace ed efficiente politica di tutela del paesaggio, e in genere dell’”identità culturale” del territorio.

Sono stato indotto ad accelerare il mio lavoro, e a (provvisoriamente, magari) concluderlo, dalla lettura dell’articolo di Salvatore Settis intitolato Un patto per la tutela del paesaggio su la Repubblica del 18 novembre 2006, e della postilla (di cui condivido pienamente i contenuti) che eddyburg ha fatto seguire alla sua riproduzione (entrambi qui). Persino nel citato articolo di Settis, infatti, ho riscontrato (come del resto già aveva fatto la predetta postilla) un certo numero di imprecisioni, che ritengo debbano essere chiosate (e corrette) con maggiore dovizia di particolari. Non nascondo di provare un certo imbarazzo nell’accingermi (anche) a “fare le bucce”, per usare un’espressione popolaresca, a un “gigante” come Salvatore Settis, del quale da anni leggo con ammirazione, e gratitudine per gli arricchimenti conoscitivi che ne ricavo, i libri, e gli interventi giornalistici, dapprima in il Manifesto e quindi in la Repubblica. Ma da quand’ero giovanissimo non ho mai saputo frenare l’audacia che mi portava, quand’ero certo delle mie cognizioni, e/o della bontà dei miei argomenti, a “correggere”, e se del caso a contestare, sommi “maestri”, e insigni leader. Dopo parecchi decenni, da un lato non posso certo dismettere tale viziaccio, da un altro lato constato che esso mi ha fruttato sempre il rispetto, spesso la stima, talvolta l’affetto, di coloro, tra quei personaggi, che il tempo abbia confermato essere stati, o essere, davvero “grandi”. Confido che il prosieguio di questo mio scritto non impedisca a Settis di rivolgermi anche soltanto il primo dei suddetti sentimenti.

La legge del 1939…

Non è fondato asserire che secondo la legge 29 giugno 1939, n.1497, “la tutela si esprime con atti generici che vincolano sì un determinato paesaggio, ma non specificano che cosa, in ciascun caso, non può essere a nessun costo modificato”.

Nella relazione svolta dal Ministro dell'educazione nazionale, Giuseppe Bottai, per presentare alla Camera il disegno di legge recante “Protezione delle bellezze naturali” [1], si asserisce infatti che “i piani territoriali paesistici […] si collegano alla protezione delle bellezze d’insieme (paesistiche o panoramiche) e valgono a rivelare che cosa s'intenda per conservazione d'una bellezza panoramica o paesistica”. Infatti, si specifica, mentre “la conservazione d'una bellezza individua quasi si identifica con la sua invariabilità”, non si può né si deve pretendere “l'invariabilità d'una bellezza d'insieme, la quale è composta di molteplici elementi che reciprocamente si influenzano”, per cui “possono alcuni di questi elementi cangiare d'aspetto anche radicalmente senza che la bellezza del quadro naturale sia offuscata o deturpata”. Ma, si afferma, “quello che è essenziale alla conservazione d'una bellezza d'insieme è che le variazioni [...] siano in armonia con un piano preventivo concepito con un'unità di criteri razionali ed estetici. E questo preventivo piano […] è appunto il piano territoriale paesistico [...]; esso, sottraendo le modificazioni al capriccio del singolo che se anche voglia prestare omaggio alle esigenze estetiche non può ispirarsi a una veduta d’insieme soverchiatrice delle sue possibilità, fa sì che una bellezza paesistica o panoramica si conservi come essere vivente, ossia trasferendo nel mutabile o mutato suo volto i segni suoi caratteristici e cioè i lineamenti costitutivi della sua bellezza”.

Pare a me che il Ministro Bottai colga, e voglia esplicitare, l'assunto per cui può aversi efficace tutela dei valori riconoscibili in determinati elementi (o contesti di elementi) territoriali, solamente attraverso una pianificata definizione dei modi d'uso e delle trasformazioni in essi ammissibili, le une e gli altri dovendo essere coerenti con le loro specifiche caratteristiche essenziali e intrinseche, cioè con le "regole" dedotte da tali caratteristiche, al fine di non eccedere le capacità di fruizione e di modificazione tipiche e peculiari dell'elemento, o contesto di elementi, territoriale (o di omogenee loro categorie). Definizione pianificata, per l'appunto, cioè sottratta alla causale successione nel tempo di progetti di intervento ineluttabilmente angusti, in quanto parziali, nonché di altrettanto anguste, in quanto frammentarie, loro autorizzazioni.

Il fatto che, in tutto il periodo di tempo in cui le competenze relative alla formazione dei “piani territoriali paesistici” rimangono esclusivamente statali (dal 1939 al 1972), giungano a vigenza soltanto 14 piani, è certamente deplorevole, ma non inficia la ricchezza, la compiutezza e la bontà delle intenzioni e delle previsioni della legge 1497/1939.

Semmai, facendo un salto temporale, è il caso di rammentare un’innovazione sostanziale introdotta dal “Codice” [2]: quella per cui, relativamente ai beni paesaggistici individuati e “vincolati” con specifici provvedimenti amministrativi [3], sia le “proposte di dichiarazione di notevole interesse pubblico” che le “dichiarazioni di notevole interesse pubblico” devono contenere “una specifica disciplina di tutela, nonché l'eventuale indicazione di interventi di valorizzazione degli immobili e delle aree cui si riferiscono, che vanno a costituire parte integrante del piano paesaggistico da approvare o modificare”.

…e gli eventi successivi

Negli esiti dei lavori delle Commissioni (parlamentari miste, o ministeriali e tecniche) che, nel corso degli anni ’60 del secolo scorso, si succedono nell’impegno di proporre una riforma delle leggi di tutela della fine dei precedenti anni ’30, si può agevolmente rintracciare un indubbio ed esplicito orientamento a ricondurre gli obiettivi della tutela dei beni culturali (comprensivi di quelli paesaggistici) nell'ambito dell'ordinaria pianificazione territoriale e urbanistica, ma è altrettanto certo e palese il tentativo di disegnare dei percorsi logici, metodologici e procedimentali che rispettino, pur puntando a ricondurla all'unitarietà e alle coerenze del processo di piano, la concorrenza dei poteri locali e statuali in vista della finalità della tutela dei predetti beni, sulla base dell'assunto per cui, essendo essi patrimonio dell'intera collettività nazionale, non sono attribuibili alla piena ed esclusiva disponibilità di istituzioni rappresentative soltanto di parti di tale collettività.

I formulatori e proponenti di tale impostazione non avrebbero mai accettato che essa fosse disarticolata delle sue due essenziali componenti. Ciò invece avviene nell’evoluzione successiva dell’ordinamento legislativo in argomento, per essere ripresa soltanto in parte dal decreto legge 27 giugno 1985, n. 312, convertito in legge, con modificazioni, dalla legge 8 agosto 1985, n. 431, e quindi più pienamente recuperata dal “Codice”. Quest’ ultimo peraltro sollecita le regioni a provvedere alla formazione della pianificazione regionale e subregionale, per quanto attinente alla tutela dell’”identità culturale” del territorio, d’intesa con le amministrazioni statali specialisticamente competenti, ma sanziona l’eventuale opzione regionale di procedere in assenza di tale intesa soltanto con il mantenimento in essere di forti limitazioni alla possibilità regionale di sub-delegare agli enti locali la “gestione” dei beni “vincolati” (cioè, sostanzialmente, il rilascio delle speciali autorizzazioni a operare modificazioni, fisiche e funzionali, interessanti tali beni), nonché con la preclusione della possibilità di sottrarre taluni elementi territoriali riconosciuti quali “beni paesaggistici”, o parti di essi, al generale regime di necessaria sottoposizione delle trasformazioni in essi operabili all’ottenimento delle predette speciali autorizzazioni, venendo queste ultime, per così dire, “assorbite” negli ordinari provvedimenti (comunali) abilitativi delle trasformazioni.

Il “progressivo slittamento delle competenze dallo Stato alle regioni” che lamenta Settis, infatti, non inizia nel 1977, ma cinque anni prima, quando il decreto del Presidente della Repubblica 15 gennaio 1972, n.8, con il primo comma dell'articolo 1 trasferisce alle Regioni a statuto ordinario “le funzioni amministrative esercitate dagli organi centrali e periferici dello Stato in materia di urbanistica”, e, con il successivo quarto comma, precisa che “il trasferimento predetto riguarda altresì la redazione e la approvazione dei piani territoriali paesistici”.

Il terzo comma dello stesso articolo 1 del decreto del Presidente della Repubblica 8/1972 precisa che “il trasferimento delle funzioni amministrative [...] riguarda anche le attribuzioni esercitate dagli organi centrali e periferici del Ministero della pubblica istruzione ai sensi della legge 6 agosto 1967, n.765”. Col che vengono soppresse le disposizioni che prevedevano l'attiva partecipazione dell'amministrazione statale preposta alla tutela dei valori culturali e paesaggistici nelle procedure di definizione degli strumenti di pianificazione.

Il successivo decreto del Presidente della Repubblica 24 luglio 1977, n.616, detta che “sono delegate alle regioni le funzioni amministrative esercitate dagli organi centrali e periferici dello Stato per la protezione delle bellezze naturali per quanto attiene alla loro individuazione, alla loro tutela e alle relative sanzioni” [4], con particolare riferimento al rilascio delle speciali autorizzazioni di cui s’è detto, e con facoltà, piena e incondizionata, delle stesse regioni, di sub-delegare l’esercizio di tali funzioni ai soggetti che esse ritenessero più opportuni.

E non è esatto asserire, come fa Settis, che viene mantenuto “un finale giudizio di conformità da parte delle soprintendenze”. Nel 1977, infatti, viene piuttosto mantenuto “il potere del Ministro per i beni culturali e ambientali, sentito il Consiglio nazionale per i beni culturali e ambientali, di integrare gli elenchi delle bellezze naturali approvati dalle regioni” [5], mentre soltanto con la legge 431/1985 si introduce la possibilità, per il Ministro per i beni culturali e ambientali, di “annullare, con provvedimento motivato, l'autorizzazione regionale [o subregionale, nei casi di sub-delega] entro i sessanta giorni successivi alla ricezione della relativa comunicazione” [6]. La giurisprudenza, negli anni successivi, si attesta sull’ammissibilità di tali “annullamenti” soltanto per regioni di legittimità, e solamente la riformulazione della disposizione operata dal “Codice” [7] si deve ritenere li renda possibili anche per ragioni di merito.

I prescritti connotati della pianificazione paesaggistica…

Secondo il "Codice”, la dottrina interpretativa in merito sinora conosciuta, e le pronunce della Corte costituzionale, il "piano paesaggistico" (per esso intendendosi sia la figura pianificatoria così denominata e tipizzata che il "piano urbanistico-territoriale con specifica considerazione dei valori paesaggistici") deve essere formato dalla regione e riguardare “l'intero territorio regionale” [8]. Esso, conseguentemente, deve disciplinare sia gli immobili "vincolati" (a seguito di specifici provvedimenti amministrativi, ovvero ope legis) che ogni altro immobile, ivi compresi quelli ricadenti nelle aree gravemente compromesse o degradate [9].

Il piano deve riferire le sue disposizioni sia a elementi territoriali, individuati in base ai loro caratteri identitari distintivi (boschi, praterie, spiagge, dune, falesie, alvei fluviali, golene, paludi, ecc. ecc.) [10] che ad ambiti (definiti con criteri olistici, in relazione ai profili fisiografici, vegetazionali, di sistemazione colturale, di modello insediativo, e simili, valutati anche in relazione alle dinamiche pregresse e previste, e soprattutto in relazione all'intensità specifica delle interrelazioni tra gli elementi territoriali in essi ricadenti) [11]. Tutte le categorie di elementi territoriali, nonché tutti gli ambiti, sono disciplinati in ragione delle loro caratteristiche intrinseche, non in ragione di inesistenti "scale di valori".

Le disposizioni del piano possono avere efficacia sia immediatamente precettiva e direttamente operativa (presumibilmente, buona parte di quelle riferite agli elementi territoriali) che efficacia di direttive necessitanti, per trovare applicazione, della mediazione di uno strumento di pianificazione sottordinato (presumibilmente, la più gran parte di quelle riferite agli ambiti) [12]. In ogni caso, tutte le disposizioni del piano sono tassativamente vincolanti per la pianificazione sottordinata (provinciale e comunale, nonché di qualsiasi altro soggetto, ivi compresi gli enti di gestione dei parchi e delle altre aree protette) [13].

…e gli effetti derivanti dalla sua definizione

Ai sensi del “Codice” le regioni che abbiano provveduto a definire la pianificazione paesaggistica a norma della legislazione in argomento previgente sono tenute a verificarne, entro il 1° maggio 2008, la conformità alle pertinenti disposizioni del medesimo “Codice”, e a provvedere agli adeguamenti eventualmente necessari [14].

Ed è stabilito che, decorso inutilmente il predetto termine, il Ministero per i beni e le attività culturali provveda in via sostitutiva [15]. Ma non è specificato se, e attraverso quali modi e procedimenti, il suddetto Ministero possa verificare la conformità degli atti regionali di formazione degli strumenti di pianificazione paesaggistica, ovvero del loro adeguamento, ai relativi precetti del “Codice”.

E’ invece inconfutabile la piena discrezionalità, sacrosantamente lamentata da Salvatore Settis, di ogni regione circa il procedere, nella formazione del "piano paesaggistico", ovvero nel loro adeguamento, in base a un’intesa di “copianificazione” con il Ministero per i beni e le attività culturali e con il Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare, oppure del tutto autonomamente [16].

Per contro, alla definizione del "piano paesaggistico" d’intesa con gli appena sopra citati ministeri è subordinata la possibilità che il medesimo "piano paesaggistico" possa decidere, in buona sostanza, la già accennata sottrazione di taluni elementi territoriali riconosciuti quali “beni paesaggistici” [17], o parti di essi, al generale regime di necessaria sottoposizione delle trasformazioni in essi operabili all’ottenimento di speciali autorizzazioni, venendo queste ultime, per così dire, “assorbite” negli ordinari provvedimenti abilitativi (comunali) delle trasformazioni, finalizzati ad accertare la conformità delle trasformazioni medesime alle regole dettate dalla pianificazione paesaggistica e da quella, sottordinata, a essa adeguata, fermo restando che tale decisione può iniziare ad avere effetto soltanto a decorrere dall’adeguamento alla pianificazione paesaggistica di quella comunale [18].

Analogamente, alla definizione del "piano paesaggistico" d’intesa con i citati ministeri è subordinata la possibilità che le regioni sub-deleghino le funzioni relative alle speciali autorizzazioni all’effettuazione delle trasformazioni attinenti agli immobili “vincolati” quali “beni paesaggistici” anche ai comuni (anziché soltanto, eventualmente, alle province o “a forme associative e di cooperazione degli enti locali in ambiti sovracomunali all’uopo definite”), fermo restando che, in tale caso, il parere (endoprocedimentale) della competente soprintendenza resterebbe vincolante (nelle fattispeci, si deve ritenere, in cui l’ottenimento delle speciali autorizzazioni non sia stato dichiarato del tutto non richiesto) [19].

Infatti, a norma del “Codice”, fino al dianzi ricordato termine del 1° maggio 2008, ovvero, qualora sia precedente, alla data di approvazione, o di adeguamento ai dettami dello stesso “Codice”, del “piano paesaggistico” regionale, l’ottenimento di speciali autorizzazioni permane necessario per l’effettuazione di tutte le trasformazioni attinenti agli immobili “vincolati” quali “beni paesaggistici”, restando il relativo procedimento sostanzialmente analogo a quello definito dalla legislazione previgente, cioè, in estrema sintesi, essendo il rilascio competenza della regione, ovvero del soggetto istituzionale al quale la regione l’abbia sub-delegato, ferma restando la facoltà della competente soprintendenza di “annullare” l’autorizzazione rilasciata, per ragioni, come si è già sostenuto, non soltanto di legittimità, ma anche di merito [20].

Successivamente al termine temporale, ovvero alle date di accadimento degli eventi, appena sopra indicati, le speciali autorizzazioni all’effettuazione delle trasformazioni attinenti agli immobili “vincolati” quali “beni paesaggistici”, sono, sempre in estrema sintesi, parimenti rilasciate dalla regione, ovvero dal soggetto istituzionale al quale la regione abbia sub-delegata la relativa competenza, previa acquisizione del parere della competente soprintendenza, il quale è, ordinariamente, vincolante.

Come già s’è detto, la regione può sub-delegare ai comuni le funzioni relative alle speciali autorizzazioni all’effettuazione delle trasformazioni attinenti agli immobili “vincolati” quali “beni paesaggistici” soltanto qualora abbia definito il "piano paesaggistico" d’intesa con il Ministero per i beni e le attività culturali e con il Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare, fermo restando che, comunque, in tale caso, il parere della competente soprintendenza resterebbe vincolante (ma soltanto, a mio parere, nelle fattispeci in cui l’ottenimento delle speciali autorizzazioni non sia stato dichiarato del tutto non richiesto dal "piano paesaggistico" formato attraverso la suddetta intesa) [21].

Non è quindi vero che in forza del “Codice”, come afferma Settis, “le soprintendenze perdono il potere di annullare a valle le autorizzazioni”, e “possono solo partecipare, a monte, alla redazione dei piani paesaggistici”. Com’è stato puntualmente ricostruito ed esposto, infatti, le soprintendenze mantengono il potere di annullare le speciali autorizzazioni, potendo finalmente farlo anche per ragioni di merito, fino al 1° maggio 2008, ovvero, qualora sia precedente, alla data di approvazione, o di adeguamento ai dettami del “Codice”, del “piano paesaggistico” regionale, dopodichè acquisiscono il potere di esprimere un parere vincolante relativamente al rilascio, o meno, di tali speciali autorizzazioni, salvo che per quegli immobili “vincolati” quali “beni paesaggistici” ope legis (ovvero, a mio parere, dalla stessa pianificazione paesaggistica) relativamente ai quali la pianificazione paesaggistica regionale, formata d’intesa con il Ministero per i beni e le attività culturali e con il Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare, abbia deciso che la tutela sia adeguatamente garantita dal rispetto delle regole fissate dalla stessa pianificazione paesaggistica, e comunque non prima che a essa si sia adeguata l’ordinaria pianificazione provinciale, e quella comunale.

Resta da approfondire il problema se la disposizione del “Codice” relativa ai limiti della sub-delegabilità, da parte delle regioni, delle funzioni relative alle speciali autorizzazioni all’effettuazione delle trasformazioni attinenti agli immobili “vincolati” quali “beni paesaggistici”, sia immediatamente precettiva, e abrogativa delle previgenti disposizioni legislative statali in argomento, in base al principio della successione delle disposizioni di legge nel tempo. Si dovrebbe propendere per la risposta affermativa riflettendo sulla natura della disposizione, suscettibile di immediata applicabilità, nei limiti del ripristino della competenza al rilascio delle predette speciali autorizzazioni in capo alle regioni, e ascrivibile (secondo gli insegnamenti ricavabili dalla giurisprudenza della Corte costituzionale) alla categoria dei precetti dettati dal “Codice” con riferimento alla “materia” denominata “tutela dell’ambiente, dell’ecosistema e dei beni culturali”, appartenente alla legislazione esclusiva dello Stato (comma secondo, lettera s., dell’articolo 117 della Costituzione come riscritto per effetto della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n.3), e non alla categoria dei precetti dettati dal medesimo “Codice” con riferimento alle “materie” denominate “governo del territorio” e “valorizzazione dei beni culturali e ambientali”, appartenenti alla legislazione concorrente, in cui “spetta alle Regioni la potestà legislativa, salvo che per la determinazione dei principi fondamentali, riservata alla legislazione dello Stato” (commi terzo e quarto del novellato articolo 117 della Costituzione). Si dovrebbe, invece, propendere per la risposta negativa ponendo mente alla perentorietà dell’affermazione per cui fino al termine del 1° maggio 2008, ovvero, qualora sia precedente, alla data di approvazione, o di adeguamento ai dettami dello stesso “Codice”, del “piano paesaggistico” regionale, trova applicazione la disciplina dettata “in via transitoria” dianzi sunteggiata [22].

Va considerato che, qualora la risposta al suindicato quesito fosse affermativa, ne conseguirebbe l’illegittimità di tutte le speciali autorizzazioni rilasciate dai comuni dopo l’entrata in vigore della predetta disposizione del “Codice” [23].

Venendo alla Toscana…

Trattando di tutela del paesaggio, ben comprensibilmente Salvatore Settis finisce con il rammentare, nel suo intervento giornalistico, il “caso Monticchiello” e il dibattito sulla tutela paesaggistica in Toscana. Dibattito che, per potere “volare alto” (si è in molti a pensarlo), senza precludere a qualsiasi soggetto a cui spetti istituzionalmente, o vi abbia interesse, di approfondire ogni aspetto dello specifico “caso”, deve affrontare il nodo dei contenuti e dell’efficacia della futura definenda pianificazione (regionale e subregionale) toscana, e della sua funzionalità all’obiettivo della tutela dell’”identità culturale” del territorio regionale (quanto alla tutela dell’”integrità fisica” se ne parla, magari, un’altra volta, presumibilmente in termini, al di là degli specialismi, non troppo dissimili).

Va detto innanzitutto che il dianzi sunteggiato insieme di precetti del “Codice” (i quali, secondo la Corte costituzionale, costituiscono inderogabili “principi fondamentali” della legislazione dello Stato, in materia – concorrente di Stato e regioni – di “governo del territorio”) relativo ai contenuti e alle efficacie del piano non avrebbe potuto, né potrebbe, trovare traduzione operativa nell’attività pianificatoria della Regione Toscana, e, susseguentemente, in quella, di adeguamento alla prima, degli enti locali subregionali, in assenza di una rivisitazione, magari non estesa, ma certamente profonda, della vigente legge regionale per il governo del territorio, la legge regionale 3 gennaio 2005, n.1.

Tale legge regionale, innanzitutto, definisce in termini alquanto diversi da quelli desumibili dagli obiettivi e dalle intenzionalità del “Codice” i contenuti dello strumento di pianificazione di competenza regionale, il Piano di indirizzo territoriale (e ciò al di là di talune stucchevoli trascrizioni letterali di parti di norme dello stesso [24]). E soprattutto ne determina in modo tutt’affatto diverso le efficacie. Secondo la suddetta legge regionale, infatti, gli strumenti di pianificazione sovraccomunali (nonché il piano strutturale comunale) non hanno, sostanzialmente, mai efficacia immediatamente precettiva, e direttamente operativa. Né tampoco efficacia realmente cogente nei confronti della pianificazione sottordinata, secondo quel “modello rigidamente gerarchico” che, secondo la Corte costituzionale, costituisce un “principio fondamentale” in materia di “governo del territorio”, quantomeno per quanto afferisce ai contenuti della pianificazione riguardanti la tutela dell’”identità culturale” del territorio stesso. Ciò in quanto la legge regionale toscana 1/2005 è interamente e rigidamente improntata all’assunto per cui, a seguito dell’entrata in vigore del novellato Titolo V della Costituzione, comuni, province, città metropolitane, regioni, e Stato sarebbero soggetti “equiordinati”, e altrettanto “equiordinati” sarebbero gli strumenti di pianificazione di competenza di tali livelli e soggetti istituzionali. Con la conseguenza che il rimedio esperibile nei casi di strumenti di pianificazione comunali difformi (anche clamorosamente) dalla pianificazione della provincia territorialmente competente (o dalla pianificazione regionale), ovvero di strumenti di pianificazione provinciali difformi (anche clamorosamente) dalla pianificazione regionale, consiste nel rivolgersi a una “conferenza paritetica interistituzionale”, alle cui pronunce il soggetto pianificatore responsabile della formazione degli strumenti difformi può peraltro non adeguarsi, residuando al soggetto responsabile dello strumento di pianificazione contraddetto la potestà di approvare “specifiche misure di salvaguardia” che comportano la “nullità di qualsiasi atto con esse contrastanti”.

A ogni buon conto, fattualmente, né il documento preliminare al Piano di indirizzo territoriale, divulgato dall’assessore regionale competente, né gli elaborati, in corso di perfezionamento, destinati a costituire tale piano, per quanto attendibilmente oggi li si conosca, configurano uno strumento regionale di pianificazione che, per quanto attiene, quantomeno, i suoi contenuti di tutela dell’”identità culturale” del territorio, abbia una sia pur vaga parentela con il "piano paesaggistico" il cui profilo si è dianzi voluto desumere dai precetti del “Codice”. Essi configurano, piuttosto, per usare la splendida espressione della postilla che eddyburg ha fatto seguire alla riproduzione dell’articolo di Salvatore Settis, un piano di chiacchiere.

La cosa è, del resto, sostanzialmente, seppur nebulosamente, ammessa e riconosciuta da uno degli elaborati fondamentali del medesimo Piano di indirizzo territoriale, laddove, all’articolo 37 delle norme, si afferma che “la Regione provvede a implementare la disciplina paesaggistica contenuta nel presente statuto, attraverso accordi di pianificazione e relative intese con il Ministero per i beni e le attività culturali e il Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio, con i contenuti di maggior dettaglio propri degli strumenti di pianificazione provinciali e comunali” [25].

Poiché dianzi si sono trattati anche i profili “gestionali” della “tutela” dei “beni paesaggistici”, non si può mancare di segnalare che la Regione Toscana ha preteso di definire il procedimento di rilascio delle speciali autorizzazioni all’effettuazione delle trasformazioni attinenti agli immobili “vincolati”, e di attribuire la relativa competenza ai comuni, oltre che agli enti-parco, totalmente a prescindere dalle condizioni alle quali il “Codice” subordina tali scelte [26]. La cosa non ha costituito, a suo tempo, e nei termini, oggetto di ricorso governativo presso la Corte costituzionale, così come altri profili della legge regionale toscana 1/2005 che sono stati dichiarati costituzionalmente illegittimi. Il che non toglie che la questione possa essere sollevata, in via incidentale, da chiunque vi abbia interesse.

…e a qualche altra regione

La Regione Friuli – Venezia Giulia, che già, con la legge 13 dicembre 2005, n.30, recante “norme in materia di Piano Territoriale Regionale”, aveva prefigurato, in termini addirittura eversivi del proprio precedente ordinamento in materia di “governo del territorio”, la formazione di un piano di chiacchiere, si sta accingendo a trasfondere, sostanzialmente, gli stessi precetti in una nuova legge organica, trasmessa dalla Giunta all’esame del Consiglio, pomposamente denominata “Riforma dell’urbanistica e disciplina dell’attività edilizia e del paesaggio”.

Si tenga presente che, pur rientrando la Regione Friuli – Venezia Giulia tra quelle “a statuto speciale”, a norma del suo specifico statuto, in materia di “tutela del paesaggio” essa ha soltanto “facoltà di adeguare alle sue particolari esigenze le disposizioni delle leggi della Repubblica, emanando norme di integrazione e di attuazione” [27] (mentre in materia di urbanistica “ha potestà legislativa […] in armonia con la Costituzione, con i principi generali dell’ordinamento giuridico della Repubblica, con le norme fondamentali delle riforme economico-sociali e con gli obblighi internazionali dello Stato” [28]). Ciononostante il disegno di legge, sottoposto al Consiglio regionale, dianzi indicato, non si esime dal proclamare, a ogni pie’ sospinto, e del tutto infondatamente (eccettuate forse, in parte, le disposizioni afferenti alla “gestione” delle “tutele”, meno clamorosamente difformi di quelle toscane) la sua perfetta aderenza ai dettati del “Codice”.

Su questi bei fondamenti, direbbe il Manzoni, la Regione Friuli – Venezia Giulia ha predisposto, e sta facendo circolare, un documento preliminare al Piano Territoriale Regionale, zeppo di previsioni di linee viarie e ferroviarie, di porti, interporti e altre “pesanti” attrezzature, di elettrodotti, e via infrastrutturando, e che, per quel che riguarda il paesaggio e la sua tutela, non contiene molto più che l’intenzione di “offrire sostegno alla zootecnia e al pascolo (con reintroduzione di cavalli, mucche, ovini, che a livello di coscienza collettiva contribuiscono a fare paesaggio)”. Ed è con riferimento a un siffatto documento preliminare che la Regione Friuli – Venezia Giulia ha proposto al Ministero per i beni e le attività culturali e al Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio di stipulare un’ intesa interistituzionale per “l’elaborazione congiunta del piano territoriale con specifica considerazione dei valori paesaggistici” [29].

Nella Regione Emilia – Romagna, che a seguito dell’entrata in vigore della legge 431/1985 aveva formato uno dei due (in tutta l’Italia) strumenti di pianificazione paesaggistica regionali pregnanti, incisivi, e, in una parola, degni dell’appena usata denominazione, e ciò a norma della legislazione regionale della fine degli anni ’70 del secolo scorso [30], e che successivamente (secondo una prassi ricorrente nell’empirismo politico-amministrativo emiliano-romagnolo) aveva modellato i profili attinenti alla tutela paesaggistica nella pianificazione (innanzitutto regionale) della nuova legge organica in materia di “governo del territorio” [31] sull’esperienza pianificatoria compiuta e (si doveva supporre) consolidata, è stato avviato ai primi di ottobre l’esame di un disegno di legge di revisione della legislazione regionale che, per quel che riguarda la pianificazione regionale in genere, e quella volta alla tutela paesaggistica in particolare, configura anch’esso piani di chiacchiere.

Si potrebbe proseguire esaminando, più o meno dettagliatamente, sia le normative regionali, vigenti e/o in esame, afferenti la pianificata definizione delle tutele dell’”identità culturale” del territorio, nonché la gestione della tutela dei “beni paesaggistici”, sia le concrete attività pianificatorie pregresse o in essere, con riferimento a molte altre regioni italiane, o a tutte. Ma questo scritto ha già superato di molto i limiti quantitativi propri di un elaborato del suo tipo. Mi si passi, quindi, l’apoditticità dell’asserzione (peraltro agevolmente verificabile, e, se ne si rinvengono i presupposti, falsificabile) con cui termino l’esposizione su questo tema: nessuna regione italiana dispone di un apparato legislativo pienamente aderente ai dettami del “Codice”, né con riferimento alla pianificazione paesaggistica, né con riferimento alla gestione della tutela dei “beni paesaggistici”; molti di tali apparati legislativi presentano, soprattutto sotto il primo profilo, distonie impressionanti; tali distonie verrebbero, spesso, rilevantissimamente accentuate dalle proposte, presentemente all’esame, di integrazione e modificazione degli apparati legislativi precedentemente, o tuttora, vigenti; le non numerose iniziative, in essere, di pianificazione regionale, o di aggiornamento di tale pianificazione, non manifestano, ictu oculi, pressoché alcuna parentela con la configurazione della pianificazione paesaggistica regionale ricavabile dalla lettera e dallo spirito del “Codice”.

Conclusione provvisoria ma preoccupata

Essendo, come credo, il quadro complessivo che ho appena delineato del tutto rispondente alla situazione reale in essere, se ne deve dedurre che non v’è alcuna prospettiva che entro il termine del 1° maggio 2008, e meno che mai antecedentemente a esso, si completi anche soltanto una operazione di pianificazione paesaggistica regionale conforme ai dettati del “Codice”, e cioè efficacemente capace di avviare una pianificata definizione delle misure di tutela dell’”identità culturale” dell’intero territorio regionale.

E si rammenti che fino a quando ogni regione non abbia definito un “piano paesistico” conforme ai dettami del “Codice”, e per di più formato d’intesa con il Ministero per i beni e le attività culturali e con il Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare, la medesima regione non potrà né sub-delegare ai comuni (ove lo voglia fare) le funzioni relative alle speciali autorizzazioni all’effettuazione delle trasformazioni attinenti agli immobili “vincolati” quali “beni paesaggistici”, né tantomeno decidere la sottrazione di larga parte degli elementi territoriali riconosciuti quali “beni paesaggistici”, o parti di essi, al generale regime di necessaria sottoposizione delle trasformazioni in esse operabili all’ottenimento di speciali autorizzazioni, venendo queste ultime “assorbite” negli ordinari provvedimenti abilitativi delle trasformazioni, finalizzati ad accertare la conformità delle trasformazioni medesime alle regole dettate dalla pianificazione paesaggistica e da quella, sottordinata, a essa adeguata (realizzando così una straordinaria, colossale semplificazione, consistente anche in un rilevantissimo snellimento temporale, dei procedimenti ai quali debbono, giustamente, sottostare i cittadini promotori di trasformazioni di immobili).

Sarà sgradevole, magari drammatico, ma certamente non tragico: non sarebbe, infatti, spazzata via la ragionevole speranza che si addivenga, in un futuro ancora una volta un po’ differito, a porre in essere un generalizzato sistema di efficace ed efficiente tutela dell’”identità culturale” dell’intero territorio nazionale.

Ciò che preoccupa, veramente, è l’orientamento, formalizzato da una sola regione (pare, per ora), ma presente in molte altre (e, ove alle prime andasse a buon fine, di certo, un domani, in tutte), a proporre (pretendere?) la sottoscrizione di “intese interistituzionali” al Ministero per i beni e le attività culturali e al Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare, per la formazione congiunta di piani di chiacchiere.

E ciò che angoscia è il pensare ( male, certamente, con il che si fa peccato, ma come diceva quel politico italiano “di lungo corso”, ci s’azzecca) sia possibile che i suddetti ministeri si acconcino a tali sottoscrizioni, vuoi perché consapevoli dello stato disastrato dei propri apparati tecnici, oggi del tutto inadeguati alla prospettiva di partecipare attivamente e incisivamente a una grandiosa operazione di ripianificazione dell’intero territorio nazionale, e dell’infame esiguità delle risorse messe a disposizione, vuoi perché incapaci di resistere alle lusinghe, o alle pressioni, dei vertici delle regioni, nella stragrande maggioranza appartenenti allo stesso schieramento politico che esprime l’attuale esecutivo centrale (e non potendo di certo, poi, negare l’identica acquiescenza alle eventuali pretese dei pochi vertici regionali appartenenti allo schieramento avverso).

In quest’ultimo caso sarebbe definitivamente uccisa anche la speranza, che ha animato per più di un settantennio alcune delle migliori menti (e dei più generosi cuori) di questo Paese, di vedere, un giorno, tutelata la sua bellezza.

Allora si moltiplicherebbero gli “schifi” di Monticchiello, e le colate di cemento sulla riva del lago Inferiore di Mantova, e si riprodurrebbero i “mostri” di Fuenti, per non dire dell’ auditorium di Ravello, e resterebbero e si riproporrebbero i complessi di Punta Perotti e i “Villaggi Coppola”, e via enumerando teratologie varie.

Ma consoliamoci: in qualche quadrato residuo di prato, tra un capannone e l’altro, pascolerebbero ancora parecchie carinissime vaciutis furlanis.

[1] Camera dei fasci e delle corporazioni - Documenti - Disegni di legge e Relazioni -XXX legislatura – I° della Camera dei fasci e delle corporazioni - disegno di legge n. 221.

Il dibattito alla Camera è riportato in: Camera dei fasci e delle corporazioni -Commissioni legislative - XXX legislatura – I° della Camera dei fasci e delle corporazioni - Seduta del 22 maggio 1939 – XVII. Il dibattito al Senato è riportato in: Senato del Regno - Commissione educazione nazionale e cultura popolare - XXX legislatura – I° della Camera dei fasci e delle corporazioni - Seduta del 5 giugno 1939 - XVII.

[2] Con il comma 2 dell’articolo 138, e con il comma 2 dell’articolo 140.

[3] Secondo i procedimenti di cui agli articoli da 136 a 141.

[4] Articolo 82, primo comma.

[5] Articolo 82, primo comma, lettera a), del decreto del Presidente della Repubblica 616/1977.

[6] Con il nono comma dell’articolo 82 del decreto del Presidente della Repubblica 616/1977, aggiunto per effetto dell’articolo 1 della legge 431/1985.

[7] Con il comma 3 dell’articolo 159, ai sensi del quale “la soprintendenza, se ritiene l'autorizzazione non conforme alle prescrizioni di tutela del paesaggio […] può annullarla, con provvedimento motivato, entro i sessanta giorni successivi alla ricezione della relativa, completa documentazione”.

[8] Articolo 135, comma 1, del "Codice dei beni culturali e del paesaggio".

[9] Articolo 143, comma 1, lettera g), del "Codice dei beni culturali e del paesaggio".

[10] Articolo 135, comma 3, lettera a), articolo 143, comma 1, passim, del "Codice dei beni culturali e del paesaggio".

[11] Articolo 135, comma 2 e passim, articolo 143, comma 1, passim, del "Codice dei beni culturali e del paesaggio".

[12] Articolo 142, comma 2, articolo 145, commi 3, 4 e 5, del "Codice dei beni culturali e del paesaggio".

[13] Articolo 145, comma 3, del "Codice dei beni culturali e del paesaggio".

[14] Articolo 156, comma 1, del "Codice dei beni culturali e del paesaggio". Nulla peraltro è detto relativamente alle regioni che non abbiano affatto adempiuto agli obblighi pianificatori con finalità di tutela del paesaggio posti dalla previgente legislazione.

[15]Ibidem.

[16] Articolo 143, comma 3, articolo 156, comma 4, del "Codice dei beni culturali e del paesaggio".

[17]Per essere precisi, limitatamente ai “beni paesaggistici” così qualificati ope legis (e, a mio parere, con riferimento ai “beni paesaggistici” qualificati come tali dalla stessa pianificazione paesaggistica). Essendo esplicitamente esclusi da tale possibilità i “beni paesaggistici” definiti come tali con specifici provvedimenti amministrativi.

[18] Articolo 143, commi 5 e 6, del "Codice dei beni culturali e del paesaggio".

[19] Articolo 146, comma 3, del "Codice dei beni culturali e del paesaggio".

[20] Articolo 159 del "Codice dei beni culturali e del paesaggio".

[21] Articolo 146, con particolare riferimento ai commi 3 e 8, del "Codice dei beni culturali e del paesaggio".

[22] Articolo 159 del "Codice dei beni culturali e del paesaggio".

[23] Per il vero, introdotta per effetto dell’articolo 16 del decreto legislativo 24 marzo 2006, n.157.

[24] Si veda, per esempio, il comma 3 dell’articolo 33 della legge regionale 1/2005.

[25] Il riferimento è agli elaborati sottoposti dall’assessorato regionale competente al cosiddetto “tavolo di concertazione”, ed è quindi suscettibile di successive modificazioni.

[26] Articoli 87, 88 e 89 della legge regionale toscana 1/2005.

[27] Articolo 6.

[28] Articolo 4.

[29] Deliberazione della Giunta regionale del Friuli – Venezia Giulia del 28 luglio 2006, n.1873.

[30] Per la precisione, della legge regionale 7 dicembre 1978, n.47.

[31] Legge regionale 24 marzo 2000, n.20.

Ho letto con grandissima attenzione, sentendomene fortemente interrogato, l’opinione di Maria Pia Guermandi intitolata “La libertà dei valori e la democrazia dei diritti”, pubblicata in eddyburg del 15 maggio ultimo scorso: si tratta di una riflessione densa di interrogativi intriganti, spesso spiazzanti, mai banali e liquidabili con una più o meno frettolosa scrollata di spalle.

La sua portata, le sue valenze, gli ineludibili quesiti che pone vanno sempre e comunque ben oltre la casistica bolognese, pure frequentemente ed efficacemente evocata. Così come sono stringentemente contemporanee, eppure non hanno tempo, le aporie implicite in talune sue affermazioni. Quella tra legalità e legittimità, ovvero tra legge della società organizzata e diritti irrinunciabili degli umani, che rinvia, almeno, al mito eterno di Antigone. Quella tra legalità che sigilla le ineguaglianze e legalità che fornisce l’unico potere dei senza potere. E altro ancora potrei dire di uno scritto che forse non condividerei in ogni sua, possibile o forse necessaria, estrema conseguenza, ma che certamente, in tali casi, impegna ineludibilmente a controargomentare mettendosi pienamente in gioco.

Proprio per tutti i motivi che ho sinora esposto, non ho potuto che rammaricarmi di vedere riproposta, in un siffatto intervento, la terribile semplificazione per cui “la democrazia è un’ideologia di eguaglianza e il liberalismo della differenza”, dichiaratamente ripresa da Carl Schmitt, cioè da un rozzo supporter giuridico-politologico del nazionalsocialismo, estraneo sia alla democrazia che al liberalismo, e nemico dell’una e dell’altro.

Eppure il più importante teorico del liberalismo inglese della metà dell’800, John Stuart Mill, scriveva che “i mezzi per il proprio sviluppo, che l’individuo perde quando gli è impedito di soddisfare le sue inclinazioni a danno di altri, sono generalmente ottenuti a spese dello sviluppo altrui. Anche per l’individuo stesso vi è una completa compensazione sotto forma di un migliore sviluppo dell’aspetto sociale della sua natura, reso possibile dai vincoli imposti a quello egoistico” (On Liberty, 1859; ed.it. Sulla libertà, Milano, 1990, pag.109). Su questi fondamenti, non poteva che dare per scontato che il liberalismo dovesse inverarsi nella forma democratica di organizzazione istituzionale, giacché quei diritti e doveri di tutti che sono garantiti dallo Stato di diritto e dall’eguaglianza davanti alla legge divengono significativi, per la più parte dei cittadini, soltanto grazie alla titolarità dei diritti politici, di eguali chances di partecipazione, e quindi grazie al suffragio universale (compreso quello femminile) e uguale. Ma anche i diritti politici rimangono solamente formali, se non è assicurato a tutti un adeguato status sociale ed economico. E, anche anticipando le attualissime riflessioni sui limiti della crescita, asseriva perentoriamente che “nei paesi più avanzati, ciò che economicamente è necessario è una migliore distribuzione della ricchezza […] per coltivare liberamente le grazie della vita [to coltivate freely the graces of life]” (Principles of Political Economy, London, 1911, pag.454). Tant’è che potè concludere che “il nostro ideale andò molto al di là della democrazia e ci avrebbe meritato decisamente la designazione di socialisti” (Autobiography, London, 1873, London , 1969, pag.196).

Vennero poi, e ripresero, e di molto svilupparono, gli assunti ora sommarissimamente ricordati del pensiero di Stuart Mill, i cosiddetti “liberali vittoriani”. E quindi John Maynard Keynes (relativamente al quale penso più a taluni scritti occasionali e “minori” che alla formidabile The General Theory of Employment, Interest and Money, London, 1936, trad. it. Occupazione, interesse e moneta, Torino, 1963) e William Beveridge, il teorico e il costruttore del Welfare State (Full Employment in a Free Society, London, 1944).

Al di là dell’Atlantico, negli anni di Keynes e di Beveridge, si affermava, si sviluppava, creava strutture istituzionali, economiche, sociali, il New Deal di Franklin Delano Roosevelt. Ometto di citare anche uno solo dei teorici new dealer, eccetto quello che fece allora le sue prime prove, e che recentissimamente ci ha lasciati: John Kenneth Galbraith. Quanto facile sia incasellarne il pensiero nella formuletta schmittiana, lo lascio giudicare a coloro che hanno letto, o che avranno voglia di leggere, o di rileggere, quanto di lui pubblicato in eddyburg, nelle ultime settimane, a firma di Giorgio Ruffolo, di Carla Ravaioli e di Augusto Graziani, nonché gli stralci “straordinariamente anticipatori” tratti dal suo scritto “La Libertà, la Felicità…e anche l’Economia” (Liberty, Happiness…and the Economy, da The Altlantic Monthly, giugno 1967).

Per venire ai tempi nostri, potrei ricordare John Rawls, per il quale ogni ineguaglianza sociale è arbitraria e inaccettabile, salvo che non sia ragionevole presumere che essa si traduca in un vantaggio per la collettività e in particolare per i più svantaggiati (A Theory of Justice, Oxford – London, 1972, trad. it. Una teoria della giustizia, Milano, 1986).

E nella nostra povera Italia? è vero che un pensiero liberale omologo a quello al quale sinora ho fatto riferimento non superò mai, nelle competizioni elettorali (quando ci si cimentò) percentuali “da prefisso telefonico”, ma ciò non legittima l’ignorare che vissero, scrissero, operarono, Piero Gobetti, Guido De Ruggiero, Guido Calogero, Mario Pannunzio e tutto (o quasi) il gruppo di “Il Mondo”, nel contesto del quale quell’Antonio Cederna così spesso, e meritatamente, e doverosamente, ricordato in eddyburg, del cui pensiero non è dato capire un beneamato nulla se non lo si inquadra nel filone che da Carlo Cattaneo, passando per Gaetano Salvemini, arriva a quella famosa (e fumosa, beati loro!) redazione di Campo Marzio prima e di via Colonna Antonina poi.

Ho affastellato nomi e brevissime e apodittiche citazioni. Ma non credo che altro mi potessi permettere di fare.

Se poi volessi indulgere anch’io al vizio delle ipersemplificazioni, potrei fare presente che “la democrazia” è quella che ammannisce a Socrate una bella tisana di cicuta. E anche, seppure in termini meno strutturati e formalizzati, quella che invoca ed esige “crucifige” (da cui le splendide riflessioni di Gustavo Zagrebelsky, in Il “crucifige” e la democrazia, Torino, 1995).

Sorgendo dalla tomba, e alzando il ditino ammonitore, Benjamin Constant mi rimprovererebbe: “Quella era la libertà (la democrazia) degli antichi”. Infatti: quella dei moderni in tanto è altra cosa in quanto è liberal-democrazia. E in quanto tale ci sentiamo impegnati a difenderla, nei paesi dove s’è, più o meno bene, instaurata, dalle derive plebiscitarie, leaderistiche, mass-mediatiche, autoritarie se non totalitarie (qualche volta persino vincendo, magari per una manciata di voti, e avendo ramazzato il ramazzabile).

E, a proposito: è proprio sicura Maria Pia Guermandi che le sue posizioni circa il rifiuto della circoscrizione, della espulsione, della rimozione, della “società marginalizzata”, in quanto vivente fuori della legalità formale, o ai suoi margini (mi scuso se pure io, adesso, sintetizzo intollerabilmente il suo pensiero), troverebbero, illic et nunc, un largo appoggio nelle espressioni democratiche (rappresentative e/o referendarie) della comunità bolognese, ovvero il consenso maggioritario (comunque sondato) della locale “opinione pubblica”?

Vedi caso, trova invece forte “simpateticità” (quantomeno) in un vecchio liberale quale continua, caparbiamente e orgogliosamente, a considerarsi (totalmente a prescindere dai simboli che contrassegna sulle schede elettorali) l’autore di queste modeste noterelle.

Venezia, 21 maggio 2006

Antonio Cederna fu eletto alla Camera dei Deputati, nelle liste del Partito comunista italiano, come indipendente di sinistra, nella X legislatura, iniziata il 2 luglio 1987 e terminata il 22 aprile 1992. Con questo scritto non si può certamente proporsi di ricostruire ed esporre analiticamente la sua attività di parlamentare, che fu (dati i suoi convincimenti e il suo carattere, non poteva essere altrimenti) impegnata, assidua, oserei quasi dire “diligente”: ci si prefigge quindi soltanto di esporre i lineamenti essenziali, nonché la sorte immediata e gli esiti a più lungo termine, delle proposte di legge di cui fu “autore”, in quanto ne volle e ne curò, o ne coordinò, la redazione, ne fu primo firmatario e presentatore, e ne seguì appassionatamente e ostinatamente l’iter parlamentare (quando questo ci fu). Si tratta della proposta di legge contenente Norme per il riassetto organizzativo e funzionale della difesa del suolo, di quella relativa a Interventi per la riqualificazione di Roma Capitale della Repubblica e infine di quella recante Integrazione e coordinamento della legislazione speciale per Venezia.

Cederna svolse invece un ruolo assai meno da protagonista nella formazione della legge che si denominò Legge quadro sulle aree protette, e che fu definitivamente approvata proprio nel corso della X legislatura (nel 1991). Anche se sottoscrisse la proposta di legge che aveva come primo firmatario Gianluigi Ceruti, il quale era stato vicepresidente nazionale di “Italia Nostra” edera allora deputato eletto nelle liste dei Verdi. E anche se sostenne lealmente il testo unificato, rifiutandosi di prestare troppo l’orecchio (salvo talvolta reagire con manifestazioni di sconcerto e rimbrotti) alle critiche che a quel testo muoveva l’autore di queste righe, e a quelle, ancora più drastiche, che gli rivolgeva Antonio Iannello: l’uomo che, secondo Cederna, “pensava male [essendo, e più proclamandosi, un idealista crociano, distantissimo quindi dall’empirismo pragmatista di Cederna, erede del filone cattaneano della cultura politica italiana] ma razzolava bene”.

La difesa del suolo

Negli ultimi mesi della IX legislatura, presso la commissione per i lavori pubblici della Camera, ma a seguito anche dell’espressione di un parere del Consiglio superiore dei lavori pubblici, e grazie a riunioni concertative informali tra il ministro dei Lavori pubblici, rappresentanti delle regioni e rappresentanti del predetto organo parlamentare, era stata formulata la proposta di un testo unificato recante disposizioni per il riassetto organizzativo e funzionale della difesa del suolo, che pareva raccogliere un quasi unanime consenso delle formazioni politiche, e altresì quello, la cui mancanza sin’allora era stata ostativa del procedere del processo decisionale di formazione di una nuova legge sul predetto argomento, delle regioni.

Nel suddetto testo unificato il sistema organizzativo e programmatico finalizzato alla difesa del suolo trovava il suo fondamento nell’individuazione dei bacini idrografi ci, e nella previsione della formazione dei piani di bacino. I bacini erano riconosciuti appartenere a (soltanto) due categorie: bacini regionali e bacini interregionali. Nell’ambito di questi ultimi erano individuati quelli che erano denominati bacini interregionali a regime speciale, i cui piani si prevedeva fossero formati sotto la direzione di comitati istituzionali composti da non meno di quattro rappresentanti del Governo statale e da un rappresentante per ciascuna delle regioni interessate, e fossero definitivamenteapprovati dal ministro dei Lavori pubblici. Si prevedeva inoltre l’istituzione ex novo di un Comitato nazionale per la difesa del suolo, composto da esperti nelle materie attinenti, presieduto dal ministro dei Lavori pubblici e con sede presso il Ministero, la trasformazione della Direzione generale delle acque e degli impianti elettrici del medesimo Ministero in Direzione generale della difesa del suolo e la riorganizzazione dei servizi idrografico, mereografico, dighe, sismico e geologico, attribuendo loro autonomia funzionale nell’ambito dell’organizzazione del dicastero dei lavori pubblici.

Il testo unificato non riuscì a completare il suo iter, con la definitiva approvazione di una legge, prima dello scadere della legislatura.

Alla fine del 1987 Cederna si convinse dell’opportunità di concorrere alla formazione della legge per la difesa del suolo mediante la presentazione di un’autonoma proposta. Per la sua messa a punto chiamò a collaborare Giuliano Cannata, Filippo Ciccone e l’autore di queste righe. Il testo che ne scaturì, e di cui Cederna fu, ovviamente, primo firmatario e presentatore, fu sottoscritto anche dai deputati Franco Bassanini e Stefano Rodotà, entrambi della Sinistra indipendente, nonché da Enrico Testa, del Partito comunista italiano.

Rispetto al testo unificato scaturito dai lavori e dai confronti intercorsi nella precedente legislatura, la proposta di legge di Cederna, assuntone l’impianto strutturale, interveniva con una ingente quantità di modificazioni e integrazioni, anche minute, le più rilevanti e incisive delle quali riguardavano la definizione dei contenuti dei piani di bacino e le espressioni centrali dello Stato che si reputava dovessero assumere dei ruoli nelle attività volte alla difesa del suolo. Quanto al primo profilo, basti dire che si puntava a renderne più ricca la latitudine e più incisiva l’efficacia. Quanto al secondo profilo, si proponeva la costituzione, anziché di un Comitato nazionale per la difesa del suolo composto da tecnici, di un Comitato interministeriale per la difesa del suolo composto dal ministro dei Lavori pubblici, dal ministro dell’Agricoltura e foreste, dal ministro per i Beni culturali e ambientali, dal ministro dell’Ambiente, dal ministro della Marina mercantile, dal ministro per il Coordinamento delle iniziative per la ricerca scientifica e tecnologica, dal ministro per il Coordinamento della protezione civile. Gli stessi ministri, o loro delegati, era previsto facessero parte dei comitati istituzionali dei bacini a regime speciale, assieme a un rappresentante per ciascuna delle regioni interessate, per cui tali comitati sarebbero stati composti da non meno di sette rappresentanti del Governo statale, e da un numero variabile, ma comunque inferiore (salvo il caso del bacino del Po), di rappresentanti delle regioni. Per l’assolvimento delle funzioni tecnico-consultive si proponeva la trasformazione del Consiglio superiore dei lavori pubblici in Consiglio superiore del territorio e dell’ambiente, ampliandone consistentemente la composizione. E si proponeva che i servizi idrografico, mereografico, dighe, sismico e geologico fossero riorganizzati nell’ambito dell’istituendo Consiglio superiore del territorio e dell’ambiente.

Meno di un paio d’anni dopo la presentazione della proposta di legge ora sommariamente illustrata, il confronto parlamentare ebbe esito nell’approvazione della legge 18 maggio 1989, n. 183. In essa i bacini idrografi ci erano suddivisi non più in due, ma in tre categorie: bacini di rilievo nazionale, bacini di rilievo interregionale, bacini di rilievo regionale. Quantomeno ai bacini di rilievo nazionale erano preposte autorità di bacino, i cui organi decisionali erano denominati comitati istituzionali. Dei comitati istituzionali dei bacini di rilievo nazionale si disponeva facessero parte il ministro dei Lavori pubblici, il ministro dell’Ambiente, il ministro dell’Agricoltura e foreste, il ministro per i Beni culturali e ambientali, o loro delegati, assieme a un rappresentante per ciascuna delle regioni interessate, per cui tali comitati sarebbero stati composti da non più di quattro rappresentanti del Governo statale, e da un numero variabile, ma comunque sempre inferiore (salvi i casi del bacino del Po e di quello dal Tevere), di rappresentanti delle regioni. La definizione dei contenuti dei piani di bacino faceva proprie le indicazioni della proposta di legge di Cederna, e anzi operava ulteriori arricchimenti. Veniva decisa laistituzione non già del Comitato interministeriale per la difesa del suolo proposto dal testo presentato da Cederna, ma, presso la Presidenza del Consiglio dei ministri, di un Comitato dei ministri per i servizi tecnici nazionali e gli interventi nel settore della difesa del suolo, presieduto dal Presidente del Consiglio dei ministri e composto dal ministro dei Lavori pubblici, dal ministro dell’Ambiente, dal ministro dell’Agricoltura e foreste, dal ministro per il Coordinamento della protezione civile e dal ministro per gli Interventi straordinari nel Mezzogiorno. Non veniva accolta l’ipotesi di riformare il Consiglio superiore dei lavori pubblici, trasformandolo in Consiglio superiore del territorio e dell’ambiente, e veniva riproposta e decisa l’istituzione ex novo di un Comitato nazionale per la difesa del suolo, composto da esperti nelle materie attinenti. Infine, era stabilito che i servizi tecnici nazionali (e innanzitutto quelli già esistenti: idrografico, mereografico, dighe, sismico e geologico) fossero riorganizzati presso la Presidenza del Consiglio dei ministri, assicurando loro autonomia scientifica, tecnica, organizzativa e operativa.

Una generale quanto puntuale verifica dell’attuazione della legge 183/1989, e del conseguente stato di tutela dell’integrità fi sica del territorio, sarebbe stata, già parecchi anni addietro, e sarebbe tuttora, non essendo mai stata condotta, una delle più essenziali incombenze del Governo statale di un Paese appena appena civile. Il sospetto è che, non già nonostante i ripetuti interventi di modificazione, integrazione, sovrapposizione di dettati legislativi rispetto a quelli della legge 183/1989, ma anche in conseguenza di tali interventi, tale legge sia stata disattesa, soprattutto elusa nelle sue autentiche finalità.

Senza che fosse stata effettuata alcuna seria verifica dell’attuazione della legge 183/1989 e senza che fosse intercorso alcun trasparente dibattito sui suoi elementi di forza e di debolezza, sui risultati raggiunti e su quelli mancati, i contenuti della previgente legislazione per la difesa del suolo sono stati trasfusi, con alcune rilevanti modificazioni, nella Sezione I della Parte III del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, emanato sulla base della legge 15 dicembre 2004, n. 308, recante delega al Governo peril riordino, il coordinamento e l’integrazione della legislazione in materia ambientale, fortemente voluta, come il decreto legislativo derivatone, dalla maggioranza di centrodestra dominante nella trascorsa XIV legislatura.

La più incisiva innovazione rispetto al precedente assetto normativo (e organizzativo) è consistita nell’accorpare tutti i bacini idrografi ci, di rilievo nazionale, di rilievo interregionale e di rilievo regionale, definiti dalla legislazione previgente, in otto distretti idrografi ci, a ognuno dei quali era previsto fosse preposta un’autorità di bacino, del cui organo decisionale massimo, denominato conferenza istituzionale, era disposto facessero parte il ministro dell’Ambiente e della tutela del territorio, il ministro delle Infrastrutture e dei trasporti, il ministro delle Attività produttive, il ministro delle Politiche agricole e forestali, il ministro per la Funzione pubblica, il ministro per i Beni e le attività culturali, o i sottosegretari da loro delegati, assieme ai presidenti delle Regioni e delle Province autonome interessate, o agli assessori da questi ultimi delegati, nonché il delegato del Dipartimento della Protezione civile. Nelle conferenze istituzionali di quattro autorità di bacino sarebbero prevalsi i rappresentanti dello Stato, in quelle di tre altre autorità di bacino sarebbero prevalsi i rappresentanti delle Regioni, nell’ottava i rappresentanti dello Stato e delle Regioni sarebbero stati in parità. In ogni caso, era previsto che i piani di bacino fossero approvati dal presidente del Consiglio dei ministri, previa deliberazione del Consiglio dei ministri, sentita la Conferenza Stato-Regioni.

Ben lungi dal deplorare che si persegua un assetto legislativo e organizzativo finalizzato alla pianificata tutela dell’integrità fisica del territorio, nel quale siano coinvolti sia il sistema regionale e degli enti locali che lo Stato, e anzi quest’ultimo sia decisore d’ultima istanza, e ciò a prescindere dai caratteri dei bacini idrografi ci considerati, si ha ben più di un motivo per ritenere che la soluzione concreta perciò definita dal decreto legislativo 152/2006 sarebbe destinata a mancare clamorosamente gli obiettivi. Innanzitutto perché, sulla base delle esperienze compiute, che hanno mostrato come sia arduo pervenire in circa trelustri alla definizione di piani afferenti singoli bacini idrografi ci (o tutt’al più alcuni, pochi, bacini di ridotte dimensioni), si può agevolmente prevedere che piani relativi a un quinto, o un sesto, del territorio nazionale, riuscirebbero a vedere la luce (forse) nel prossimo secolo. E ancora più agevolmente si può prevedere un succedersi di “piani stralcio”, approssimativi nell’apparato conoscitivo, grotteschi in quello precettivo, e dalle disposizioni ampiamente “negoziabili” in fase gestionale.

La riqualificazione della città di Roma, capitale della Repubblica

Il 6 febbraio 1985 la Camera dei Deputati aveva approvato, a larga maggioranza, una solenne mozione volta a impegnare ogni competente articolazione della Repubblica a operare per conferire a Roma un assetto degno della “capitale europea dello Stato alle soglie del 2000”.

Cederna aveva salutato l’evento correlandogli molte positive attese, e i migliori auspici. Poco meno di due anni appresso, aveva dovuto constatare che quasi nulla era stato attuato. In particolare, lo Stato si era limitato a un’“affannosa rincorsa dell’emergenza”, con il varo, nel 1987, di un primo decreto legge, e con l’emanazione, alla fine del 1988, di un secondo decreto legge, poi reiterato due volte per mancata conversione in legge nei termini, che nella primavera del 1989 non aveva ancora completato il suo iter. Entrambi i provvedimenti, riteneva Cederna, non rispondevano minimamente all’“esigenza di organicità” della redigenda legislazione per Roma che era sottesa alla mozione parlamentare di cui s’è detto, e che, comunque, era imperiosamente posta dall’obiettivo di riqualificare la città.

Decise quindi di presentare una propria proposta di legge. Per la sua messa a punto chiamò anche questa volta a collaborare Filippo Ciccone e l’autore di queste righe, ma, più ancora che nella precedente esperienza, fu l’autentico ispiratore dell’impianto generale, e attentissimo verificatore d’ogni elemento, e diretto redattore di ampie parti degli elaborati, soprattutto di quella relazione illustrativa che Vezio De Lucia ha più volte citato come “una delle più convincenti pagine dell’urbanistica moderna”.1

La proposta di legge, presentata il 26 aprile 1989, si articola in quattro capi:

- il capo I raggruppa e specifica con il massimo dettaglio possibile i concreti obiettivi del provvedimento;

- il capo II identifica gli organismi che dovranno attuare la legge e ne prescrive articolatamente la composizione e i compiti;

- il capo III è dedicato alla descrizione delle procedure;

- il capo IV contiene le norme per l’acquisizione pubblica dei beni immobili oggetto degli interventi previsti. Assunto che l’interesse dello Stato per “Roma capitale” si debba sostanziare nel deciso avvio della “riqualificazione” della città, Cederna afferma perentoriamente che

tale riqualificazione si potrà ottenere solo attraverso l’avvio simultaneo di tre operazioni:

- decongestionando e valorizzando l’area centrale insieme con il suo enorme patrimonio archeologico e storico-artistico;

- avviando, a partire dalla nuova localizzazione dei ministeri, la riqualificazione della periferia orientale della città;

- ristrutturando complessivamente il sistema di mobilità dell’area romana e basandolo sulla costituzione di una rete pubblica integrata, su ferro e in sede propria.

La prima operazione coincide con la realizzazione del parco storico- archeologico dei Fori e dell’Appia antica: un’operazione, anzi, scrive Cederna, “un’impresa”, i cui precedenti risalgono a più di un secolo prima, e che egli ricostruisce puntigliosamente e sinteticamente espone. Per concludere che il progetto che si propone

configura uno straordinario parco urbano-metropolitano da piazza Venezia ai piedi dei Castelli Romani, una struttura fatta di spazi liberi, di vuoti, di verde, che si presenta come complementare a quella complessa struttura edilizia, stradale e di servizi che sarà il Sistema direzionale orientale (SDO). L’archeologia, la natura e il paesaggio diventano l’asse portante dell’immagine di Roma, per una sostanziale riqualificazione urbanistica.

La seconda operazione consiste, per l’appunto, nella costruzione del cosiddetto Sistema direzionale orientale (SDO), nelle aree della prima periferia romana, trasferendovi innanzitutto i ministeri allora (come ancora, larghissimamente, oggi) installati nel centro della città.

Un’operazione che, per Cederna, doveva avvenire “a saldo zero”. Così egli proclama nella più volte citata relazione illustrativa:

gli uffici ministeriali (e di altra natura) trasferiti ad oriente non devono in alcun modo essere sostituiti da funzioni che comportino un analogo carico urbanistico sulle aree centrali. Di quelle sedi e di quei siti va fatto un uso leggero, finalizzato alla più ampia valorizzazione del sistema dei Fori e dell’Appia antica. […] Fin d’ora può […] dirsi che l’obiettivo di formare vuoti urbani attrezzati, parchi verdi e archeologici, ampie zone pedonali, eccetera, richiede la demolizione di alcuni degli edifici ex ministeriali, operazione essenziale, tra l’altro, per la più corretta valorizzazione di alcune aree di interesse archeologico oltre che opportuna per motivi di qualità urbanistica dell’intervento.

In secondo luogo, fa presente Cederna ripetendo sue precedenti lezioni impartite almeno sei lustri prima,

la qualificazione della città non può essere perseguita operando solo sul centro storico. Anzi, è ormai noto che la stessa salvaguardia del centro storico si può ottenere solo se si dota la città di altri luoghi destinati ad ospitare funzioni di prestigio. È allora essenziale il controllo della qualità delle funzioni che si trasferiscono, e perciò nel sistema direzionale orientale devono essere collocati gli uffi ci ministeriali principali e rappresentativi. Se il trasferimento fosse limitato a uffici pubblici secondari e a funzioni private di tipo marginale, verrebbero immediatamente meno non solo l’obiettivo della riqualificazione della periferia orientale, ma gli stessi più generali obiettivi della riqualificazione del centro storico e progressivamente dell’intera città.

In terzo luogo, specifica Cederna, è stato necessario “affrontare la questione della proprietà delle aree che formano il Sistema direzionale orientale”, giacché “l’esperienza italiana ed europea insegna che obiettivi ambiziosi come quello appena illustrato sonoincompatibili con la proprietà privata delle aree”, poiché “quando […] si perseguono finalità generali di riequilibrio funzionale e di trasformazione qualitativa, è indispensabile la preventiva acquisizione dei suoli da parte dell’amministrazione pubblica”. E non è stato possibile limitarsi soltanto a prevedere l’obbligo dell’acquisizione pubblica della totalità degli immobili interessati dalla creazione del Sistema direzionale orientale, sottolinea Cederna, ma è stato giocoforza necessario impegnarsi a delineare e a proporre un sistema di determinazione delle indennità espropriative, stante che, in argomento, presentemente (cioè al momento della presentazione della proposta di legge), l’ordinamento legislativo italiano presenta una vistosa lacuna. Per sopperire alla quale, viene precisato, è stato studiato, e viene proposto, un metodo di determinazione delle indennità di espropriazione che “tiene conto delle lecite ed effettive utilizzazioni degli immobili (suoli ed edifici), ma non delle trasformazioni urbanistiche potenziali, e cioè previste dai piani”. Vale la pena di soggiungere, incidentalmente, che se tale metodo fosse stato assunto (eventualmente affinandolo) dal legislatore, e traslato nel diritto positivo generale vigente, sarebbero stati, da ormai parecchi anni, perseguiti assai più efficacemente ed efficientemente, tutt’assieme, obiettivi equitativi e di drastico contenimento del peso della rendita immobiliare nelle trasformazioni urbane (a tutto vantaggio della loro qualità complessiva), nonché nell’economia nazionale.

“È evidente”, afferma infine Cederna concludendo l’esposizione dei capisaldi della riqualificazione della città di Roma da lui proposta, che il programma sostenuto

non può non essere accompagnato da una profonda trasformazione dei sistemi di circolazione, finalizzata a dotare la città di una rete su ferro in sede propria, che integri reti sotterranee, ferrovie di superficie e collegamenti di tipo più leggero. Tale rete deve avere un respiro metropolitano e servire gradualmente l’intera città a partire dal settore orientale. Solo in questo modo si avrà un rimedio effettivo e duraturo al grave inquinamento atmosferico e ai suoi nefasti effetti sulla salute pubblica e sul patrimonio storico-archeologico più volte denunciati.

L’esame della proposta di legge di Cederna e altri, e delle svariate diverse proposte presentate sul medesimo argomento, sortì infine l’approvazione parlamentare, e l’entrata in vigore, della legge 15 dicembre 1990, n. 396, recante “Interventi per Roma, capitale della Repubblica”.

Essa non aveva la nettezza, e la solidità d’impianto della proposta di legge di Cederna e altri, ma indubbiamente assumeva, seppure “annacquandoli” nel contesto dell’elencazione di altri obiettivi, i tre capisaldi strategici della riqualificazione della città di Roma additati da Antonio Cederna.

Recita, infatti, il comma 1 dell’articolo 1 della legge 396/1990, che

sono di preminente interesse nazionale gli interventi funzionali all’assolvimento da parte della città di Roma del ruolo di capitale della Repubblica e diretti a:

a) realizzare il sistema direzionale orientale e le connesse infrastrutture, anche attraverso una riqualificazione del tessuto urbano e sociale del quadrante Est della città, nonché definire organicamente il piano di localizzazione delle sedi del Parlamento, del Governo, delle amministrazioni e degli uffici pubblici anche attraverso il conseguente programma di riutilizzazione dei beni pubblici;

b) […] creare parchi archeologici e in particolare quello dell’area centrale, dei Fori e dell’Appia Antica […]; […]

d) adeguare la dotazione dei servizi e delle infrastrutture per la mobilità urbana e metropolitana anche attraverso […] il potenziamento del trasporto pubblico su ferro con sistemi integrati e in sede propria, sotterranea e di superficie; […].

Tutti e tre gli obiettivi sono stati, nella concreta attività delle istituzioni statali, regionali e locali, disattesi, contraddetti, esplicitamente negati, quand’anche le surriportate disposizioni di legge siano sempre vigenti.2

Infine, è il caso di fare presente che la dianzi ripetutamente citata legge 396/1990 affermava, con l’articolo 8:

Per la realizzazione del sistema direzionale orientale […], il comune di Roma delibera un programma pluriennale contenente l’indicazione degli ambiti da acquisire tramite espropriazione e dei termini temporali al decorrere dei quali si intende procedere ad acquisirli, restando l’esecuzione delle espropriazioni subordinata solamente al decorrere dei predetti termini temporali.

Gli immobili acquisiti […], eccettuati quelli destinati ad utilizzazioni da parte del comune di Roma o comunque interessati alla localizzazione delle sedi pubbliche, sono dal comune medesimo ceduti, anche tramite asta pubblica, in proprietà o in diritto di superficie a soggetti pubblici o privati che si impegnano mediante apposite convenzioni ad effettuare le previste trasformazioni ed utilizzazioni. I prezzi di cessione sono determinati sulla base dei costi di acquisizione maggiorati delle quote, proporzionali ai volumi o alle superfici degli immobili risultanti dalle previste trasformazioni, dei costi delle opere, di competenza del comune, per la sistemazione e le organizzazioni degli ambiti in cui ricadono gli immobili interessati.

Per la realizzazione del sistema direzionale orientale […] è applicabile l’articolo 27 della legge 22 ottobre 1971, n. 865, anche per insediamenti per attività terziarie e direzionali.

La Corte costituzionale, con sentenza 5-8 maggio 1995, n. 155, aveva dichiarato non fondata la questione di legittimità costituzionale delle disposizioni di legge ora riportate, sollevata in riferimento agli articoli 3 e 42, terzo comma, della Costituzione.

Senonché, al momento di definire il decreto del presidente della Repubblica 8 giugno 2001, n. 327, recante “Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di espropriazione per pubblica utilità”, il legislatore delegato (Governo Amato), pensò bene di abrogare, con l’articolo 58 di tale provvedimento, non soltanto, com’era del tutto coerente, l’articolo 7 della legge 396/1990, che stabiliva i termini di determinazione delle indennità di espropriazione, ma anche l’articolo 8 della medesima legge, sopra riportato, il quale, invece, con una disposizione tutt’affatto “di merito” e “provvedimentale” (piaccia o meno questa tipologia di norme legislative), stabiliva che una determinata operazione urbanistica dovesse realizzarsi previa acquisizione pubblica, tramite espropriazione, della totalità degli immobili interessati. “Eccesso di delega”? è difficile dubitarne.

La salvaguardia di Venezia e della sua laguna

Alla fine degli anni Ottanta del secolo scorso, e a decorrere dall’inizio dei precedenti anni Settanta, quando il Parlamento italiano aveva voluto trarre, in qualche modo, le conclusioni del grande dibattito sviluppatosi a scala locale, nazionale e internazionale, sulla situazione e sulle prospettive della laguna veneziana e dei suoi insediamenti umani, anche e soprattutto in conseguenza della disastrosa “acqua alta” eccezionale del 4 novembre 1966, la legislazione speciale “per Venezia” si era arricchita di numerosi provvedimenti.3

Antonio Cederna, che fin dagli esordi della sua attività di polemista aveva rivolto anche a Venezia e alla sua laguna particolarissime attenzioni, dopo averne ragionato con varie persone, con le quali si sentiva, sull’argomento e non soltanto, in sintonia culturale,4 si convinse della necessità di un forte intervento di integrazione e di coordinamento della legislazione speciale per Venezia, e decise di presentare una propria proposta di legge rivolta a tal fine. Fui ancora una volta chiamato a collaborare per la messa a punto della proposta, che, avendo Cederna ottenuto la sottoscrizione anche di Ada Becchi e di Franco Bassanini (entrambi appartenenti, come lui, al gruppo della Sinistra indipendente), fu presentata il 2 aprile 1991.

La proposta di legge, esordisce la relazione illustrativa,

si propone, in buona sostanza e in sintesi, i seguenti obiettivi, da perseguirsi congiuntamente:

a) correggere le prescrizioni della vigente legislazione speciale per Venezia che la riflessione, e soprattutto la prassi attuativa, abbia negli anni mostrato errate e/o di impossibile o difficile praticabilità;

b) integrare la medesima legislazione speciale con le disposizioni la cui necessità, o almeno utilità, si sia appalesata a seguito, anche in questo caso, di maturazioni teoriche scaturenti dalla verifica nella prassi;

c) risolvere le incongruenze, al limite della contraddittorietà, sedimentatesi in conseguenza del succedersi per accumulo di disposizioni legislative speciali (e ordinarie);

d) ricondurre le discipline speciali valevoli per Venezia nel l’alveo delle discipline ordinarie, nella misura in cui ciò sia reputabile utile e congruo, anche alla luce dell’essersi il complesso normativo ordinario arricchito di disposizioni attinenti tematiche che, precedentemente, erano state disciplinate con riferimento alla sola area veneziana;

e) porre le premesse e i presupposti per il coordinamento e la unificazione in un testo di agevole interpretabilità e praticabilità delle disposizioni legislative concernenti Venezia.

Così delineato il complesso degli obiettivi perseguiti, la relazione illustrativa procede a esporre le ragioni e i contenuti di una delle più incisive previsioni innovative della proposta di legge.

Premesso che

il faticato procedere delle azioni e degli interventi che, secondo la volontà del legislatore, avrebbero dovuto assicurare la salvaguardia di Venezia e della sua laguna […] è stato largamente insoddisfacente […], sicuramente e marcatamente, per quanto attiene alla tutela dell’integrità fisica […] del territorio lagunare,

si sostiene che

la ragione prima ed essenziale del procedere inceppato e sussultorio delle azioni e degli interventi dianzi detti […] risiede nel non compiutamente risolto confronto tra due approcci, due modelli, due logiche. Semplificando al massimo: tra una logica sostanzialmente meccanicistica, che tende a isolare i problemi (o tutt’al più a riconoscere tra essi nessi estremamente semplificati) e a dar loro soluzioni indipendenti e fortemente ingegneristiche, e una logica, per così dire, sistemica, che chiede di evidenziare le correlazioni tra tutte le dinamiche in atto, e quindi tra tutti i problemi da affrontare, e pertanto pretende una predefinizione globale, e costantemente ricalibrabile, di tutti gli interventi e le azioni da prevedersi, per collocarle in sequenze temporali che ne garantiscano ed esaltino le sinergie positive.

Occorre quindi, prosegue la relazione,

chiarire quale sia il vero nodo da sciogliere: non procedimentale, ma di merito. Il che non nega affatto che sia necessario ridisegnare l’attuale meccanismo decisionale e operativo degliinterventi e delle azioni per Venezia […]. Piuttosto, evidenzia come tale ridisegno, per essere efficace, non possa essere neutro, ma, al contrario, debba essere, finalmente, coerente e funzionale al pieno e incontrovertibile affermarsi dell’approccio sistemico ai problemi del territorio veneziano.

Inoltre, soggiunge, non si ritiene opportuno “inventare nuovi e straordinari soggetti (che tendono, di norma, a dare pessime prove)”, ma invece si reputa doversi “assumere come riferimento il modello ordinariamente configurato, per le autorità di bacino di rilievo nazionale, dalla legge 18 maggio 1989, n. 183”. Che è quello che fa la proposta di legge, istituendo l’autorità di bacino di rilievo nazionale della laguna di Venezia, indicandone l’ambito territoriale di competenza, e dettando, per essa, alcune disposizioni particolari, parzialmente discostantisi da quelle di cui alla legge 183/1989.

Particolarmente rilevante risulta il fatto che, precisato di non ritenere

né opportuno né necessario negare radicalmente una scelta già affermatasi […], si prevede […] che sia le amministrazioni dello Stato che la Regione Veneto, che gli altri enti pubblici interessati, possano fare ricorso per la realizzazione di quanto rientri nelle rispettive competenze a concessioni a soggetti idonei sotto il profilo tecnico e imprenditoriale, anche individuando uno o più soggetti quali concessionari unici di più enti pubblici.

Ma, per converso, si afferma perentoriamente,

l’ambito del concedibile viene […] ristretto alla realizzazione di opere ed eventualmente alla loro gestione nonché alla redazione dei relativi progetti esecutivi, nella ferma convinzione che non possa né debba essere concessa (soprattutto dal momento in cui si costituisce un nuovo soggetto istituzionale dotato di propri robusti supporti scientifici, tecnici e operativi), in blocco e per di più allo stesso soggetto concessionario della realizzazione delle opere, l’effettuazione degli studi e delle ricerche preliminari e la progettazione generale e di massima (cioè, di fatto, la pianificazione e la programmazione degli interventi e delle azioni).

La previsione, palesemente non disarticolabile nei suoi elementi (i quali, si dirà in un dibattito pubblico organizzato a Venezia per illustrare la proposta di legge, simul stabunt aut simul cadent), di istituire l’autorità di bacino di rilievo nazionale della laguna di Venezia, e di riservare a essa la redazione e la definizione decisionale degli studi, delle ricerche, delle sperimentazioni, della pianificazione e della programmazione generale, della progettazione di massima degli interventi e delle opere, fu frontalmente respinta dai soggetti (istituzionali, politici ed economici) che avevano ottenuto, e sono riusciti fino ai giorni nostri a preservare, con le unghie e con i denti, la scelta, sancita legislativamente dai commi terzo e quarto dell’articolo 3 della legge 29 novembre 1984, n. 798, dell’affidamento in “concessione unica”, al Consorzio “Venezia Nuova”, di ogni competenza afferente agli studi, alle ricerche, alle sperimentazioni, alla progettazione degli interventi, alla realizzazione delle opere, riguardanti il riequilibrio idrogeologico della laguna di Venezia, l’arresto e l’inversione dei processi di degrado del bacino lagunare, la difesa degli insediamenti urbani lagunari dalle “acque alte” eccezionali. “Concessione unica” in virtù della quale un consorzio di imprese di diritto privato è divenuto, grazie alle enormi risorse (erogategli dallo Stato) di cui poteva disporre, dominus pressoché incontrastato degli studi attinenti la laguna veneziana, della progettazione delle opere da effettuarsi in essa, del controllo della validità dei primi e della seconda, asservendo ai propri obiettivi e ai propri interessi gli organi decentrati (il Magistrato alle acque di Venezia) e quelli centrali delle amministrazioni statali.

Ma la previsione di istituire l’autorità di bacino di rilievo nazionale della laguna di Venezia fu, al momento della sua presentazione, fortemente criticata anche da molti esponenti e settori della sinistra, in particolare di quella radicale a ambientalista (nemica acerrima del Consorzio “Venezia Nuova”), in quanto “centralista”.

Per il vero, anche se la proposta di legge di Cederna per la salvaguardia di Venezia e della sua laguna non riuscì neppure a iniziare il suo iter parlamentare, il Parlamento nazionale, pochianni appresso, decise di superare radicalmente il sistema della “concessione unica”, dello Stato al Consorzio “Venezia Nuova”, stabilendo, con il comma 11 dell’articolo 12 della legge 24 dicembre 1993, n. 527, che

il Governo è delegato ad emanare, entro novanta giorni dalla data di entrata in vigore della presente legge, uno o più decreti legislativi, diretti a razionalizzare l’attuazione degli interventi per la salvaguardia della laguna di Venezia con l’osservanza dei seguenti princìpi e criteri direttivi:

a) separare i soggetti incaricati della progettazione dai soggetti cui è affidata la realizzazione delle opere;

b) costituire, d’intesa tra lo Stato e la regione Veneto, ai fini della attività di studio, progettazione, coordinamento e controllo, una società per azioni con la partecipazione maggioritaria dello Stato nonché della regione Veneto, della provincia di Venezia ovvero della città metropolitana se costituita, dei comuni di Venezia e di Chioggia e di altri soggetti pubblici utilizzando a tal fine i finanziamenti recati da leggi speciali inerenti allo scopo;

c) conferire alla costituenda società i beni da individuare con provvedimenti delle competenti Amministrazioni, e ridefinire le concessioni di cui all’articolo 3 della legge 29 novembre 1984, n. 798.

Nell’immediato il Governo (Ciampi) ottemperava alla volontà e al mandato del Parlamento, ed emanava il decreto legislativo 13 gennaio 1994, n. 62. Alle cui disposizioni più di un ministro avrebbe dovuto, conseguentemente, dare concreta attuazione, con propri atti. Cosa che i ministri interessati, facenti parte del Governo (Berlusconi) nel frattempo subentrato, si guardavano bene dal fare: senza, se vogliamo dirla tutta, essere richiamati a compiere il proprio dovere né dalla Regione Veneto (governata dal centrodestra), né dalla Provincia di Venezia (governata dal centrosinistra), né dal Comune di Venezia (governato dal centrosinistra), né dal Comune di Chioggia (governato prima dal centrodestra e poi dal centrosinistra).

Nel frattempo, peraltro, lo stesso Parlamento nazionale aveva espressamente abrogato, con il comma 1 dell’articolo 6-bis (aggiunto dalla legge di conversione) del decreto legge 29 marzo 1995, n. 96, convertito in legge, con modificazioni, dalla legge 31 maggio 1995, n. 206, il terzo e il quarto comma dell’articolo 3 della legge 798/1984, vale a dire le basi giuridiche legittimanti la stipula, dello Stato con il Consorzio “Venezia Nuova”, della “concessione unica”. Malauguratamente la solita lobby dei “concessionisti” era riuscita a ottenere che fosse contestualmente votato un comma 2 del medesimo succitato articolo, secondo il quale “restano validi gli atti adottati e sono fatti salvi gli effetti prodottisi e i rapporti giuridici sorti sulla base delle disposizioni” abrogate. Emerse che la convenzione generale stipulata, per conto dello Stato, dal Magistrato alle acque di Venezia, con il Consorzio “Venezia Nuova”, aveva latitudine tale da ricomprendere, praticamente, ogni e qualsiasi studio, ricerca, sperimentazione, intervento fosse ipotizzabile nella laguna di Venezia nei prossimi secoli. Anche se la cosa non è mai stata puntualmente verificata, e men che mai sottoposta al giudizio di un soggetto dotato dell’opportuna indipendenza e “terzietà”, è “su questi bei fondamenti” (come direbbe il Manzoni) che da quasi quattro anni, ormai, si sta realizzando, con ritmi di lavoro forsennato, l’insieme delle opere costituenti il cosiddetto Modello sperimentale elettromeccanico (Mo.S.E.), alterando gli equilibri idraulici lagunari, facendo scempio dei valori paesaggistici della laguna e dei litorali, distruggendo siti naturalistici di primaria importanza europea e mondiale, e via massacrando.5

Nel frattempo, pare che nell’ambito del comitato di studio per la revisione del decreto legislativo 152/2006, di cui s’è detto in conclusione del primo paragrafo di questo scritto, si stia facendo strada l’ipotesi di ricomprendere in un unico bacino idrografico, governato da un’unica autorità di bacino, l’intero bacino scolante nella laguna veneziana, nonché, ovviamente, la laguna medesima, i suoi litorali e il mare a essi latistante, affidando a tale autorità ogni funzione afferente agli studi, alle ricerche, alle sperimentazioni preliminari, alla pianificazione generale del territorio attinente tutto quanto concerna la sua integrità fi sica, alla programmazione temporalizzata dei necessari interventi,alla progettazione di questi ultimi. A condizione, ovviamente, che fossero nel frattempo sospesi i lavori di realizzazione del Mo.S.E., sarebbe uno splendido omaggio alla lungimiranza di Antonio Cederna, nel decennale della sua morte.

Una seconda incisiva previsione innovativa della proposta di legge di Cederna per l’integrazione e il coordinamento della legislazione speciale per Venezia riguardava la pianificazione territoriale unitaria dell’entroterra e della laguna di Venezia. Tale pianificazione unitaria era stata già prevista dalla legge 16 aprile 1973, n. 171, e disciplinata dalla conseguente legge regionale 8 settembre 1974, n. 49, le quali, come si è dianzi accennato, avevano affidato la redazione e l’adozione di un “piano comprensoriale” (che avrebbe dovuto essere formato, e trovare vigenza, una tantum) a uno speciale Comprensorio dei comuni della laguna e dell’entroterra di Venezia, vale a dire a un soggetto pubblico “di secondo grado”, il cui organo decisionale, cioè, si prevedeva formato dall’assemblaggio dei rappresentanti degli enti territoriali (Comuni e Regione) interessati.

La relazione illustrativa della proposta di legge di Cederna rileva che

la debolezza intrinseca dell’organismo comprensoriale e il crollo verticale della cultura della pianificazione, avvenuto in tutto il Paese alla fine degli anni settanta, concorsero, assieme a irrisolte dinamiche di confronto politico, a non consentire che il piano comprensoriale (che comunque era stato redatto, e aveva notevolissimo valore culturale e tecnico), dopo aver conseguito un primo voto favorevole dell’organo competente, completasse il suo iter formativo.

La relazione prosegue:

occorre oggi prendere atto della mancata definizione dello speciale piano comprensoriale previsto dalla legge 171/1973, quasi tre lustri dopo la scadenza del termine previsto per tale adempimento. Ma anche del fatto che, nel frattempo, la legislazione urbanistica regionale ha definito ricche e articolate previsioni di strumenti di pianificazione territoriale sovracomunale (sia regionale che provinciale). E del fatto chela Regione Veneto è andata concretamente predisponendo strumenti di pianificazione territoriale, relativi sia all’intero territorio regionale che, specificamente, all’area veneziana. E soprattutto del fatto che la legge 8 giugno 1990, n. 142, ha sia attribuito funzioni proprie di pianificazione territoriale alle province, che previsto la costituzione, tra le città metropolitane, di quella di Venezia.

E conclude che

nella convinzione che sarà la città metropolitana di Venezia a rispondere, compiutamente, all’istanza […] di un governo unitario delle trasformazioni territoriali del sistema lagunare veneziano, ma anche nella consapevolezza dei tempi non brevi necessari all’avvio dell’operatività pianificatoria del nuovo ente territoriale, […] la presente proposta di legge stabilisce […] che il primo strumento di pianificazione territoriale, regionale, provinciale o metropolitano, che consideri unitariamente il territorio della laguna di Venezia e del suo entroterra e che giunga a vigenza, tenga luogo, a tutti gli effetti previsti, del piano comprensoriale di cui alla legge 171/1973.

La scarsa fiducia nel sollecito “avvio dell’operatività pianificatoria” dell’istituenda “città metropolitana” di Venezia doveva rivelarsi ben fondata, quand’anche eccessivamente ottimistica: la “città metropolitana” di Venezia, infatti, non soltanto non è mai divenuta operativa ma non è neppure stata costituita, come del resto tutte la altre previste “città metropolitane” d’Italia, e ciò a più di tre lustri dalla loro prima previsione, in una legge, quale la legge 142/1990, di rango immediatamente sub-costituzionale. A dimostrazione del fatto che nel Paese dell’incessante chiacchiericcio sulle “riforme istituzionali” e sulla “modernizzazione”, semmai accade che una legge delinei un’autentica riforma istituzionale modernizzatrice, semplicemente non le si dà attuazione, per non urtare la suscettibilità dei cacicchi, ovvero dei “nuovi sindaci” e dei “governatori regionali”.

Accadde peraltro che la Regione Veneto, in ottemperanza della sua allora vigente legge urbanistica regionale, la legge regionale 27 giugno 1985, n. 61, e successive modificazioni e integrazioni,formò, tra la fine del 1986 e quella del 1999, sia il Piano territoriale regionale di coordinamento (PTRC) che tre “piani di area”, tra i quali il “Piano di area della Laguna e dell’area veneziana” (P.A.L.A.V.), il cui ambito di applicazione era fi n dall’inizio del relativo iter formativo portato a coincidere con il territorio per il quale avrebbe dovuto essere definito il “piano comprensoriale” di cui si è trattato precedentemente. Per di più, nel corso di tale iter, veniva approvata la legge regionale 27 febbraio 1990, n. 17, la quale, così come modificata dall’articolo 2 della legge regionale 24 gennaio 1992, n. 8, con l’articolo 8, abrogava espressamente la legge regionale 49/1974, e, con il comma 4 dell’articolo 3, stabiliva che il “piano comprensoriale relativo al territorio di Venezia e al suo entroterra”, richiesto dalla legge 171/1973, fosse costituito dal “Piano di area della Laguna e dell’area veneziana”, integrato dal “Piano per la prevenzione dell’inquinamento e il risanamento delle acque del bacino idrografico immediatamente sversante nella Laguna di Venezia”. Le efficacie dei “piani di area vigenti”, quali “parte integrante del piano territoriale regionale di coordinamento (PTRC)”, sono state poi confermate dal comma 2 dell’articolo 48, recante le “Disposizioni transitorie”, della nuova legge urbanistica regionale veneta 23 aprile 2004, n. 11.

Si può quindi asserire che, seppure per vie impreviste, e un po’ tortuose, un’ipotesi avanzata da Antonio Cederna nella sua proposta di legge sia stata attuata.

Una terza incisiva previsione innovativa della proposta di legge di Cederna che si sta qui illustrando riguarda la pianificazione degli interventi negli insediamenti urbani storici.

La relazione illustrativa rammenta che la legge 171/1973 e il conseguente decreto del Presidente della Repubblica 20 settembre 1973, n. 791

hanno ribadito la subordinazione di quasi ogni intervento negli insediamenti storici lagunari ai piani particolareggiati, e, per molti versi, assunto l’impianto complesso e farraginoso di disciplina delle trasformazioni (e di attuazione velleitariamente pubblicistica e dirigistica delle stesse) configurato dallo strumentario urbanistico allora in corso di formazione,

e che, peraltro,

il sistema pianificatorio definito si rivela impercorribile […], paralizzante rispetto alla generalizzazione degli interventi sul patrimonio edilizio storico, suscitatore di spinte a interpretazioni disinvolte delle norme in assenza di una pertinente disciplina. Tant’è che, con l’inizio degli anni ottanta, lo stesso Comune di Venezia avvia un lavoro di integrale ripianificazione (di tipo generale) di Venezia insulare. In tale lavoro, viene assunta la metodologia che sinteticamente può essere denominata di analisi morfologica dell’insediamento urbano e tipologica delle unità di spazio (edifici e scoperti) che lo compongono. [E] occorre sottolineare che lo strumento relativo alla città storica di Venezia, finalmente in corso di completamento in questi mesi, si presenta ricco di affinamenti e innovazioni di grande valore, anche rispetto alle precedenti esperienze pianificatorie fondate sulla stessa metodologia.

Conseguentemente, conclude la relazione,

si reputa necessario che la nuova metodologia pianificatoria assunta dal Comune di Venezia trovi supporto anche nella legislazione speciale statuale, e comunque indispensabile che non possa in nessun caso trovare in essa ostacolo.

Occorre fare presente che la variante generale al piano regolatore per la città storica di Venezia, a cui Cederna alludeva nella relazione alla sua proposta di legge, e che aveva appassionatamente illustrato, come in seguito appassionatamente difenderà, in molteplici articoli su diversi organi di stampa, era stata in effetti messa a punto all’inizio del 1990 (all’epoca della “giunta rossoverde” diretta da Antonio Casellati, con assessore all’urbanistica Stefano Boato), essendo quasi al termine il mandato del consiglio comunale in carica. Lo strumento fu peraltro adottato alla fine del 1992 (all’epoca della giunta, che oggi definiremmo di centrodestra, diretta da Ugo Bergamo, con assessore all’urbanistica Vittorio Salvagno). Per essere successivamente “disadottato”, e quindi riadottato, in una versione pesantemente manipolatrice non tanto dei suoi aspetti quantitativi, cioè dell’ingentissima mole delle sue cartografi e analitiche e classificatorie, e delle suepuntualissime prescrizioni normative, quanto in alcuni elementi cardine della sua ingegneria ed efficacia precettiva, alla fine del 1996 (all’epoca della giunta “progressista” diretta da Massimo Cacciari, con assessore all’urbanistica Roberto D’Agostino). L’esito di quest’ultimo strumento urbanistico, e della sua alquanto disinvolta gestione, è sotto gli occhi di chiunque voglia realmente “vedere” la città storica di Venezia: una squallida, degradata, volgare, tragica maschera imbellettata di sé stessa, con la residenza stabile dilagantemente ed enormemente erosa dal proliferare non soltanto di alberghi, quanto, soprattutto, di affittacamere e di (sedicenti) bed & breakfast, tutt’altro che una “città-museo” (espressione che, se usata per indicare un destino da combattere, faceva inferocire Cederna, e ben a ragione: il “museo”, alla fin fine, è “il luogo delle Muse”!) ma, piuttosto, una Disneyland di quart’ordine.

Come non è stato possibile neppure accennare alle disposizioni di dettaglio della proposta di legge afferenti alla pianificazione degli interventi negli insediamenti urbani storici e al controllo delle trasformazioni dei relativi immobili, così non è possibile neppure accennare a tutte le altre puntuali disposizioni, meno innovative di quelle che, in quanto tali, sono state sinora, seppure sinteticamente, esposte, ma non per questo di scarso rilievo, con le quali la proposta di legge si prefiggeva di perseguire il complesso degli obiettivi indicati all’inizio della relazione illustrativa, e riportati all’inizio di questo paragrafo. Si confida, ciononostante, di avere raggiunto almeno lo scopo di arricchire, di un po’, la conoscenza del pensiero e dell’azione di Antonio Cederna nell’assolvimento di uno dei non pochi ruoli che ricoprì nel corso di una vita tutta improntata dall’essere una “persona civile” per la quale con “i vandali odierni nessun compromesso è possibile”, dall’intransigenza (innanzitutto con sé stessi) praticata come serietà, rigore, precisione, rifiuto della superficialità e della sciatteria, ma anche come “forte posizione moralistica” (sono ancora parole sue): perché, aggiungeva con amara ironia, “in un Paese di molli e di conformisti, la rivolta morale può essere almeno un elemento di varietà”.

Note

1 Si veda, da ultimo, il contributo di Vezio De Lucia in questo stesso volume, con relativa bibliografia.

2 Per quel che riguarda la realizzazione del parco storico-archeologico dei Fori e dell’Appia antica, oltre al contributo di Vezio De Lucia in questo stesso volume, si veda anche V. De Lucia, Antonio Cederna, le sue idee contro l’urbanistica fascista, in “Liberazione”, 21 settembre 2006 (e in http://eddyburg. it/article/articleview/7357/0/250/), e soprattutto Mauro Baioni, “Mussolini urbanista” e il pensiero di Cederna, postfazione al libro di A. Cederna, Mussolini urbanista, Venezia, Corte del Fontego, 2006. In estrema sintesi, si può concludere con le parole di De Lucia: “abbiamo verificato che l’idea di Cederna è sparita dall’orizzonte della città”. Per quel che riguarda “il potenziamento del trasporto pubblico su ferro con sistemi integrati e in sede propria, sotterranea e di superficie”, si possono ricordare le parole di Filippo Ciccone, Quale medico propose la Cura del ferro? (intervento pubblicato in http://eddyburg.it/article/ articleview/7226/0/39/): “l’esperienza romana di cura del ferro è ben poca cosa: ferma l’evoluzione del Nodo Fs, ferme nella sostanza le metropolitane (ci si avvia a realizzare record al contrario già noti alla città: 25 anni per fare quattro miseri e brutti chilometri di linea A). E, con la copertura del ‘pianificar facendo’, qualche altro milione di metri cubi è stato realizzato ben distante da qualsiasi linea su ferro”.

Quanto al Sistema direzionale orientale, esso, come afferma De Lucia nel suo articolo sopra citato, “è stato silenziosamente cancellato” e, soggiunge, “non sono riuscito a capire che cosa lo ha sostituito”.

3 Si trattava di: la legge 16 aprile 1973, n. 171, recante “Interventi per la salvaguardia di Venezia”; il decreto del Presidente della Repubblica 20 settembre 1973, n. 791, relativo a “Interventi di restauro e risanamento conservativo in Venezia insulare, nelle isole della laguna e nel centro storico di Chioggia” (emanato in base alla delega conferita al Governo dalla succitata legge 171/1973); il decreto del Presidente della Repubblica 20 settembre 1973, n. 962, recante “Tutela della città di Venezia e del suo territorio dagli inquinamenti delle acque” (anch’esso emanato in base alla delega conferita al Governo dalla succitata legge 171/1973); il decreto del Presidente della Repubblica 20 settembre 1973, n. 1186, recante “Adeguamento dell’organico del Magistrato alle acque di Venezia e delle soprintendenze alle antichità e belle arti delle province venete” (parimenti emanato in base alla delega conferita al Governo dalla succitata legge 171/1973); la legge 5 agosto 1975, n. 404, recante “Norme per l’indizione del bando dell’appalto concorso internazionale per la conservazione dell’equilibrio idro-geologico della laguna di Venezia e per l’abbattimento delle acque alte nei centri storici”; il decreto legge 11 gennaio 1980, n. 4, convertito in legge, con modificazioni, dalla legge 10 marzo 1980, n. 56, recante “Studio delle soluzioni tecniche da adottare per la riduzione delle acque alte nella laguna veneta”; la legge 29 novembre 1984, n. 798, recante “Nuovi interventi per la salvaguardia di Venezia”.

4 Per citarne alcuni, oltre all’autore di queste righe: Antonio Casellati, primo assessore all’ecologia del Comune di Venezia (e d’Italia), tra il 1971 e il 1973, poi presidente della sezione veneziana di “Italia Nostra” e successivamente, dimessosi da quest’ultima carica, del Comprensorio dei comuni della laguna e dell’entroterra di Venezia, soggetto deputato a redigere e ad adottare la “ripianificazione” dell’area, e, dall’inizio del 1988 ai primi mesi del 1990, Sindaco di Venezia, con la cosiddetta Giunta “rosso-verde”; Edoardo Salzano, dal 1975 al 1985 assessore all’urbanistica del Comune di Venezia, e poi, per un ulteriore quinquennio, consigliere comunale di Venezia e regionale del Veneto; Vezio De Lucia, dal 1977 al 1980 Segretario del Comprensorio dei comuni della laguna e dell’entroterra di Venezia.

5 Per un’ampia rassegna in merito al progetto del Mo.S.E. si può consultare la sezione del sito eddyburg all’indirizzo: http://eddyburg.it/article/archive/ 178/.

Inseriamo in calce un ampio testo di Luigi Scano che costituisce una critica puntuale alla legge urbanistica della Regione Friuli – Venezia Giulia, nei confronti della quale fin dalle prime battute aveva tentato di mobilitare l’attenzione di chi avrebbe potuto modificarla. La particolare attenzione di Gigi per questa legge era determinata dal concorrere di tre ragioni. La prima del tutto personale: l’affetto che nutriva per quella regione, nella quale la sua famiglia affondava parte delle sue radici e alla quale lo legavano amicizie maturate anche nei lavori svolti. La seconda e la terza hanno a che fare con i suoi interessi culturali permanenti: quello per una corretta tutela delle qualità culturali del territorio (l’ambiente, il paesaggio, la bellezza, la funzionalità), e quella per la migliore, più compiuta e completa e chiara stesura delle componenti di quel sistema normativo che è l’indispensabile cornice di ogni civile convivenza, ed uno dei fondamenti della democrazia.

Ciò che quindi soprattutto lo scandalizzava nella legge di Illy e Sonego, e sollevava la sua più feroce e veemente critica, erano le violazioni – molteplici e grossolane – del Codice dei beni culturali e del paesaggio. Riteneva quest’ultimo il prodotto più maturo di un’evoluzione legislativa che (dall’antico testo di Benedetto Croce fino alle ultime modifiche del Codice) aveva studiato come pochi altri, commentandola sia nei testi normativi e nella cultura che era alla loro base sia nelle loro applicazioni pratiche. Speriamo che le sue indicazioni critiche, se non sono state recepite dal legislatore regionale, lo siano da chi ha la responsabilità di valutarne la correttezza giuridica.

1. Il comma 1 dell’articolo 149 (“Piani territoriali paesistici”) del decreto legislativo 29 ottobre 1999, n.490, recante il “Testo unico delle disposizioni legislative in materia di beni culturali e ambientali, a norma dell’articolo 1 della legge 8 ottobre 1997, n.352”, dispone che:

Le regioni sottopongono a specifica normativa d'uso e di valorizzazione ambientale il territorio includente i beni ambientali indicati all'articolo 146 mediante la redazione di piani territoriali paesistici o di piani urbanistico-territoriali aventi le medesime finalità di salvaguardia dei valori paesistici e ambientali.

Come annotato nell’epigrafe dell’articolo, la disposizione parafrasa quella del comma 1 dell’articolo 1bis del decreto legge 17 giugno 1985, n.312, convertito in legge, con modificazioni, dalla legge 8 agosto 1985, n.431. Quest’ultima norma, infatti, stabiliva che:

Con riferimento ai beni e alle aree elencati dal quinto comma dell'articolo 82 del decreto del Presidente della Repubblica 24 luglio 1977, n. 616, come integrato dal precedente articolo 1, le regioni sottopongono a specifica normativa d'uso e di valorizzazione ambientale il relativo territorio mediante la redazione di piani paesistici o di piani urbanistico-territoriali con specifica considerazione dei valori paesistici ed ambientali da approvarsi entro il 31 dicembre 1986.

I beni e le aree elencati dal quinto comma dell'articolo 82 del D.P.R. 616/1977, come integrato dall’articolo 1 del decreto legge 312/1985, coincidono con i beni ambientali indicati all'articolo 146 del Testo unico. Si tratta, cioè, degli elementi territoriali che la prima delle due disposizioni ora citate aveva dichiarato “sottoposti a vincolo paesaggistico ai sensi della legge 29 giugno 1939, n. 1497”, e che l’articolo 146 del Testo unico dichiara, “in ragione del loro interesse paesaggistico”, sottoposti alle disposizioni del Titolo II (“Beni paesaggistici e ambientali”) del medesimo Testo unico. Essi sono:

a) i territori costieri compresi in una fascia della profondità di 300 metri dalla linea di battigia, anche per i terreni elevati sul mare;

b) i territori contermini ai laghi compresi in una fascia della profondità di 300 metri dalla linea di battigia anche per i territori elevati sui laghi;

c) i fiumi, i torrenti ed i corsi d'acqua iscritti negli elenchi di cui al testo unico delle disposizioni di legge sulle acque ed impianti elettrici approvato con regio decreto 11 dicembre 1953, n. 1775, e le relative sponde o piede dogli argini per una fascia di 150 metri ciascuna;

d) le montagne per la parte eccedente 1.600 metri sul livello del mare per la catena alpina e 1.200 metri sul livello del mare per la catena appenninica e per le isole;

e) i ghiacciai e i circhi glaciali;

f) i parchi e le riserve nazionali o regionali, nonché i territori di protezione esterna dei parchi;

g) i territori coperti da foreste e da boschi, ancorché percorsi o danneggiati dal fuoco, e quelli sottoposti a vincolo di rimboschimento;

h) le aree assegnate alle università agrarie e le zone gravate da usi civici;

i) le zone umide incluse nell'elenco previsto dal decreto del Presidente della Repubblica 13 marzo 1976, n. 448;

l) i vulcani;

m) le zone di interesse archeologico. [1]

La disciplina del territorio includente i beni ambientali di cui s’è detto deve essere dettata dalle regioni mediante piani territoriali paesistici oppure mediante piani urbanistico-territoriali che, secondo la disposizione del Testo unico, devono avere “le medesime finalità di salvaguardia dei valori paesistici e ambientali”: non sembra di ravvisare differenze rispetto al disposto dell’articolo 1bis del decreto legge 312/1985, secondo il quale dovevano avere “specifica considerazione dei valori paesistici ed ambientali”.

Non è stabilito, nel Testo unico, diversamente che nel decreto legge 312/1985, un termine per l’adempimento regionale. Del resto, anche nella logica del decreto legge 312/1985 (e della legge di conversione 431/1985), il termine fissato, pure se ritenuto perentorio in quanto munito di effetti sanzionatori dell’inadempimento (o reputato tale), una volta decorso inutilmente, non avrebbe certamente fatto venire meno il dovere/diritto delle regioni a disciplinare (almeno) i beni ambientali di cui s’è detto mediante i previsti strumenti di pianificazione. D’altro canto, si era da più parti notato che, con l'eccezione (almeno secondo i ritmi dei tempi storici) delle montagne per la parte eccedente 1.600, o i 1.200, metri sul livello del mare, tutti i beni appartenenti alle categorie elencate possono subire (e di fatto frequentemente subiscono) variazioni dinamiche nel tempo, quanto a conformazione ed estensione. Per cui assai opportunamente il Testo unico, non ribadendo un termine per l’adempimento regionale, ha indirettamente posto a carico delle regioni l’obbligo di provvedere costantemente, cioè con i necessari aggiornamenti e adeguamenti, a disciplinare mediante la pianificazione i beni ambientali elencati, con ciò perseguendo quella “riconsiderazione assidua dell'intero territorio nazionale alla luce e in attuazione del valore estetico-culturale” che, secondo la sentenza della Corte costituzionale 24 giugno 1986, n.151, costituisce l’essenziale volontà, e la valenza di “grande riforma” della legge 431/19985.

2. Ad ogni buon conto, nella disposizione di cui al comma 1 dell’articolo 149 del Testo unico (come già in quella di cui al comma 1 dell’articolo 1 bis della legge 431/1985) appare innanzitutto evidente la più piena presa di coscienza del fatto che può aversi efficace tutela dei valori culturali, paesaggistici e ambientali, riconoscibili in determinati elementi (o contesti di elementi) territoriali, solamente attraverso una pianificata definizione dei modi d'uso e delle trasformazioni in essi ammissibili, le une e gli altri dovendo essere coerenti con le loro specifiche caratteristiche essenziali ed intrinseche, cioè con le "regole" dedotte da tali caratteristiche, al fine di non eccedere le capacità di fruizione e di modificazione tipiche e peculiari dell'elemento, o contesto di elementi, territoriale (o di omogenee loro categorie). Definizione pianificata, per l'appunto, cioè sottratta alla causale successione nel tempo di progetti di intervento ineluttabilmente angusti, in quanto parziali, nonché di altrettanto anguste, in quanto frammentarie, loro autorizzazioni.

Per il vero, una tale consapevolezza era già sostanzialmente presente nella relazione con la quale il Ministro dell’educazione nazionale, Giuseppe Bottai, aveva presentato alla Camera, il 15 giugno 1939, il disegno di legge destinato a dare luogo alla legge 29 giugno 1939, n.1497 [2]. Ed era centrale nelle elaborazioni delle commissioni che avevano operato, lungo quasi tutto l'arco degli anni '60, al fine di proporre una riforma dei sistemi di tutela dei beni culturali. [3]

Tale raggiunta piena consapevolezza, peraltro, era apparsa, all’indomani dell’entrata in vigore della legge 431/1985, contraddittoria con la prescrizione che a tale definizione pianificata fosse fatto obbligo di pervenire solamente con riferimento ai luoghi ed ai beni vincolati (ai sensi della legge 1497/1939) ope legis, e non anche a quelli vincolati con specifici provvedimenti amministrativi. In effetti, tale contraddittorietà pareva la risultanza di un difetto di coordinamento, anche alla luce delle disposizioni di cui ai successivi articoli 1 ter e l quinquies della medesima 431/1985 per cui le aree sottoposte ad “immodificabilità” transitoria (sino all’entrata in vigore dei prescritti strumenti di pianificazione) erano individuabili, oltre che tra i luoghi vincolati ope legis, anche tra quelli vincolati con specifico provvedimento amministrativo.

Sta di fatto che la discrasia ora lamentata sussiste (e non può non sussistere) nell’articolo 149 del Testo unico, il cui comma 2 precisa che “la pianificazione paesistica prescritta al comma 1 è facoltativa per le vaste località indicate alle lettere c) e d) dell’articolo 139”, e cioè per “le bellezze panoramiche considerate come quadri naturali e così pure quei punti di vista o di belvedere, accessibili al pubblico, dai quali si goda lo spettacolo di quelle bellezze”, nonché per “i complessi di cose immobili che compongono un caratteristico aspetto avente valore estetico e tradizionale”, vincolati, e vincolabili, con i procedimenti disciplinati dagli articoli da 140 a 143 del medesimo Testo unico.

3. I piani territoriali paesistici erano previsti e regolati dall'articolo 5 della legge 1497/1939 e dagli articoli 23 e 24 del relativo regolamento approvato con regio decreto 3 giugno 1940, n.1357.

Successivamente, il decreto del Presidente della Repubblica 15 gennaio 1972, n. 8, con il primo comma dell'articolo1, ha trasferito alle Regioni a statuto ordinario “le funzioni amministrative esercitate dagli organi centrali e periferici dello Stato in materia di urbanistica”, concernenti, tra l'altro, l'approvazione dei piani territoriali di coordinamento, dei piani regolatori generali e delle relative varianti, dei piani particolareggiati e delle relative varianti, dei regolamenti edilizi comunali e dei programmi di fabbricazione, la concessione del nulla osta all'autorizzazione comunale dei piani di lottizzazione, nonché “ogni altra funzione amministrativa esercitata dagli organi centrali e periferici dello Stato” nella materia dell'urbanistica. Pur in presenza di una formulazione generale e onnicomprensiva quale quella ora riportata, il medesimo articolo1 del D.P.R. 8/1972 ha stabilito, con il successivo quarto comma, che “il trasferimento predetto riguarda altresì la redazione e la approvazione dei piani territoriali paesistici di cui all'articolo 5 della legge 29 giugno 1939, n. 1497”. La formulazione della norma rendeva esplicito come non venisse affatto considerata rientrante nell'"urbanistica" la finalità cui è preordinata la redazione e approvazione dei piani territoriali paesistici, e come, al contrario, il trasferimento delle relative funzioni venisse disposto solamente, come affermerà la Corte costituzionale, “a causa della inscindibilità esistente tra l'attività urbanistica e la tutela delle bellezze naturali”. [4]

Per effetto del trasferimento alle regioni delle funzioni amministrative concernenti la redazione e l'approvazione dei piani territoriali paesistici è stata comunque conferita alle regioni medesime la possibilità di legiferare in merito sia alle caratteristiche (contenuti tipici ed elementi costitutivi) di tali "figure pianificatorie", sia agli aspetti procedimentali inerenti la loro redazione, adozione, pubblicazione, approvazione, sia infine ai livelli istituzionali e/o agli organi competenti per le fasi dell'accennato procedimento.

Non tutte le regioni hanno peraltro utilizzato la sopra descritta possibilità di legiferare, sicché per alcune di esse adempiere alla disposizione di cui al comma 1 dell’articolo 149 del Testo unico (come, prima, a quella di cui al comma 1 dell’articolo 1 bis della legge 431/1985) mediante il ricorso a piani territoriali paesistici implicherebbe il dovere fare riferimento alle disposizioni della legge 1497/1939 e del regio decreto 1357/1940 (il quale ultimo il Testo unico, con il comma 2 dell’articolo 161, dispone resti in vigore fino all’emanazione di un nuovo regolamento) vuoi per gli aspetti contenutistici, vuoi per quelli procedimentali, vuoi per entrambi. Il fatto è che le prescrizioni di cui all'articolo 23 del regio decreto 1357/1940 attinenti i contenuti tipici dei piani territoriali paesistici appaiono assolutamente inadeguate all’obiettivo di redigere piani che disciplinino, con finalità di tutela, le vastissime componenti territoriali vincolate ope legis, che le disposizioni procedimentali di cui all'articolo 24 del medesimo regio decreto appaiono totalmente non pertinenti, e che le disposizioni procedimentali di cui all’articolo 5 della legge 1497/1939 (non granché pertinenti, per il vero) non possono trovare applicazione stante l’integrale abrogazione, disposta dallo stesso Testo unico, della legge da ultimo citata.

Per converso, dall’intervenuta abrogazione della legge 1497/1939 pare doversi far discendere anche la conseguenza della caducazione della limitazione (precedentemente fatta derivare da buona parte della dottrina, e dalla giurisprudenza prevalente, dalla lettera del primo comma dell’articolo 5 della legge) della facoltà di formare piani territoriali paesistici alle “vaste località” di cui s’è detto dianzi, nonché, grazie all’entrata in vigore della legge 431/1985, ai luoghi ed ai beni vincolati ope legis.

4. In buona sostanza, il comma 1 dell’articolo 149 del Testo unico, (come già il primo comma dell'articolo 1 bis della legge 431/1985) si limita a sancire l'obbligo, per le regioni, di provvedere a regolamentare adeguatamente. con strumenti di piano, le trasformazioni e gli usi dei luoghi e dei beni vincolati ope legis, e la facoltà di procedere analogamente con riferimento ad ogni altro elemento territoriale riconosciuto meritevole di tutela per ragioni di interesse culturale e ambientale, la qual cosa può bene ritenersi principio fondamentale della legislazione dello Stato, anche in riferimento al dettato del secondo comma dell'articolo 9 della Costituzione.

Fermi restando il predetto obbligo, e la predetta facoltà, è amplissima la potestà regionale di individuazione e scelta dei modi e delle forme in cui darvi seguito, purché non siano sostanzialmente "elusivi" dell'obbligo medesimo, in quanto non coerenti con le finalità per cui l'obbligo è posto.

5. Il comma 3 dell’articolo 149 del Testo unico dispone che:

Qualora le regioni non provvedano agli adempimenti previsti al comma 1, si procede a norma dell'articolo 4 del decreto del Presidente della Repubblica 24 luglio 1977, n. 616, come modificato dall'articolo 8 della legge 15 marzo 1997, n. 59.

Il riferimento pertinente è al secondo comma dell'articolo 4 del D.P.R. 616/1977, come modificato dall'articolo 8 della legge 59/1997, il quale stabilisce che:

Il Governo della Repubblica, tramite il commissario del Governo, esercita il potere di sostituzione previsto dall'articolo 2 della legge n. 382 del 22 luglio 1975.

A sua volta, l’articolo 2 della legge 382/1975 specifica che:

In caso di persistente inattività degli organi regionali nell'esercizio delle funzioni delegate, qualora le attività relative alle materie delegate comportino adempimenti da svolgersi entro termini perentori previsti dalla legge o risultanti dalla natura degli interventi, il Consiglio dei Ministri, su proposta del Ministro competente, dispone il compimento degli atti relativi in sostituzione dell'amministrazione regionale.

Per il vero, “la redazione e la approvazione dei piani territoriali paesistici” non costituiscono funzioni delegate, ma funzioni trasferite (dal quarto comma dell’articolo1 del D.P.R. 8/1972). E, per le funzioni trasferite, non si danno, né possono darsi, disposizioni afferenti l’esercizio di “poteri sostitutivi”.

C’è per converso da rammentare che, a seguito dell’entrata in vigore della legge 431/1985, la circolare del Ministro per i beni culturali e ambientali 31 agosto 1985, n. 8 (Applicazione della legge 8 agosto 1985, n. 431) aveva affermato che, per effetto del secondo comma dell'articolo 1 bis della stessa legge 431/1985 (secondo il quale, in caso di inadempimento regionale nei termini, “il Ministro per i beni culturali e ambientali esercita i poteri di cui agli articoli 4 e 82 del D.P.R. 616/1977”), lo stesso Ministro , in caso di inadempienza delle regioni nel termine prescritto dal primo comma del medesimo articolo, avrebbe esercitato il “potere sostitutivo nella redazione dei piani paesistici”.

E che la Corte costituzionale, con sentenza 24 giugno 1986, n. 153, pur riconoscendo “improprio” il riferimento ai poteri sostitutivi previsti per le funzioni regionali delegate dall'articolo 4 del D.P.R. 616/1977, ha affermato che il medesimo riferimento va interpretato “in senso pregnante”, e ha concluso che “spetta allo Stato, in caso di mancata redazione dei [ piani di cui all'articolo 1bis della legge 431/1985] entro il 31 dicembre 1986 da parte delle Regioni, provvedere, sollecitate e sentite le Regioni stesse, all'adozione [...] dei piani paesistici”.

Più recentemente la stessa Corte Costituzionale, con sentenza 6 - 13 febbraio 1995, n. 36, ha dichiarato che “spetta allo Stato disporre [...] la sostituzione dell'amministrazione regionale della Campania con il Ministero per i beni culturali e ambientali ai fini del compimento degli atti necessari per la redazione e l'approvazione del piano territoriale paesistico” (in verità, la Regione Campania, ricorrente, non ha eccepito sul punto del rientrare le funzioni attinenti la formazione dei piani paesistici tra le funzioni delegate, ma ha sostenuto l’assenza del requisito fondamentale della persistente inattività degli organi regionali).

C’è infine da rilevare che potrebbe aversi inadempimento non soltanto per totale inattività regionale nei termini prescritti, ma anche qualora i provvedimenti regionali fossero "elusivi , cioè non sostanzialmente conformi agli obiettivi di tutela posti dalla legge. E da chiedersi se anche in tale caso debba (e possa) trovare applicazione il comma 3 dell’articolo 149 del Testo unico, nella forma dell’esercizio di poteri sostitutivi da parte del Governo.

6. Il comma 3 dell’articolo 149 del Testo unico si limita a disporre che, fermi restando gli obblighi di rimessione in pristino, o di alternativo pagamento di una indennità pecuniaria, posti a carico di chi abbia trasgredito alle disposizioni poste a tutela dei beni paesaggistici e ambientali (comunque “vincolati”), il Ministero per i beni e le attività culturali, d'intesa con il Ministero dell'ambiente e con la regione, può adottare misure di recupero e di riqualificazione dei suddetti beni “i cui valori siano stati comunque compromessi”.

7. Il comma 1 dell’articolo 150 del Testo unico dispone che:

Le linee fondamentali dell'assetto del territorio nazionale per quanto riguarda i valori ambientali, con finalità di orientamento della pianificazione paesistica, sono individuate a norma dell'articolo 52 del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112.

L’articolo da ultimo citato stabilisce che “hanno rilievo nazionale i compiti relativi alla identificazione delle linee fondamentali dell'assetto del territorio nazionale con riferimento ai valori naturali e ambientali, alla difesa del suolo e alla articolazione territoriale delle reti infrastrutturali e delle opere di competenza statale, nonché al sistema delle città e delle aree metropolitane, anche ai fini dello sviluppo del Mezzogiorno e delle aree depresse del paese”, e che tali compiti “sono esercitati attraverso intese nella Conferenza unificata” (Stato, regioni, città e autonomie locali).

Può essere interessante l’asserzione per cui per quanto riguarda i valori ambientali le linee fondamentali dell'assetto del territorio nazionale dovrebbero assumere la valenza di “orientamento della pianificazione paesistica”, la quale compete, almeno in primo luogo, alle regioni. E si potrebbe sostenere che un comportamento pianificatorio regionale, afferente i beni paesaggistici e ambientali, contraddittorio con gli stabiliti “orientamenti”, configurerebbe una elusione degli obblighi posti in capo alle regioni tale da dare luogo all’esercitabilità dei poteri sostitutivi da parte del Governo. Fermo peraltro restando che la definizione delle linee fondamentali dell'assetto del territorio nazionale con riferimento ai valori naturali e ambientali, avente tale valenza di “orientamento”, avrebbe dovuto realizzarsi non soltanto nella Conferenza unificata, ma anche attraverso “intese”, cioè sulla base dell’adesione di tutti i soggetti interessati.

8. Il comma 2 dell’articolo 150 del Testo unico dispone che:

I piani regolatori generali e gli altri strumenti urbanistici si conformano, secondo l'articolo 5 della legge 17 agosto 1942, n. 1150 e le norme regionali, alle previsioni dei piani territoriali paesistici e dei piani urbanistico-territoriali di cui all'articolo 149. I beni e le aree indicati agli articoli 139 e 146 sono comunque considerati ai fini dell'applicazione dell'articolo 7, n. 5, della legge 17 agosto 1942, n. 1150, come sostituito dall'articolo 1 della legge 19 novembre 1968, n. 1187.

Il riferimento, del primo periodo della disposizione ora riportata, alle “norme regionali”, conduce ad escludere che con la disposizione medesima si sia voluto affermare che l’efficacia dei piani territoriali paesistici e dei piani urbanistico-territoriali (aventi le medesime finalità di salvaguardia dei valori paesistici e ambientali) non può che essere quella riconosciuta dalla dottrina e dalla giurisprudenza ai piani territoriali di coordinamento di cui all’articolo 5 della legge 1150/1942, cioè consistente unicamente nell’obbligatorio adeguamento a tali piani degli strumenti di pianificazione generali comunali.

Si deve infatti rammentare che il trasferimento alle regioni, operato dal primo comma dell'articolo1 del D.P.R. 8/1972, di tutte “le funzioni amministrative esercitate dagli organi centrali e periferici dello Stato in materia di urbanistica”, implicava il conferimento alle regioni medesime della possibilità di legiferare in merito alle caratteristiche, ai procedimenti formativi e alle efficace di tutte le "figure pianificatorie", con il solo limite del rispetto dei “principi fondamentali delle leggi della Repubblica”. E che la peculiare (limitata) efficacia riconosciuta ai piani territoriali di coordinamento di cui all’articolo 5 della legge 1150/1942 non è stata ritenuta “principio fondamentale” né dalla più gran parte delle regioni, che hanno, a partire dalla fine degli anni ‘70, conferito agli strumenti di pianificazione territoriale regionali (e provinciali) anche efficacia immediatamente prevalente sui piani sottordinati, prescrittiva erga omnes e direttamente operativa, né dal governo nazionale, che non ha sollevato eccezioni avverso tali previsioni, né dalla Corte costituzionale, la quale anzi, con la sentenza 26 giugno 1990 n. 327, ha riconosciuto la piena legittimità costituzionale delle leggi regionali che conferiscano agli strumenti di pianificazione territoriali sovraccomunaIi tale pregnante efficacia.

Quanto al secondo periodo della disposizione dianzi riportata, non può riconoscerglisi altra valenza che quella di sancire che i beni paesaggistici e ambientali (comunque “vincolati”) devono essere in ogni caso, cioè, particolarmente, ove non siano oggetto di disposizioni di piani territoriali paesistici e dei piani urbanistico-territoriali (aventi le medesime finalità di salvaguardia dei valori paesistici e ambientali), adeguatamente disciplinati dagli strumenti di pianificazione generali comunali, giacché questi ultimi, a norma dell'articolo 7, n. 5, della legge 1150/1942 (come sostituito dall'articolo 1 della legge 19 novembre 1968, n. 1187), devono tra l’altro indicare “i vincoli da osservare nelle zone a carattere storico, ambientale, paesistico”.

9. Il comma 3 dell’articolo 150 del Testo unico dispone che:

Le regioni e i comuni possono concordare con il Ministero speciali forme di collaborazione delle competenti soprintendenze alla formazione dei piani.

Desta stupore che tale possibilità non sia esplicitamente riconosciuta anche alle province, le quali, per contro sono l’unico soggetto istituzionale considerato dall’articolo 57 del decreto legislativo 112/1998, laddove, al comma 1, dispone che:

La regione, con legge regionale, prevede che il piano territoriale di coordinamento provinciale di cui all'articolo 15 della legge 8 giugno 1990, n.142 assuma il valore e gli effetti dei piani di tutela nei settori della protezione della natura, della tutela dell'ambiente, delle acque e della difesa del suolo e della tutela delle bellezze naturali, sempreché la definizione delle relative disposizioni avvenga nella forma di intese fra la provincia e le amministrazioni, anche statali, competenti.

[1] Il comma 2 dell’articolo 146 del Testo unico, parafrasando il sesto comma dell’articolo 82 del D.P.R. 616/1977, precisa che non sono sottoposte alle disposizioni del Titolo II, quand’anche rientranti nelle componenti territoriali elencate, le “aree che alla data del 6 settembre 1985:

a) erano delimitate negli strumenti urbanistici come zone A e B;

b) limitatamente alle parti ricomprese nei piani pluriennali di attuazione, erano delimitate negli strumenti urbanistici a norma del decreto ministeriale 2 aprile 1968, n. 1444 come zone diverse da quelle indicate alla lettera a) e, nei comuni sprovvisti di tali strumenti, ricadevano nei centri edificati perimetrati a norma dell'articolo 18 della legge 22 ottobre 1971, n. 865”.

Il comma 3 dell’articolo 146 del Testo unico, parafrasando il sesto comma dell’articolo 82 del D.P.R. 616/1977, precisa che non sono sottoposti alle disposizioni del Titolo II i fiumi, i torrenti ed i corsi d'acqua di cui alla lettera c) dell’elenco “che, in tutto o in parte, siano ritenuti irrilevanti ai fini paesaggistici e pertanto inclusi in apposito elenco redatto e reso pubblico dalla regione competente” fermo restando che “il Ministero [...] può tuttavia confermare la rilevanza paesaggistica dei suddetti beni”.

[2] Camera dei fasci e delle corporazioni - Documenti - Disegni di legge e Relazioni -XXX legislatura – I° della Camera dei fasci e delle corporazioni - disegno di legge n. 221. Il dibattito alla Camera è riportato in: Camera dei fasci e delle gente corporazioni -Commissioni legislative - XXX legislatura – I° della Camera dei fasci e delle corporazioni - Seduta del 22 maggio 1939 – XVII. Il dibattito al Senato è riportato in: Senato del Regno - Commissione educazione nazionale e cultura popolare - XXX legislatura – I° della Camera dei fasci e delle corporazioni - Seduta del 5 giugno 1939 - XVII.

[3] La prima Commissione è costituita, in adempimento alla legge 26 aprile 1964, n.310, con decreto del Presidente della Repubblica 10 novembre 1964, e diviene e resta nota come “Commissione Franceschini” dal nome del suo presidente, l’on. Francesco Franceschini. La seconda e la terza commissione, entrambe presiedute dal prof. Antonino Papaldo, sono insediate dal governo, rispettivamente il 9 aprile 1968 e il 31 marzo 1971.

[4] Sentenza 24 luglio 1972, n. 141.

Premessa

Nel mio intimo, avrei voluto intitolare questa comunicazione “Alcuni assunti irrinunciabili di una legge statale in materia di governo del territorio”. Laddove la perentorietà dell’asserita irrinunciabilità di quanto affermato (secondo il mio opinare, certamente, seppure confortato dal consenso di un gruppo di autorevolissimi maestri e amici), sarebbe stata compensata dalla circoscrizione del campo di intervento ad “alcuni” soltanto degli “assunti” (non ancora tutti compiutamente qualificabili di “principi” secondo le tecnicalità espressive delle leggi statali “quadro”, o “cornice” che dir si voglia) che dovrebbero a mio parere guidare la messa a punto di un’ottimale legge statale, rispettosa del nuovo Titolo V della Costituzione repubblicana, in una materia a competenza legislativa concorrente (o ripartita se così si preferisce) estremamente complessa come quella denominata “governo del territorio”.

Ebbene: mi sono convinto del fatto che un tale atteggiamento, tutt’assieme “minimalista” e vanagloriosamente “perfezionista”, sarebbe eticamente scellerato, nel concreto contesto culturale, politico e istituzionale in cui ci troviamo a operare.

Possiamo permetterci di darci il tempo di ragionare sulla costruzione di un modello di leggi statali “quadro”, a partire dai termini in cui si produce la legislazione concorrente (o ripartita che dir si voglia) negli stati a più moderna e matura struttura “federale”: nella Repubblica federale tedesca, per esempio? E di darci il tempo di costruire una proposta di provvedimento legislativo capace di enunciare la totalità dei “principi fondamentali” inerenti la materia “governo del territorio” che si possa e si debba ritenere ragionevole appartengano alla competenza decisionale quantomeno dello stato nazionale, in applicazione del famoso “principio di sussidiarietà” rettamente espresso e inteso?

Palesemente, non possiamo.

Non possiamo permettercelo, in presenza, in questa fase storica, nel nostro Paese, di una maggioranza di destra aggressivamente e spregiudicatamente “innovatrice”, impegnata a smantellare, celermente, la più gran parte dei valori e degli assunti che avevano costituito, nel passato, un tessuto connettivo comune e indiscusso per le più diverse, anche radicalmente diverse, posizioni politiche (e conseguentemente diverse interpretazioni e proposte applicative dei medesimi valori e assunti): dall’esistenza, riconoscibilità e prevalenza, nella regolamentazione degli assetti e delle trasformazioni del territorio, di “interessi pubblici”, alla “demanialità” (in senso forte, giuridico e, oserei dire, meta-giuridico) del patrimonio immobiliare dello Stato e delle sue articolazioni, a cominciare da quello di interesse culturale e paesaggistico.

Non possiamo permettercelo, in presenza, in questa medesima fase storica, peculiarmente nel nostro Paese, di un profondo disorientamento (per non dire di peggio) degli ambienti cultori delle specifiche discipline, componenti cospicue, ed esponenti illustri, dei quali, sono preda, quando non portatori, delle “alcinesche seduzioni” del concepire il complesso delle istituzioni pubbliche come “una voce tra le voci” nel “continuo confronto tra ragioni” al quale dovrebbe sostanzialmente ridursi l’attività di governo del territorio, comunque scandita da contratti, anziché da decisioni di un soggetto istituzionale democratico rappresentativo, stante anche la tranquillamente assunta “mercatizzazione” totale del territorio e degli immobili che lo compongono (che avrebbe fatto gridare alla bestialità, più che alla bestemmia, i massimi teorici dell’economia liberale classica dei secoli trascorsi).

Non possiamo permettercelo. E allora, dobbiamo invece, in alternativa, contrapporre alle”leggi-manifesto”, alle “leggi-proclama” degli avversari (anche approfittando del fatto che essi presentano proposte siffatte), le nostre”leggi-manifesto”, le nostre “leggi-proclama”.

Consapevoli del fatto che se vengono presentate contrapposte “leggi-proclama” non può darsi, poi, che si concordino, “testi unificati”.

Ma. parafrasando l’Ecclesiaste (o, se preferite, Qoelet), c’è un tempo per l’”etica della responsabilità” e un tempo per l’”etica della convinzione”.. Questo, per tutte le forze politiche e culturali che si contrappongono, nel nostro Paese, alla destra realmente esistente, e purtroppo per ora dominante, non può che essere il tempo dell’”etica della convinzione”.

Un tempo paragonabile a quello in cui Benedetto Croce affermava: “A noi non compete almanaccare sui risultati della lotta, e sulle probabilità della prossima vittoria. A noi spetta proclamare, come Lutero dinanzi alla Dieta di Worms, ‘Qui sto io. Non posso altrimenti. Dio mi assista, E così sia’”.

Propongo che oggi ci si dedichi a fissare, e a proclamare, dove stiamo noi. Quanto inizierò fra un attimo a esporre vorrebbe quindi essere l’ipotesi di base di tale proclama: a tutti i presenti competa discuterne, ai rappresentanti delle forze politiche di opposizione a questa destra decidere se e come costruire un proclama, essenzialmente culturale e politico, unitario.

Ipotesi di principi fondamentali in materia di governo del territorio

0. La materia del governo del territorio, oggetto di legislazione concorrente ai sensi dei commi terzo e quarto dell’articolo 117 della Costituzione, concerne la disciplina delle tutele, degli assetti, delle trasformazioni e delle utilizzazioni del territorio e degli immobili che lo compongono.

Con i principi fondamentali determinati dalla legislazione dello Stato in materia di governo del territorio sono coordinati quelli nelle materie di protezione civile, porti e aeroporti civili, grandi reti di trasporto e di navigazione, ordinamento della comunicazione, produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell’energia, valorizzazione dei beni culturali e ambientali, parimenti oggetto di legislazione concorrente ai sensi dei commi terzo e quarto dell’articolo 117 della Costituzione.

L’esercizio della potestà legislativa delle Regioni nella materia del governo del territorio si svolge nel rispetto, oltreché della Costituzione e dei vincoli derivanti dall’ordinamento comunitario e dagli obblighi internazionali, dei principi fondamentali suindicati, nonché delle disposizioni della legislazione dello Stato nelle materie in cui quest’ultimo ha competenza esclusiva, con particolare riferimento:

- alle funzioni fondamentali di Comuni, Province e Città metropolitane;

- alla tutela dell’ambiente, dell’ecosistema e dei beni culturali.

- all’ordinamento civile e penale;

- alla determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale;

- alla tutela della concorrenza e alla perequazione delle risorse finanziarie.

1. Al governo del territorio si provvede, oltre che con norme legislative e regolamentari, esclusivamente con strumenti di pianificazione, formati ai sensi delle leggi.

Gli strumenti di pianificazione sono rivolti a regolare tutte le trasformazioni, fisiche o funzionali, del territorio e degli immobili che lo compongono, nonché le azioni suscettibili, singolarmente o nei loro effetti cumulativi, di indurre tali trasformazioni, e a conferire a tali trasformazioni e azioni coerenza, in relazione sia alla loro collocazione nello spazio che alla loro successione nel tempo.

Gli atti delle pubbliche amministrazioni concernenti le trasformazioni e le azioni suindicate devono essere conformi a strumenti di pianificazione, ovvero inseriti in essi secondo procedimenti che ne preservino le coerenze, e che rispettino gli elementi essenziali di quelli ordinari di formazione e variazione dei medesimi strumenti di pianificazione. Fanno eccezione unicamente gli atti assunti nei casi di straordinaria necessità di provvedere, con interventi urgenti, alla difesa militare o alla sicurezza della Nazione, ovvero a prevenire il verificarsi di calamità naturali, di catastrofi e di altri eventi calamitosi, o di rimediare ai suddetti eventi, e comunque nel rispetto delle specifiche norme legislative.

2. Il governo del territorio compete esclusivamente a pubbliche autorità.

La formazione degli strumenti di pianificazione spetta ordinariamente agli enti territoriali: Stato, Regioni, Province o Città metropolitane, Comuni.

Il riconoscimento delle competenze pianificatorie delle Province, delle Città metropolitane, dei Comuni, è operato dalla legislazione dello Stato anche con riferimento alla sua competenza esclusiva di definizione delle funzioni fondamentali di Comuni, Province e Città metropolitane.

La legislazione dello Stato e quella regionale possono attribuire competenze nel campo della formazione di strumenti di pianificazione specialistica o settoriale, attinenti la difesa del suolo, le aree naturali protette, l’erogazione di servizi di interesse collettivo, e simili, ad altre autorità pubbliche, che si configurino come organi misti, con la concorrenza di diversi enti territoriali, fermo restando che anche in tali casi la competenza decisionale finale deve spettare all’ente territoriale nella cui circoscrizione rientri l’intero ambito oggetto dello specifico strumento di pianificazione.

La legislazione dello Stato e quella regionale, nell’ambito delle rispettive competenze, specificano i casi di prevalenza dei suddetti strumenti di pianificazione specialistica o settoriale sugli ordinari strumenti di pianificazione e le modalità di adeguamento di questi ultimi alle disposizioni dei primi. Sono altresì specificati i casi in cui il raggiungimento di intese con le autorità pubbliche competenti conferisca agli ordinari strumenti di pianificazione delle Regioni, delle Province o Città metropolitane, dei Comuni, le valenze e le efficacie dei suddetti strumenti di pianificazione specialistica o settoriale.

La legislazione dello Stato e quella regionale, nell’ambito delle rispettive competenze, definiscono comunque i procedimenti tecnici e decisionali di formazione di tutti gli strumenti di pianificazione così da conferire a tali procedimenti la massima unitarietà, attraverso il concorso, in termini di leale collaborazione, di tutte le pubbliche autorità cui siano riconosciuti ruoli, anche differenziati, in relazione agli oggetti degli specifici strumenti di pianificazione considerati.

In ogni caso la definitiva approvazione degli strumenti di pianificazione, da parte del soggetto pubblico pianificatore, è subordinata solamente alla condizione sospensiva della verifica della loro conformità agli strumenti di pianificazione cui è conferita dalle leggi efficacia prevalente. Tale conformità è, di norma, verificata mediante conferenze di amministrazioni.

3. Le attività di governo del territorio hanno per obiettivi prioritari le tutele dell’integrità fisica e dell’identità culturale del territorio stesso, da assumere quali condizioni di ogni ammissibile scelta di trasformazione, fisica o funzionale, nonché il conferimento al medesimo territorio, e in particolare al sistema insediativo antropico, di più elevati caratteri di qualità, formale e funzionale, al fine di perseguire uno sviluppo sostenibile, nonché la massima coesione sociale e un sempre maggiore benessere individuale e collettivo.

4. La legislazione regionale può disporre che la pianificazione si esprima attraverso strumenti, o componenti dei medesimi strumenti, aventi efficacia conformativa delle facoltà di operare trasformazioni, fisiche e funzionali, degli immobili, connesse al diritto di proprietà sui medesimi, e strumenti, o componenti dei medesimi strumenti, non aventi tale efficacia, ma soltanto valenza di direttive vincolanti rivolte a successivi atti pianificatori aventi la predetta efficacia conformativa.

5. Le regole conformative delle facoltà di operare trasformazioni, fisiche e funzionali, degli immobili, dettate dagli strumenti di pianificazione, con riferimento alle articolazioni del territorio, o alle categorie di elementi territoriali, definite dai medesimi strumenti, possono essere variate discrezionalmente, seppure motivatamente, dagli strumenti stessi, secondo i procedimenti stabiliti dalle leggi.

Le predette facoltà non possono essere soppresse o modificate dalle variazioni degli strumenti urbanistici soltanto ove sia stato ottenuto il provvedimento abilitativo a operare le trasformazioni, e i relativi lavori abbiano inizio entro un periodo di tempo predeterminato dalle leggi.

6. Le trasformazioni, fisiche e funzionali, degli immobili, sono effettuabili, di norma, previo ottenimento, anche tacito, di un titolo abilitativo comunale.

L’ottenimento dei titoli abilitativi relativi alle trasformazioni, fisiche e funzionali, suscettibili di variare il carico urbanistico puntuale e le necessità di dotazioni di opere di urbanizzazione e di spazi per servizi pubblici e per la fruizione collettiva, è subordinato al versamento di un corrispettivo commisurato ai costi effettivi di realizzazione delle suddette dotazioni.

7. Trasformazioni del territorio non urbanizzato, sia a prevalenza di naturalità che oggetto di attività colturali, al fine di realizzare nuovi insediamenti di tipo urbano, o ampliamenti di insediamenti esistenti, ovvero nuovi elementi infrastrutturali, possono essere definite ammissibili o prescritte dagli strumenti di pianificazione soltanto ove non sussistano alternative consistenti in trasformazioni volte al riuso degli insediamenti ovvero delle infrastrutture esistenti.

Il territorio non urbanizzato, sia a prevalenza di naturalità che oggetto di attività colturali, individuato dagli strumenti di pianificazione come non interessabile da nuovi insediamenti di tipo urbano, o da ampliamenti di insediamenti esistenti, è qualificato bene ambientale in forza di legge, conseguendone ogni relativo effetto. In tale territorio la legislazione regionale, le norme regolamentari, gli strumenti di pianificazione, non possono ammettere nuove edificazioni, demolizioni e ricostruzioni, consistenti ampliamenti di manufatti edilizi esistenti, se non con esclusivo riferimento ai manufatti edilizi strettamente funzionali all’esercizio delle attività agro-silvo-pastorali ed eventualmente delle attività escursionistiche, nonché alle opere di difesa del suolo e di tutela dell’ambiente e alle infrastrutture alle condizioni suindicate.

8. I provvedimenti abilitativi comunali relativi a trasformazioni, fisiche o funzionali, di beni ambientali, ove siano conformi a disposizioni immediatamente precettive e operative della pianificazione comunale che, anche in adeguamento a strumenti di pianificazione provinciale e regionale, siano state definite d’intesa con la competente Soprintendenza, costituiscono provvedimenti definitivi. In tali casi non trovano applicazione i poteri di controllo e di annullamento riconosciuti all’amministrazione statale per i beni culturali.

9. In forza della competenza legislativa esclusiva dello Stato in materia di tutela dei beni culturali, sono qualificati come tali, per effetto dell’essere individuati dagli strumenti di pianificazione delle Regioni, delle Province o Città metropolitane, dei Comuni, nell’ambito delle rispettive competenze, d’intesa con la competente Soprintendenza:

- gli insediamenti urbani storici e le strutture insediative storiche non urbane, le addizioni urbane aventi un impianto urbanistico significativo, le strutture insediative, anche minori o isolate, che presentino, singolarmente o come complesso, valore di testimonianza di civiltà, nonché le rispettive zone di integrazione ambientale;

- le unità edilizie, e gli spazi scoperti, siti in qualsiasi altra parte del territorio, aventi riconoscibili e significative caratteristiche strutturali, tipologiche e formali, ovvero, comunque, costituenti esemplari significativi, sotto il profilo del valore artistico o anche soltanto dell’interesse testimoniale, della cultura architettonica.

Resta ferma la competenza della Soprintendenza di integrare le predette individuazioni con propri provvedimenti amministrativi.

Le trasformazioni ammissibili e le utilizzazioni compatibili degli immobili suindicati sono disciplinate dagli strumenti di pianificazione delle Regioni, delle Province o Città metropolitane, dei Comuni, nell’ambito delle rispettive competenze, come definite dalla legislazione regionale. Laddove e nella misura in cui siano oggetto di disposizioni immediatamente precettive e operative definite d’intesa con la competente Soprintendenza, i provvedimenti abilitativi comunali conformi a tali disposizioni tengono luogo delle speciali autorizzazioni dell’amministrazione statale dei beni culturali richiesti dalle vigenti norme di legge.

10. Non danno luogo a obbligo di corrispondere indennizzi le limitazioni alle trasformazioni fisiche ammissibili e alle utilizzazioni compatibili degli immobili, anche comportanti totale immodificabilità, disposte dagli strumenti di pianificazione, ovvero da altri atti amministrativi producenti effetti nel governo del territorio, dello Stato, delle Regioni, delle Province o Città metropolitane, dei Comuni, nell’ambito delle rispettive competenze, per finalità di tutela dell’identità culturale e dell’integrità fisica del territorio, nonché in conseguenza del riconoscimento delle caratteristiche intrinseche degli immobili considerati, sotto il profilo dell’interesse culturale, oppure sotto il profilo delle condizioni di fragilità o di pericolosità.

11. Non danno parimenti luogo a obbligo di corrispondere indennizzi le limitazioni alle trasformazioni fisiche ammissibili e alle utilizzazioni compatibili degli immobili, anche comportanti totale immodificabilità, disposte dagli strumenti di pianificazione, ovvero da altri atti amministrativi producenti effetti nel governo del territorio, dello Stato, delle Regioni, delle Province o Città metropolitane, dei Comuni, nell’ambito delle rispettive competenze, con riferimento a intere categorie di immobili che si trovino in predefinite relazioni con altri immobili, ovvero con interessi pubblici preminenti (come nel caso delle fasce di rispetto delle strade, delle ferrovie, degli aeroporti, e simili).

12. Non danno infine luogo a obbligo di corrispondere indennizzi le regole conformative delle trasformazioni fisiche ammissibili e delle utilizzazioni compatibili degli immobili, pure se fortemente differenziate nelle diverse articolazioni del territorio riconosciute o definite dalla pianificazione, disposte dagli strumenti di pianificazione, ovvero da altri atti amministrativi producenti effetti nel governo del territorio, dello Stato, delle Regioni, delle Province o Città metropolitane, dei Comuni, nell’ambito delle rispettive competenze, nell'esercizio del potere di disciplinare il godimento della proprietà privata per assicurarne la funzione sociale, e comunque al fine di perseguire assetti del territorio, e in particolare del sistema insediativo antropico, dotato delle volute qualità, formali e funzionali.

13. Gli immobili esattamente individuati dagli strumenti di pianificazione che siano dagli stessi assoggettati a disposizioni immediatamente precettive e operative che comportino la loro utilizzazione solamente per funzioni pubbliche o collettive, attivabili e gestibili soltanto dal soggetto pubblico competente, devono essere acquisite dal predetto soggetto pubblico entro il termine perentorio di dieci anni dalla data di entrata in vigore delle suindicate disposizioni.

Decorso inutilmente il suddetto termine, gli immobili sono acquisiti in forza di legge al patrimonio del soggetto pubblico competente. I proprietari di tali immobili hanno diritto a una somma pari all’indennità di espropriazione determinata ai sensi delle leggi con riferimento al momento del perfezionamento del loro acquisto da parte del soggetto pubblico. Tale diritto si estingue a norma dell’articolo 2946 del codice civile. La somma suindicata è rivalutata di anno in anno con riferimento alla data della sua liquidazione, in base alle intervenute variazioni dei prezzi al consumo per le famiglie di operai e impiegati accertate dall’ISTAT. Sulla somma rivalutata di anno in anno sono dovuti gli interessi, in misura pari a quella del tasso di sconto, fino alla data della liquidazione.

Gli strumenti di pianificazione possono stabilire che non abbia applicazione quanto sopra sancito, laddove l’attivazione delle destinazioni d’uso imposte agli immobili, anche se per funzioni pubbliche o collettive, non comporti necessariamente la loro preventiva acquisizione, e la loro gestione, da parte del soggetto pubblico competente, trattandosi di utilizzazioni per loro natura attivabili e gestibili nell’ambito dell’ordinaria iniziativa economica privata, pur se regolata da convenzioni che garantiscano gli obiettivi di interesse generale.

Può essere prevista, dalla legislazione regionale e dagli strumenti di pianificazione, la permuta degli immobili destinati a funzioni pubbliche o collettive con immobili di proprietà del soggetto pubblico competente suscettibili, secondo gli strumenti di pianificazione, di trasformazioni e utilizzazioni nell’ambito dell’ordinaria iniziativa economica privata, e di valore equivalente a quello che sarebbe stato conferito agli immobili destinati a funzioni pubbliche o collettive dall’entità e dalla qualità delle utilizzazioni definite ammissibili dagli strumenti di pianificazione nell’articolazione del territorio nella quale ricadono questi ultimi immobili.

Può altresì essere previsto, dalla legislazione regionale e dagli strumenti di pianificazione, il trasferimento, ad altri immobili di proprietà del medesimo soggetto, dell’effettuabilità di trasformazioni di entità e qualità equivalenti a quelle definite ammissibili dagli strumenti di pianificazione nell’articolazione del territorio nella quale ricadono gli immobili destinati a funzioni pubbliche o collettive, quale compensazione della cessione gratuita di questi ultimi immobili al soggetto pubblico competente alla loro utilizzazione e gestione.

14. In forza della competenza legislativa esclusiva dello Stato in materia di determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale, la legislazione dello Stato determina i requisiti quantitativi, qualitativi e relazionali inderogabili delle dotazioni di opere di urbanizzazione e di spazi per servizi pubblici e per la fruizione collettiva che devono essere assicurate negli strumenti di pianificazione delle Regioni, delle Province o Città metropolitane, dei Comuni, nell’ambito delle rispettive competenze.

15. Gli strumenti di pianificazione dello Stato individuano, tra l’altro, l’insieme delle grandi opere di rilevanza sovraregionale di competenza dello Stato medesimo. La definizione della localizzazione, o del tracciato, nonché delle caratteristiche, di tali opere, è effettuata mediante conferenze di amministrazioni.

16. Le trasformazioni degli assetti morfologici del sistema insediativo, quali i nuovi impianti urbanizzativi ed edificatori, le ristrutturazioni urbane con demolizione e ricostruzione di ingenti quantità di manufatti edilizi esistenti e modificazione della maglia insediativa, e simili, devono essere disciplinate da strumenti di pianificazione specificamente e unitariamente riferiti agli ambiti territoriali interessati dalle predette trasformazioni.

Tali strumenti di pianificazione garantiscono la massima perequazione tra gli eventuali diversi proprietari degli immobili compresi negli ambiti ai quali si riferiscono. La partecipazione ai benefici e ai gravami conferiti ai predetti immobili dagli strumenti di pianificazione è definita in misura proporzionale alle superfici dei suoli, e a quelle degli edifici eventualmente esistenti, appartenenti ai diversi proprietari.

Relativamente alla materia denominata “governo del territorio” la Camera dei Deputati ha approvato, com’è noto, il 28 giugno 2005, un disegno di legge recante i relativi “principi”, che tutto, dal testo base assunto al relatore, legittima a continuare a chiamare, come nel gergo corrente, “legge Lupi”, e che attualmente si trova trasmesso dal Presidente della Camera a quello del Senato in data 29 giugno 2005 (Atti Senato n.3519). Di seguito si analizzano due aspetti del ddl, relativi a due aspetti, rilevanti anche ai fini degli argomenti che saranno tratti nelle “scuola estiva di Eddyburg” del settembre prossimo: il territorio non urbanizzato e i beni culturali. Su questo secondo argomento ci si intratterrà con maggiore ampiezza, anche per il carattere particolarmente ambiguo, contraddittorio e oscuro del testo legislativo. (in calce il testo in formato -pdf)

Il governo del territorio e il territorio non urbanizzato

All’articolo 6 del suddetto disegno di legge, attinente in genere alla pianificazione territoriale, ma nel contesto dei commi relativi al “piano urbanistico” comunale, si afferma che “nell'ambito del territorio non urbanizzato si distingue tra aree destinate all'agricoltura, aree di pregio ambientale e aree urbanizzabili”(comma 5), e altresì che “nelle aree destinate all'agricoltura e nelle aree di pregio ambientale la nuova edificazione è consentita solo per opere e infrastrutture pubbliche e per servizi per l'agricoltura, l'agriturismo e l'ambiente. Nelle aree urbanizzabili gli interventi di trasformazione sono finalizzati ad assicurare lo sviluppo sostenibile sul piano sociale, economico e ambientale” (comma 6).

Salvo intervento precettivo autonomo della legislazione regionale, ovvero della pianificazione sovraordinata al “piano urbanistico” comunale, nulla pertanto orienterebbe il medesimo “piano urbanistico” comunale nel ripartire il territorio non urbanizzato nelle tre categorie delle aree destinate all’agricoltura, delle aree di pregio ambientale e delle aree urbanizzabili. Si vuol dire che, nel rispetto dei “principi fondamentali” della legge statale in materia di “governo del territorio”, ove il disegno di legge puntualmente succitato divenisse tale nelle sue attuali formulazioni, le aree urbanizzabili definite dal “piano urbanistico” comunale potrebbero interessare qualsiasi percentuale del territorio presentemente non urbanizzato, sia in prevalente condizione naturale sia oggetto di attività agricola o forestale, il quale, assegnato all’una o all’altra delle altre due categorie previste, potrebbe vedersi ridotto in termini puramente residuali: lacerti di verde in un territorio pressoché totalmente urbanizzato e urbanizzabile (essendo comunque anche il secondo produttivo di indebite rendite sia assolute che relative, secondo il gioco dell’ontologicamente distorto “mercato” immobiliare).

In secondo luogo, non è dato intendere cosa dovrebbe distinguere le aree destinate all’agricoltura dalle aree di pregio ambientale, dato che in entrambe è indifferentemente previsto possa realizzarsi “la nuova edificazione […] per opere e infrastrutture pubbliche e per servizi per l'agricoltura, l'agriturismo e l'ambiente”.

Sotto il primo, e più rilevante, profilo, in un Paese che ha visto, nell’ultimo cinquantennio del secolo scorso e nei primi anni di questo, il proprio territorio in prevalente condizione naturale ovvero oggetto di attività agricola o forestale sia urbanizzato ed edificato in misura variabilmente multipla a quella in cui in fenomeno si era prodotto in tutta la precedente vicenda storica, sia oggetto di “rururbanizzazione”, o “svillettamento” che dir si voglia (tanto sono entrambi termini orrendi come ciò che vogliono significare), sarebbe decisamente il caso che la legge statale recante i “principi” del “governo del territorio” si facesse carico di perseguire (seppure nei suoi limiti di efficacia non immediata) la preservazione pressoché totale del rimanente territorio non urbanizzato.

E’ quindi da caldeggiarsi l’accoglimento della proposta, avanzata da “Italia Nostra” per cui il territorio presentemente non urbanizzato, individuato come non interessabile da nuovi insediamenti di tipo urbano, o da ampliamenti di insediamenti esistenti, dagli strumenti urbanistici vigenti, modificabili per questo aspetto soltanto d’intesa con la competente Soprintendenza, dovrebbe essere qualificato bene paesaggistico in forza di legge, conseguendone ogni relativo effetto.

Ma non basta. Una appena dignitosa legge statale afferente al “governo del territorio” dovrebbe sancire il “principio fondamentale”, gia presente nella legislazione di alcune Regioni (basti ricordare, per la particolare icasticità della formulazione, quella della Regione Toscana), per cui l’utilizzazione del territorio ancora non urbanizzato al fine di realizzare nuovi insediamenti di tipo urbano o ampliamenti di quelli esistenti, ovvero nuovi elementi infrastrutturali, nonché attrezzature puntuali, può essere definita ammissibile, negli strumenti di pianificazione, esclusivamente ove non sussistano alternative di riuso e di riorganizzazione degli insediamenti e delle infrastrutture esistenti.

La medesima legge statale dovrebbe altresì dettare alcuni essenziali “principi” direttamente afferenti alla disciplina pianificatoria del territorio non urbanizzato.

Dovrebbe stabilire che le leggi regionali assicurino che in tale territorio non urbanizzato gli strumenti di pianificazione non consentano nuove costruzioni, né demolizioni e ricostruzioni, o consistenti ampliamenti, di edifici, se non strettamente funzionali all'esercizio dell'attività agro-silvo-pastorale, nel rispetto di precisi parametri rapportati alla qualità e all'estensione delle colture praticate e alla capacità produttiva prevista, come comprovate da piani di sviluppo aziendali o interaziendali, ovvero da piani equipollenti previsti dalle leggi. I predetti parametri dovrebbero determinare l’entità massima dell’ammissibile edificazione, sia di abitazioni rurali che di annessi rustici, comprensiva di quella preesistente, destinata a tali due tipi di utilizzazione, nei fondi delle aziende agricole interessate.

Alle leggi regionali dovrebbe inoltre essere richiesto di prevedere che le trasformazioni appena sopra indicate siano assentite previa sottoscrizione di apposite convenzioni nelle quali sia prevista la costituzione di un vincolo di inedificabilità, da trascrivere sui registri della proprietà immobiliare, fino a concorrenza della superficie fondiaria per la quale viene assentita la trasformazione, nonché l'impegno a non operare mutamenti dell’uso degli edifici, o delle loro parti, attivando utilizzazioni non funzionali all’esercizio delle attività agro-silvo-pastorali, e a non frazionare né alienare separatamente i fondi per la parte corrispondente all'estensione richiesta per la trasformazione ammessa.

Sempre alle leggi regionali dovrebbe essere affidato il compito di disciplinare altresì le trasformazioni ammissibili dei manufatti edilizi esistenti con utilizzazioni in atto non strettamente funzionali all’esercizio delle attività agro-silvo-pastorali, limitandole a quelle di manutenzione, di restauro e risanamento conservativo, di ristrutturazione edilizia senza ampliamenti, ovvero con ampliamenti fortemente contenuti. E anche quello di disciplinare i mutamenti dell’uso dei manufatti edilizi esistenti, fermo restando che nei casi di attivazione di utilizzazioni funzionali all'esercizio dell'attività agro-silvo-pastorale dovrebbero valere le disposizioni attinenti le omologhe trasformazioni fisiche. E soprattutto essendo stabilito dalla legge statale (assumendo un’interessante innovazione della legislazione toscana) che sia prevista la demolizione dei manufatti edilizi già utilizzati come annessi rustici, qualora perdano la destinazione originaria e per la parte in cui abbiano entità dimensionale eccedente le determinazioni delle leggi o degli strumenti di pianificazione, e siano privi di interesse anche soltanto storico-testimoniale.

Dovrebbe infine essere in ogni caso previsto che siano disposte ulteriori limitazioni, fino alla totale intrasformabilità, relativamente al territorio non urbanizzato, o a sue definite articolazioni, per ragioni di fragilità del territorio, ovvero per finalità di tutela del paesaggio, dell'ambiente, dell'ecosistema, dei beni culturali e dell’interesse storico-artistico, storico-architettonico, storico-testimoniale, del patrimonio edilizio esistente.

Il governo del territorio e il patrimonio culturale

A norma dell’articolo 9, rientrante tra i “principi fondamentali”, della Costituzione della Repubblica italiana “la Repubblica […] tutela il paesaggio e il patrimonio storico e artistico della Nazione”.

Quand’anche l’esame e la valutazione degli atti formativi di un atto avente forza di legge (o di legge fondamentale, come in questo caso) siano un criterio esegetico tutt’al più residuale, vale la pena di ricordare come la formulazione ora riportata sia stata decisivamente condizionata, all’Assemblea costituente, da un emendamento proposto da Emilio Lussu (notoriamente uno tra i più accesi regionalisti e autonomisti) tendente a sostituire la parola “Repubblica” alla parola “Stato” caratterizzante nelle precedenti versioni il precetto succitato. L’intendimento dell’emendamento presentato da Lussu, infatti, non poteva che leggersi alla luce dell’asserzione, gia presente, al momento dei fatti che si rammentano, nel progetto di Costituzione elaborato dal Comitato di redazione, per cui “la Repubblicasi riparte in Regioni e Comuni”. Con la sua proposta, cioè, Lussu voleva non già traslare i compiti della “tutela” dallo Stato alle Regioni e egli enti locali, ma istituire competenze concorrenti.

Presentemente, la Costituzione della Repubblica italiana, come novellata, al suo Titolo V, dalla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n.3, afferma, al primo comma dell’articolo 114, che “la Repubblicaè costituita dai Comuni, dalle Province, dalle Città metropolitane, dalle Regioni e dallo Stato”. Anche in ragione del criterio, accolto pacificamente da tutta la dottrina e la giurisprudenza costituzionalistica, per cui, in caso di supposto contrasto tra un “principio fondamentale” della Costituzione e un altro suo dettato, o di dubbio esegetico circa i contenuti di un precetto costituzionale non rientrante tra i “principi fondamentali”, si deve prescegliere l’interpretazione che possa accordarsi con i “principi fondamentali”, occorre convenire che, checché affermino i disposti puntuali del Titolo V della Costituzione (per non dire della legislazione ordinaria) in merito alle competenze dei soggetti istituzionali che compongonola Repubblica, non uno di tali soggetti può essere deprivato di ogni competenza finalizzata alla tutela del paesaggio e del patrimonio storico e artistico della Nazione. La qual cosa non implica affatto distribuzione delle medesime competenze a tutti i soggetti istituzionali enumerati, né equiordinazione delle competenze (cioè, in parole povere, mancata identificazione di una sequela di decisori in ultima istanza), ma, per l’appunto, puramente e semplicemente, obbligo di modulare le competenze in termini tali per cui tutti i soggetti istituzionali enumerati concorrano alla finalità costituzionalmente posta, e affidata alla Repubblica.

Del resto, in epoca antecedente alla concreta costituzione delle Regioni, e in presenza di una temperie cultural-politica tutt’altro che accentuatamente “autonomistica” (per non parlare di “federalismo”), nel riformulare, con l’articolo 1 della legge 19 novembre 1968, n.1187, l’articolo 7 della legge urbanistica 17 agosto 1942, n.1150, si inserirono tra i contenuti dei piani regolatori generali comunali “i vincoli da osservare nelle zone a carattere storico, ambientale, paesistico”. Con ciò nemmeno sognandosi di intaccare le competenze statali in argomento di tutela delle “cose d’interesse artistico e storico” (cioè dei “beni culturali”) di cui alla legge 1° giugno 1939, n.1089, e delle “bellezze naturali” (cioè del “paesaggio”, o dei “beni ambientali”, o dei “beni paesaggistici” che dir si sia detto, e si voglia dire) di cui alla legge 29 giugno 1939, n.1497.

Una volta concretamente costituitesi le Regioni, poi, pure nel clima, lungamente perdurato, di un’occhiuta vigilanza del Governo dello Stato in merito alle (vere o supposte) “evasioni” della produzione legislativa regionale dall’elenco tassativo delle sue competenze stilato dal primo comma dell’articolo 117 della Costituzione allora vigente (si pensi soltanto alle controversie in argomento di attività economiche), non risultano peculiarmente contestate le disposizioni dettate dalla legislazione di quasi tutte le regioni circa la tutela, da assicurarsi nella pianificazione (della stessa Regione, delle province, dei comprensori –finché ne durò la moda-, dei comuni), sia delle componenti territoriali paesaggisticamente e/o ambientalmente rilevanti che degli elementi territoriali di interesse storico-archeologico, storico-artistico, storico-architettonico, storico-testimoniale.

Allorquando, nel contesto di una larga e consapevole maturazione di un atteggiamento assai più equilibrato tra istanze “centralistiche” e istanze “autonomistiche”, verso la fine degli anni ’70 del secolo scorso, si ridisegnarono complessivamente le competenze e le funzioni amministrative dello Stato, delle Regioni e degli enti locali, si provvide tra l’altro, con l’articolo 80 del decreto del Presidente della Repubblica 24 luglio 1977, n.616, a definire la latitudine della materia “urbanistica”, rientrante tra quelle per le quali, a norma del primo comma dell’articolo 117 dell’allora vigente Costituzione, “la Regione emana […] norme legislative nei limiti dei principi fondamentali stabiliti dalle leggi dello Stato”. Ai sensi di tale definizione, la suddetta materia concerne “la disciplina dell’uso del territorio comprensiva di tutti gli aspetti conoscitivi, normativi e gestionali riguardanti le operazioni di salvaguardia e di trasformazione del suolo nonché la protezione ambientale”. Ciò non impedì che, alcuni anni appresso, in materia di tutela del “paesaggio” (ovvero di “zone di particolare interesse ambientale”, come allora le si denominò) venissero emanate disposizioni legislative anche – e soprattutto – immediatamente operative e direttamente precettive, con il decreto legge 27 giugno 1985, n.312, convertito in legge, con modificazioni, dalla legge 8 agosto 1985, n.431 (meglio nota come “legge Galasso”). E men che meno impedì che le ora citate disposizioni legislative statali fossero dichiarate, dalle sentenze della Corte costituzionale 24 giugno 1986, n.151 e n.153, perfettamente legittime.

In tempi assai più recenti, il decreto legislativo 22 gennaio 2004, n.42, recante “Codice dei beni culturali e del paesaggio” (e più noto come “Codice Urbani”), si è premurato di proclamare che “in attuazione dell’articolo 9 della Costituzione, la Repubblica tutela e valorizza il patrimonio culturale in coerenza con le attribuzioni di cui all’articolo 117 della Costituzione” (articolo 1, comma 1) e che “il patrimonio culturale è costituito dai beni culturali e dai beni paesaggistici” (articolo 2, comma 1).

Per ragionare sulla portata di tali disposizioni è opportuno premettere che, nel frattempo, con la già citata legge costituzionale 3/2001, è stata operata la mai abbastanza vituperata (a giudizio di chi stila queste note) riscrittura del Titolo V della Costituzione. Ai sensi di tale riformulazione della carta costituzionale, che ripropone, esaltandolo, il criterio dell’attribuzione delle competenze (legislative, e conseguentemente amministrative) per “materie” differenziate, rigidamente enunciate ed elencate, appartengono, a norma del novellato articolo 117, alla legislazione esclusiva dello Stato, tra l’altro, la “tutela dell’ambiente, dell’ecosistema e dei beni culturali”(comma 2, lettera s.), mentre è materia di legislazione concorrente (in cui “spetta alle Regioni la potestà legislativa, salvo che per la determinazione dei principi fondamentali, riservata alla legislazione dello Stato”), tra l’altro, il “governo del territorio” (comma 3), fermo restando che “spetta alle Regioni la potestà legislativa in riferimento a ogni materia non espressamente riservata alla legislazione dello Stato” (comma 4).

C’è quindi da chiedersi se il “Codice Urbani”, costruendo nei termini sopra riportati l’unitaria nozione di patrimonio culturale, non abbia richiamato (o inteso richiamare) anche la tutela del paesaggio nell’ambito delle competenze legislative esclusive dello Stato. La risposta (almeno circa gli effetti raggiunti, impregiudicate restando le intenzioni) non può che essere negativa. Il che può asserirsi (trascurando altri più sofisticati ragionamenti) per una motivazione sostanziale: le disposizioni della Parte terza del decreto legislativo 42/2004, attinenti ai “beni paesaggistici”, non possono, in ragione dei propri contenuti, trovare concreta applicazione, quantomeno con riferimento alla pianificazione paesaggistica (ma in realtà in termini ben più estesi), in assenza di una produzione legislativa regionale che specifichi, dettagli, renda operativi i precetti attinenti ai contenuti, agli elementi costitutivi, ai procedimenti formativi, alle efficace, di tale pianificazione paesaggistica. Ne discende che, volendo incasellare i prodotti legislativi nel rigido schema del novellato articolo 117 della Costituzione, le disposizioni del “Codice Urbani” attinenti ai “beni paesaggistici” sono ascrivibili piuttosto alla materia a legislazione concorrente denominata “governo del territorio”, anziché alla materia a legislazione esclusiva (dello Stato) denominata “tutela dell’ambiente, dell’ecosistema e dei beni culturali”. Occorrerebbe riconoscere che tali disposizioni, pur configurandosi come “principi fondamentali”, sono peculiarmente ricche di specificazioni, ma ciò non dovrebbe recare scandalo, quanto piuttosto indurre a convenire, anche alla luce della consolidata esperienza di altri stati europei ad assetto “federale”, che nei campi delle materie a legislazione concorrente non è affatto detto che i “principi” della legislazione dello stato federale debbano corrispondere ad affermazioni generali, generiche e vacue.

Relativamente alla materia denominata “governo del territorio” la Camera dei Deputati ha approvato, com’è noto, il 28 giugno 2005, un disegno di legge recante i relativi “principi”, che tutto, dal testo base assunto al relatore, legittima a continuare a chiamare, come nel gergo corrente, “legge Lupi”, e che attualmente si trova trasmesso dal Presidente della Camera a quello del Senato in data 29 giugno 2005 (Atti Senato n.3519)

Secondo tale disegno di legge “il governo del territorio consiste nell'insieme delle attività conoscitive, valutative, regolative, di programmazione, di localizzazione e di attuazione degli interventi, nonché di vigilanza e di controllo, volte a perseguire la tutela e la valorizzazione del territorio, la disciplina degli usi e delle trasformazioni dello stesso e la mobilità in relazione a obiettivi di sviluppo del territorio. Il governo del territorio comprende altresì l'urbanistica, l'edilizia, l’insieme dei programmi infrastrutturali, la difesa del suolo, la tutela del paesaggio e delle bellezze naturali, nonché la cura degli interessi pubblici funzionalmente collegati a tali materie” (articolo 1, comma 2). La frase evidenziata in corsivo è frutto di uno dei pochi emendamenti accolti tra quelli proposti dai deputati dell’opposizione di centrosinistra (nella fattispecie dall’on.Sandri e altri), e di tale accoglimento tale schieramento pare vada particolarmente orgoglioso e soddisfatto.

Resta il fatto che il comma immediatamente successivo dello stesso articolo recita che “la potestà legislativa in materia di governo del territorio spetta alle regioni,salvo che per la determinazione dei principi fondamentaliead esclusione degli aspetti direttamente incidenti […] sulla tutela dei beni culturali e del paesaggio […]”. La dizione in questo caso evidenziata in corsivo è parte integrante del disegno di legge originario, non è stata corretta, e appare sommamente equivoca, e potenzialmente contraddittoria con il dettato del comma immediatamente precedente. Vorrebbe significare che la legislazione regionale che attenga il paesaggio, e anche i beni culturali, non può contraddire la legislazione, anche di dettaglio, emanata in materia dallo Stato? non vi sarebbe nulla da obiettare, se non che la forma espressiva è particolarmente oscura. Vorrebbe invece significare che è inibito alla legislazione regionale (per non dire della susseguente attività amministrativa, segnatamente pianificatoria) avere a proprio oggetto la tutela dei beni culturali, e financo del paesaggio, dettando prescrizioni immediatamente operative e direttamente precettive? Sarebbe inaccettabile per contrasto, oltre che con l’articolo 9 (“principio fondamentale”) della Costituzione, come dianzi esposto e commentato, anche con la ragionevolezza in genere, e con quella che deve presiedere l’attribuzione e l’esercizio delle competenze dei soggetti istituzionali in particolare.

La possibile equivocabilità, e la presumibile contraddittorietà, di disposizioni del medesimo disegno di legge, è accentuata se si pone attenzione al dettato del comma 3 dell’articolo 6, per cui “il piano urbanistico è lo strumento di disciplina complessiva del territorio comunalee deve ricomprendere e coordinare, con opportuni adeguamenti, ogni disposizione o piano di settore o territoriale concernente il territorio medesimo. Esso recepisce le prescrizioni e i vincoli contenuti nei piani paesaggistici, nonché quelli imposti ai sensi delle normative statali in materia di tutela dei beni culturali e del paesaggio”. Significa che la legislazione regionale deve stabilire che il “piano urbanistico” si limita a “recepire”, per quanto concerne la tutela dei beni culturali e del paesaggio, i contenuti dei piani paesaggistici, e le prescrizioni dettate direttamente in base alla legislazione di esclusiva competenza statale, oppure che la legislazione regionale, nel fare carico alla pianificazione (anche) comunale di stabilire (magari prioritariamente) le disposizioni volte alla tutela dell’identità culturale del territorio, deve specificare che, ciò facendo, essa deve in primis rispettare la pianificazione paesaggistica, e le eventuali disposizioni immediatamente precettive dettate in base alla legislazione statale?

Ragionevolezza vorrebbe che si propendesse decisamente, e tranquillamente, per il secondo corno del dilemma. Ma non una sola affermazione dell’intero disegno di legge pone la finalità generale della tutela dell’identità culturale del territorio (né della sua integrità fisica, per il vero) come finalità da perseguirsi, anche autonomamente, a opera dell’attività pianificatoria di ogni soggetto istituzionale. E questo già induce a pensar male: il che facendo, diceva un vecchio statista italiano, di norma si fa peccato ma ci s’azzecca….Epperò c’è di più: c’è che il Governo attualmente in carica, espressione della stessa coalizione di maggioranza che ha varato, alla Camera, il disegno di legge in esame (la “legge Lupi”, per capirsi in gergo) ha l’anno scorso presentato ricorso alla Corte costituzionale avverso la legge della Regione Veneto 23 aprile 2004, n.11 (“Norme per il governo del territorio”) per avere tale Regione (governata allora come ora, tra l’altro, da una solida maggioranza omogenea a quella nazionale) previsto, con l’articolo 40 della legge citata, che il piano di assetto del territorio (comunale) determini, con riferimento a tutti gli edifici componenti gli insediamenti urbani storici, a tutti i manufatti edilizi di interesse storico ovunque localizzati, e anche relativamente alle “ville venete”, e a ogni altro edificio di valore monumentale e testimoniale “vincolato” in base alla legislazione statale di settore, “le categorie in cui gli stessi debbono essere raggruppati per le loro caratteristiche tipologiche, attribuendo in tal modo specifici valori di tutela e, quindi, individuando per ciascuna categoria gli interventi e le destinazioni d’uso ammissibili”, la qual cosa veniva considerata “lesiva dell’articolo 117, secondo comma, lettera s), e sesto comma, della Costituzione, che rispettivamente riservano alla potestà legislativa esclusiva dello Stato e alla sua potestà regolamentare la tutela dei beni culturali”.

La Corte costituzionale si è pronunciata con sentenza del 16 giugno 2005, n.232 (dal cui “ritenuto in fatto” sono traslate anche le citazioni del capoverso immediatamente precedente). Dichiarando la questione non fondata.

Infatti, argomenta la Corte, “la tutela dei beni culturali […] è materia che condivide con altre alcune peculiarità. Essa ha un proprio ambito materiale, ma nel contempo contiene l'indicazione di una finalità da perseguire in ogni campo in cui possano venire in rilievo beni culturali. Essa costituisce anche una materia-attività, come questa Corte l'ha già definita (vedi sentenza n. 26 del 2004), condividendo alcune caratteristiche con la tutela dell'ambiente […]. In entrambe assume rilievo il profilo teleologico della disciplina”.

Prosegue la Corte rammentando di avere affermato che “la tutela dell'ambiente, più che una materia in senso stretto, rappresenta un compito nell'esercizio del quale lo Stato conserva il potere di dettare standard di protezione uniformi validi in tutte le Regioni e non derogabili da queste, e che ciò non esclude affatto la possibilità che leggi regionali, emanate nell'esercizio della potestà concorrente di cui all'articolo 117, terzo comma, della Costituzione o di quella residuale di cui all'articolo 117, quarto comma, possano assumere tra i propri scopi anche finalità di tutela ambientale”.

Per converso, sostiene ancora la Corte, ”la materia del governo del territorio, comprensiva dell'urbanistica e dell'edilizia […], rientra tra quelle di competenza legislativa concorrente. Spetta perciò alle Regioni, nell'ambito dei principi fondamentali determinati dallo Stato, stabilire la disciplina degli strumenti urbanistici. Ora, non v'è dubbio che tra i valori che gli strumenti urbanistici devono tutelare abbiano rilevanza non secondaria quelli artistici, storici, documentari e comunque attinenti alla cultura nella polivalenza di sensi del termine”.

In via generale, è specificato incidentalmente, “nelle materie in cui ha primario rilievo il profilo finalistico della disciplina, la coesistenza di competenze normative rappresenta la generalità dei casi”.

Nello specifico, sentenzia conclusivamente la Corte, “la norma regionale impugnata non è invasiva della sfera di competenza statale […], in quanto la disciplina regionale è in funzione di una tutela non sostitutiva di quella statale, bensì diversa ed aggiuntiva, da assicurare nella predisposizione della normativa di governo del territorio, nella quale necessariamente sono coinvolti i detti beni. La legge regionale non stabilisce nuovi criteri di identificazione dei beni culturali ai fini del regime proprio di questi nell'ambito dell'ordinamento statale, bensì prevede che nella disciplina del governo del territorio – e quindi per quanto concerne le peculiarità di questa – si tenga conto non soltanto dei beni culturali identificati secondo la normativa statale, ma eventualmente anche di altri, purché però essi si trovino a far parte di un territorio avente una propria conformazione e una propria storia”.

Sarà il caso che dell’ora sunteggiata dottrina del “giudice delle leggi”, cioè del più autorevole interprete del dettato costituzionale, si tenga debito conto in quell’integrale riscrittura della legge statale contenente i principi del governo del territorio che, anche ma certamente non soltanto per le ragioni esposte in questo scritto, si pone come un’esigenza inderogabile rispetto al delineare l’ordinamento legislativo di un Paese appena appena civile.

Secondo Giovanni Valentini (“Non si muore di referendum”, la Repubblica, 11 giugno 2005, pag.18) “tutti sanno che in Italia, senza i referendum, non avremmo ottenuto grandi conquiste civili come il divorzio o l’aborto”.

Sorprende che un giornalista con la storia professionale e l’autorevolezza di Valentini non sappia, o si sia dimenticato, che, tutt’al contrario, sia l’istituto del divorzio che la regolamentata liceità dell’aborto sono state ottenute a seguito di dure, lunghe, defatiganti battaglie parlamentari, e che i referendum tendenti all’abrogazione delle relative leggi sono stati promossi, in entrambi i casi, dalle forze dell’oscurantismo clericale e integralista (e, nel secondo caso, dal fondamentalismo radical-pannellato, insoddisfatto degli esiti parlamentari raggiunti). Fortunatamente, in entrambi i casi, si manifestò e si pronunciò la maggioranza laica (di credenti e non credenti) del Paese, che prevalse in entrambi i casi (nel secondo ancora più clamorosamente che nel primo). E le “grandi conquiste civili” (ottenute in Parlamento) furono confermate, fatte salve, preservate.

Vero è che l’istituto del referendum abrogativo degli atti aventi forza di legge ordinaria, previsto dalla Costituzione repubblicana del 1948, non era stato attivato, né reso attivabile in assenza di una legge che ne disciplinasse puntualmente le procedure, sino a quando, nel corso delle vicende parlamentari di formazione della legge sul divorzio, non si concordò, tra forze “divorziste” e forze “antidivorziste”, di definire tale legge procedimentale (che dava alle forze “antidivorziste” l’arma dell’appello alla “volontà popolare”), in cambio di un’attenuazione delle manovre ostruzionistiche dell’iter della legge di regolamentazione del divorzio. Ma ciò conferma, se mai ve ne fosse bisogno, che, nella concreta storia politico-istituzionale italiana, l’istituto del referendum non nasce sul versante laico e progressista (o vogliamo dimenticare anche che perfino il confronto referendario tra Repubblica e Monarchia nasce da un compromesso con le sinistre, che originariamente avrebbero voluto demandare all’Assemblea costituente la scelta della forma istituzionale dello Stato?).

Dopodichè, alcuni referendum sono stati promossi dalle forze “di sinistra” e/o “ambientaliste”, in genere con risultati nulli, per mancato raggiungimento del quorum, e talvolta a seguito di sonora sconfitta (penso a quelli sulla riforma della “scala mobile”, e a quelli sul sistema televisivo). Fidandomi soltanto della mia memoria, e senza compulsare i miei archivi, né testi di storia contemporanea, oserei dire che l’unico esito “positivo” sia stato quello che ha inibito la prosecuzione della produzione energetica nucleare. Personalmente, non riesco a rinnegare del tutto l’appoggio che diedi al prevalere della risposta positiva ai questi referendari “elettorali” tra la fine degli ’80 e l’inizio dei ’90 del secolo scorso, che pure ritengo facciano “storia a sé”, e che, in conseguenza dell’arroganza di parte dei promotori, e della inimmaginabile pochezza degli altri, e dell’inqualificabile disorientamento del complesso delle forze politiche democratiche, hanno posto le premesse dell’”iper-personalizzazione” del sistema politico italiano, e dello sfacelo dei meccanismi e degli istituti della partecipazione democratica di massa.

Quanto a tutti gli altri referendum promossi negli ultimi decenni, con particolare riferimento alle loro carrettate volute dai soliti radical-pannellati, possono essere tranquillamente ricondotti, come i primi due, alle “forze oscure dalla reazione in agguato”, non più di tipo “clericale”, ma di tipo “neo-liberista”, o “neo-conservatore” che dire si voglia (presi nel loro insieme, configuravano il più compiuto smantellamento dello “Stato sociale” di modello europeo che forza politica novecentesca si fosse mai sognata di prospettare).

In conclusione: il raggiungimento del quorum, e la vittoria del “sì”, nel referendum, in corso, per modificare sostanzialmente la vigente legge sulla fecondazione medicalmente assistita, sarebbero il primo episodio di vittoria in un’iniziativa referendaria promossa dalle forze laiche (non credenti e credenti) contro le forze dell’oscurantismo clericale e integralista relativamente a una problematica riguardante i “diritti umani”.

Per questo, per qualche ora ancora, sino al pomeriggio di domani, continuo a nutrire spem contra spem.

Il Consiglio dei Ministri avrebbe approvato, il 18 novembre 2005, uno “schema di decreto legislativo recante disposizioni correttive e integrative del Codice dei beni culturali e del paesaggio […], in relazione al paesaggio” (d’ora in poi chiamato semplicemente “nuovo schema di decreto”), come comunicato e precisato nella lettera di trasmissione di tale provvedimento al fine di acquisire il prescritto parere della cosiddetta “Conferenza unificata” Stato, Regioni, enti locali. Ciò sulla base dell’articolo 10 della legge 6 luglio 2002, n.137, con cui si è emanato il decreto legislativo 22 gennaio 2004, n.42 (“Codice dei beni culturali e del paesaggio”, d’ora in poi denominato semplicemente come il Codice). Infatti Il medesimo articolo 10 conferisce al Governo la delega ad adottare disposizioni correttive e integrative dei decreti emanati, dovendosi tale delega esercitare entro due anni dall’entrata in vigore dei predetti atti legislativi, e quindi, per quanto riguarda il “Codice dei beni culturali e del paesaggio”, entro il 1° maggio 2006

Le modifiche e le integrazioni che il “nuovo schema di decreto” prevede di introdurre nel Codice sono, a mio parere, nel complesso e singolarmente considerate, migliorative del provvedimento legislativo sul quale intervengono: talvolta rilevantemente migliorative, talaltra volta più apparentemente che sostanzialmente tali, più spesso appena correttive, quasi mai peggiorative, e in tali casi in termini marginali e agevolmente correggibili.

Ho recentemente avuto l’occasione di esporre e motivare dettagliatamente la mia opinione in una comunicazione intitolata “Contenuti, efficacia e possibili conseguenze della pianificazione paesaggistica”, tenuta a un seminario organizzato dall’Istituto per i beni artistici, culturali e naturali e dalla Regione Emilia-Romagna, e conseguentemente di confrontarmi sul merito della medesima opinione con gli autorevoli partecipanti allo stesso seminario. In ogni caso, qualsiasi frequentatore di eddyburg.it potrà formarsi i propri specifici e complessivi pareri esaminando partitamente, e valutando, le innovazioni proposte, ed evidenziate in quanto tali, nel “confronto sinottico tra Codice originario e modificato”.

In questo intervento mi limiterò pertanto a fare presenti, a grandi linee e con qualche ineluttabile apoditticità valutativa, le più consistenti modifiche e integrazioni che il “nuovo schema di decreto” prevede di introdurre nel Codice.

Correzione di errori materiali

Si propone, innanzitutto, di correggere alcuni veri e propri errori materiali, presenti nel Codice, e derivanti da sciatteria, imprecisione, difetti di coordinamento finale tra i diversi passaggi del testo. Errori largamente e abbastanza facilmente ovviabili in sede interpretativa, ma che ciononostante avevano suscitato gravi equivoci, e corrispondentemente accese polemiche.

Vale la pena di citare, quale esempio particolarmente significativo, l’infelicissima espressione del comma 1 dell’articolo 142 del Codice per cui i beni enumerati nel medesimo comma sarebbero stati sottoposti ope legis alle disposizioni del Titolo del Codice recante “Tutela e valorizzazione” dei “beni paesaggistici” soltanto “fino all'approvazione del piano paesaggistico ai sensi dell'articolo 156”. Anche esponenti di organizzazioni e movimenti aventi quale ragione sociale la tutela del patrimonio culturale hanno, autolesionisticamente, sospettato, o dato addirittura per scontato, che l’espressione appena sopra riportata implicasse la possibilità, per il piano paesaggistico, di abrogare tout court la qualità di “beni paesaggistici” di taluni degli elementi territoriali enumerati, o di loro parti. Con ciò privilegiando l’interpretazione maggiormente capace di stimolare lo sdegno verso gli atti e le intenzioni vandaliche e criminogene del Governo in carica (come se per ciò mancassero ben più solidi argomenti!), anziché quella, argomentabile senza soverchie cavillosità, più suscettibile di garantire la tutela dei beni per cui si faceva mostra di battersi. A ogni buon conto, il “nuovo schema di decreto” propone, puramente e semplicemente, la soppressione dell’espressione dianzi riportata, con ciò risolvendo drasticamente equivoci e polemiche. Ometto di citare altri esempi, pur aventi con quello fatto consistenti analogie, per rispettare i caratteri dichiarati di questo intervento.

Ritocchi integrativi

Si prevedono, in secondo luogo, un certo numero di “ritocchi” integrativi al Codice.

Tale è, a mio parere, quello che il “nuovo schema di decreto” propone di operare all’articolo 136 del Codice, nel quale vengono delineate (in termini pressoché letteralmente riproducenti quelle di cui all’articolo 1 della legge 29 giugno 1939, n.1497) le categorie di beni che possono essere qualificati “beni paesaggistici” attraverso specifici provvedimenti e atti amministrativi singolarmente afferenti a ognuno di essi. Il “nuovo schema di decreto” prevede di inserire espressamente tra “gli immobili e le aree” definibili “beni paesaggistici” i “centri storici” e le “zone di interesse archeologico”.

Quest’ultima categoria è stata indicata, essenzialmente, per sovvenire a (veri o supposti) problemi individuativi, e non rileva granché darne conto. Mentre può dare la sensazione di una forte innovazione l’esplicita citazione del “centri storici”: la quale invece, a un’appena più attenta riflessione, finisce con il doversi considerare assai modesta (la stessa relazione illustrativa del “nuovo schema di decreto” riconosce trattarsi nulla più che del chiarimento di una possibilità già suggerita, nientepopodimeno, dall’articolo 9 del Regio Decreto 3 giugno 1940. n.1357, recante il regolamento di attuazione della legge 1497/1939, e comunque “già ampiamente praticata dalla prassi amministrativa degli ultimi decenni”) e forse addirittura foriera di rischi. Mi riferisco al fatto che la sottolineatura della prospettiva di definizione dei “centri storici” quali “beni paesaggistici” può stimolare una concezione della tutela dei medesimi “centri storici”, e delle unità di spazio (unità edilizie e unità di spazio scoperto) che li compongono, limitata alla preservazione dell’”aspetto esteriore”, ignorando le elaborazioni, e le centinaia (almeno) di discipline pianificatorie e regolamentari definite in Italia negli ultimi quattro o cinque decenni, volte a garantire la conservazione delle caratteristiche tipologiche strutturali delle unità di spazio, con particolare riferimento, tra l’altro, agli assetti distributivi interni delle unità edilizie.

Miglioramenti sui contenuti della pianificazione paesaggistica

Più rilevanti e positive ritengo siano le correzioni che il “nuovo schema di decreto” prevede di apportare agli articoli 135 e 143 del Codice, i quali, nel loro insieme, definiscono innanzitutto i contenuti della pianificazione paesaggistica. Tali correzioni possono infatti sortire l’effetto di attutire, e di rendere evitabili (pur senza escluderli del tutto) i rischi di dare luogo a una pianificazione paesaggistica del tutto priva di reale pregnanza e incisività precettiva, insiti nelle norme dell’originaria, e vigente, stesura del Codice.

Queste ultime norme, infatti, pretendono la costruzione di astratte categorie di “trasformabilità”, relazionate a presumibilmente assai soggettivi “gradi di valore”, attribuiti a “ambiti omogenei”: la qual cosa porterebbe quasi inevitabilmente, se non attraverso scappatoie sostanzialmente elusive del dettato legislativo, a dettare disposizioni assai poco, o per nulla, relazionate alle specifiche e peculiari caratteristiche conformative, meritevoli di tutela conservativa, delle concrete componenti territoriali considerate. Altrimenti detto, laddove, in sede di redazione di uno strumento di pianificazione paesaggistica si sia individuato un “ambito” di “elevatissimo pregio paesaggistico” racchiudente (ipotizzando a casaccio) un’area boscata, una prateria montana sommitale, qualche corso d’acqua torrentizio, un’area di interesse archeologico, si potrebbe sfidare chiunque a dettare precetti pregnanti circa le trasformazioni, le attività, le utilizzazioni ammissibili, anziché vaghi e vacui auspici, con riferimento all’”ambito” in quanto tale. Mentre, per converso, da un lato sarebbe estremamente agevole stabilire prescrizioni conformative precise per ognuno degli elementi territoriali presenti, dall’altro sarebbe certamente auspicabile, e da perseguire, quand’anche più complesso, modulare tali prescrizioni conformative sia in relazione agli intrinseci gradi di valore di ognuno di tali elementi territoriali, sia in relazione alle reciproche interrelazioni degli specifici elementi territoriali presenti.

Mi permetto di soggiungere che quanto ora asserito risulta confermato dall’unico, formidabile, provvedimento pianificatorio di efficace tutela dell’identità culturale di un intero (tendenzialmente) territorio regionale, varato negli ultimi tre lustri: il piano paesaggistico regionale della Sardegna recentissimamente adottato dalla Giunta regionale presieduta da Renato Soru. Non essendo, a mio parere, dubitabile che se gli straordinari valori connotanti tuttora la grandissima parte dell’isola in cui affondano metà delle mie radici (mi si passi l’allusione personalistica e la debolezza sentimentaloide) saranno preservati per il godimento delle generazioni presenti e future dell’umanità tutta, lo si dovrà a quelle parti del piano che disciplinano partitamente e puntigliosamente concrete componenti territoriali, e specifiche categorie di elementi.

Il controllo e la gestione dei beni tutelati

Ma le modifiche e integrazioni più consistentemente innovative riguardano, per il vero, il controllo e la gestione dei beni (paesaggistici) soggetti a tutela.

Si prevede, infatti, di stabilire la vincolatività del parere del competente soprintendente in merito al rilascio, o meno, delle speciali autorizzazioni alle quali è subordinata l’effettuabilità di trasformazioni dei beni soggetti a tutela (modifiche e integrazioni proposte dal “nuovo schema di decreto” all’articolo 146 e passim).

Si badi bene che non è minimamente intaccata la previsione del Codice (articolo 143) per cui la pianificazione paesaggistica, qualora sia formata congiuntamente e concordemente dalle regioni e dalle amministrazioni statali specialisticamente competenti, può sottrarre taluni elementi territoriali riconosciuti quali “beni paesaggistici”, o parti di essi, all’ordinario regime di necessaria sottoposizione delle trasformazioni in esse operabili all’ottenimento di speciali autorizzazioni, venendo queste ultime, per così dire, “assorbite” negli ordinari provvedimenti abilitativi delle trasformazioni, finalizzati ad accertare la conformità delle trasformazioni medesime alle regole dettate dalla pianificazione paesaggistica e da quella, sottordinata, a essa adeguata.

Ciò, peraltro, viene considerato ammissibile solamente con riferimento ai “beni paesaggistici” così qualificati ope legis (e, a mio parere, con riferimento ai “beni paesaggistici” qualificati come tali dalla stessa pianificazione paesaggistica). Essendo esplicitamente esclusi da tale possibilità i “beni paesaggistici” definiti come tali con specifici provvedimenti amministrativi, evidentemente ritenendosi (per quanto opinabile e discutibile possa essere tale convinzione) che il pregio intrinseco posseduto da questi ultimi beni esiga un controllo puntuale e discrezionale della coerenza con esso delle trasformazioni via via proposte, non bastando alla bisogna la verifica della conformità di tali trasformazioni alle regole definite dalla pianificazione.

E si badi altresì che la vincolatività del parere del competente soprintendente in merito al rilascio, o meno, delle speciali autorizzazioni, è esclusa (comma 4 dell’articolo 143 come risulterebbe dalle modifiche e integrazioni proposte dal “nuovo schema di decreto”) in tutti i casi in cui la pianificazione paesaggistica sia formata congiuntamente e concordemente dalle regioni e dalle amministrazioni statali specialisticamente competenti. Quantomeno laddove le regioni stabiliscano di esercitare direttamente la funzione autorizzatoria, o di delegarne l’esercizio alle province, essendo stabilito (comma 3 dell’articolo 146 come risulterebbe dalle modifiche e integrazioni proposte dal “nuovo schema di decreto”) che, ove invece intendano delegare tale esercizio ai comuni, da un lato possono farlo soltanto ove sia stata approvata la pianificazione paesaggistica formata congiuntamente e concordemente dalle regioni e dalle amministrazioni statali specialisticamente competenti e i comuni vi abbiano adeguato i propri strumenti urbanistici (il che ritengo assolutamente sensato e condivisibile), da un altro lato permarrebbe comunque la vincolatività del parere della competente soprintendenza relativamente al merito della rilasciabilità delle autorizzazioni (il che, invece, propendo a ritenere scarsamente giustificato).

In buona sostanza, e in estrema sintesi, l’assunto concettuale fondamentale della più rilevante innovazione proposta dal “nuovo schema di decreto”, è quello per cui, ove e fino a quando i beni (paesaggistici) soggetti a tutela non siano disciplinati da regole conformative, immediatamente precettive e direttamente operative, definite d’intesa tra tutti i soggetti istituzionali che costituiscono la Repubblica, ivi compreso lo Stato, e per esso la sua amministrazione specialisticamente competente, non può essere escluso un ruolo decisionale di quest’ultima amministrazione nell’apprezzamento discrezionale, caso per caso, delle trasformazioni ammissibili dei predetti beni soggetti a tutela.

Proteste delle regioni e degli enti locali

Non si vuole minimamente negare che l’ora sunteggiato assunto concettuale sia stato tradotto, dal “nuovo schema di decreto”, in concrete disposizioni, e in combinati disposti precettivi, tutt’altro che privi di sbavature, di particolari discutibili, di eccessi scarsamente giustificati di cautele: criticabili, ovviabili, correggibili.

Così come l’intero “nuovo schema di decreto” avrebbe potuto dar luogo, in primis proprio nella sede deputata a esprimere il primo parere in merito a esso, cioè nell’ambito della cosiddetta “Conferenza unificata” Stato, Regioni, enti locali, a un approfondito confronto rivolto a perfezionarne i contenuti, e quindi a ottimizzare il modello giuridico e operativo della concorrenza dei soggetti che costituiscono la Repubblica (comuni, province, città metropolitane, regioni e Stato) in quella tutela del paesaggio che della Repubblica è un compito indeclinabile secondo il relativo “principio fondamentale“ proclamato dall’articolo 9 della Costituzione. Avendo ben chiaro che, in questa come in consimili fattispeci, il termine concorrenza (purtroppo di non univoco significato anche nel nostro dovizioso lessico italiano) significa collaborazione compartecipativa con altri soggetti alla realizzazione di un fine comune, e non, come (sacrosantamente) in altri contesti, confronto competitivo con altri soggetti nell’acquisizione, produzione e vendita di beni.

Risulta invece che, una volta approdato il “nuovo schema di decreto” nella cosiddetta “Conferenza unificata” Stato, Regioni, enti locali, esso sia stato dichiarato, dal “fronte” delle regioni e degli enti locali, con prontezza scarsamente ricorrente, e con raramente tanto piena convergenza trasversale (rispetto alle formazioni e alle coalizioni politiche di appartenenza dei rappresentanti dei soggetti istituzionali partecipanti), assolutamente inaccettabile e inemendabile.

E risulta altresì che, a fronte di tale atteggiamento, il Ministro per i beni e le attività culturali, Rocco Buttiglione, abbia operato, nei confronti del povero “nuovo schema di decreto”, un veloce e disinvoltissimo (quanto scarsamente avvalorabile: ma parimenti pacificamente accettato) “disconoscimento di paternità”.

Per cui si dice (senza nulla precisare) che ci si accingerebbe a riformulare un nuovo testo, muovendo dai (non meglio indicati) desiderata del “fronte” delle regioni e degli enti locali, senza la benché minima garanzia (anzi, nell’assoluta improbabilità) di riuscire a completare l’iter definitorio del provvedimento legislativo delegato entro il termine stabilito dalla legge di delegazione (1° maggio 2006).

Assieme ad altri collaboratori di eddyburg.it, e ad altri ancora, ho veementemente e severamente condannato il tentativo, portato avanti dall’attuale maggioranza parlamentare in sede di formazione della cosiddetta “legge Lupi”, di estromettere il sistema regionale e degli enti locali dalla compartecipazione all’attività sia legislativa che amministrativa (pianificatoria, innanzitutto) in argomento di tutela dei beni culturali e paesaggistici. Così come ho veementemente e severamente condannato i concreti atti con cui l’attuale Governo ha deferito alla Corte costituzionale provvedimenti legislativi regionali che pretendevano (nientepopodimeno) di includere la tutela dell’identità culturale del territorio tra i contenuti necessari della pianificazione d’ogni livello: beccandosi dalla Corte, in risposta, sentenze paragonabili a ceffoni sul grugno, se è lecito usare metafore così popolane per temi tanto aulici.

Altrettanto veementemente e severamente ritengo vada oggi condannato l’atteggiamento del “fronte” delle regioni e degli enti locali, il quale, proprio per il suo rifiuto a entrare dettagliatamente nel merito di ogni singolo punto, si appalesa come uno “sgomitare” rivolto a ridurre entro termini irrisori, se non ad azzerare, il ruolo dello Stato nella tutela dei “beni paesaggistici”.

Con ciò mostrandosi altrettanto (pur se su posizioni simmetriche) estraneo allo spirito e alla lettera di quel, già ricordato, “principio fondamentale” di cui all’articolo 9 della Costituzione del 1948 per cui la tutela del paesaggio (e del patrimonio storico e artistico) compete alla Repubblica, e quindi alla totalità delle sue articolazioni, nessuna potendo esserne esclusa.

Per questo, cioè per la profonda aspirazione a una riscoperta della “forza propulsiva” della Costituzione del 1948 che penso animi, magari quasi inconsciamente, la stragrande parte del “popolo progressista” (o “riformista”, o “democratico”, fate voi) di questo Paese, oltre che per i profili più strettamente di merito, ritengo altresì, e per concludere, che i problemi posti dalle vicende qui sommariamente esposte e raccontate, esigerebbero l’assunzione di chiare prese di posizione da parte del gruppo dirigente dell’Unione (delle calate di calzoni del ministro attualmente in carica, francamente, mi importa assai meno che di un fico secco).

Candidato premier Romano Prodi, batterai un colpo?

Qui allegati i file in formato Adobe .pdf contenenti:

- Il testo dello schema di nuovo decreto

- Un quadro sinottico di confronto tra il decreto vigente e il nuovo proposto

- Il testo della lezione tenuta da Luigi Scano all'IBC Emilia-Romagna