Firenze, 14 marzo 2019. Analisi del modello contrattuale realizzato per costruire una macchina che trasforma le risorse pubbliche in affari privati, presentato al ciclo di conferenze «La favola delle Grandi Opere» organizzato da PerunAltracittà. (e.s.)
Le grandi opere inutilie dannose sono strumentali al funzionamento dell’impresa post-fordista, cheprospera attingendo ai beni e alle risorse pubbliche, che grazie alla messa apunto di un modello finanziario-contrattuale ad hoc permette il trasferimentodi fondi pubblici ai privati.
L’impresapostfordista, come afferma Ivan Cicconi è «una grande impresa virtuale cheinevitabilmente scarica, attraverso una ragnatela di appalti e subappalti, lacompetizione verso il basso e induce, anche nella piccola e media impresa, unacompetizione tutta fondata sullo sfruttamento del lavoro nero, grigio,precario, atipico»[1].
Questo modello per l’implementazione di grandi opere pubblichesi basa sulla privatizzazione della committenza pubblica. Attraverso uncontratto di concessione, si affida la progettazione, la costruzione e talvoltaanche la gestione dell’opera pubblica, ad una società di diritto privato (Spa),ma il capitale è tutto pubblico, così come il rischio del recuperodell’investimento. Le società coinvolte, appalti, subappalti, consulenzevengono così a operare in un regime di diritto privato fuori dalle regole e dalcontrollo della contabilità pubblica, spesso in un regime di monopolio ooligopolio collusivo. Le «
attività economiche, controllate, determinate egestite da Consigli di Amministrazione delle Spa nominati dai partiti, in cuiil ruolo ed i rapporti fra politici, tecnici e imprenditori, si confondono ediventano sempre più intercambiabili e intercambiati»
[2]. Si forma così un
modello che permette, alla luce del sole, dipilotare la spesa pubblica in direzione di interessi privati (e nondell’interesse collettivo). Per estorcere denaro pubblico a fini privati non èpiù necessario ricorrere a transazioni occulte: il favoreggiamento di aziendeamiche da far lavorare e prosperare diventa lecito.La rete illegale messa in evidenza da tangentopoli viene«ampiamente sostituita da un sistema di relazioni e di convenienze piùimmediato e più complesso, nel quale gli illeciti sono molto più difficilmentecontrastabili»
[3].
Come tutti i modelli che si rispettano, c’è sempre una ‘fase di ideazione’,che nel nostro caso specifico ha consistito nell’introdurre la concessione.Segue la ‘fase di
sperimentazione’ con cui verificare l’idea in altri ambiti e contesti.Segue infine una ‘fase di messa a punto e collaudo’ del prototipo, che vienepoi ‘codificato’ e ‘applicato su grande scala’.
Fase di ideazione
Vale la pena difare un salto indietro nel tempo a quando si è introdotta l’idea dellaconcessione, ricordando quella che fu la prima “grande opera" italiana: larete delle autostrade. Fu costruita in Italia all’indomani della seconda guerramondiale, formalizzata con la legge Romita (L.463/1955),che ne disegnò l'impianto.
L’autostrada delSole tra Milano e Napoli, dà il via all’opera, realizzata attraverso unaconvenzione, firmata nel 1956, tra Anas e Società Autostrade Spa (SocietàAutostrade Concessioni e Costruzioni Spa). Siamo nella situazione in cui dei beni publici,la rete autostradale nella fattispecie, sono gestiti da società “concessionarie”che ne raccolgono i profitti pagando in cambio un canone allo stato. Fino alla fine deagli anni ’90 del secoloscorso queste società rimarranno pubbliche, proprietà di enti locali oppure statali,come nel caso della Società Autostrade che appartiene all’IRI (Istituto per laRicostruzione Industriale). Il concorso finanziario per l’autostrada del Sole prevedevadue agenti: lo Stato (circa 36%) e dall’altra parte la Società Autostrade Spache avrebbe emesso obbligazioni trentennali garantite da ipoteca sui lavorieseguiti con le quali si copriva il resto delle spese.
L’ introduzionedel sistema delle concessioni nella realizzazione della rete autostradale e grandiinterventi pubblici in generale preoccupava fin dall’inizio il grande ingegneredei trasporti Guglielmo Zambrini (ordinario di Infrastrutture e Pianificazionedei Trasporti presso la scuola di Urbanistica dello Iuav). La dura critica di Zambrini alle concessioniviene ricondara da Barp e Vittadini nell’ introduzione di un libro cheraccoglie alcuni dei suoi scritti. «La critica stringente di Zambrini sullaquestione autostradale e sulle distorsione delle priorità che deriva dalmeccanismo della concessione ha fornito un contributo, ancor oggi moltoimportante di analisi tecnica e consapevolezza politica. In teoria leautostrade in concessione avrebbero dovuto ripagarsi almeno per circa ¾ con pedaggi e ¼ con denari pubblici a fondoperduto. Succedeva invece che i costi d’ investimento assai superiori alprevisto (o entrambe le cose) [l'assenza di domanda adeguata - ndr] rendesseroi pedaggi largamente insufficienti acoprire i costi»[4]. Essendosocietà pubbliche, lo stato elargiva generosamente risorse pubbliche alleconcessionarie insolventi sottraendole ad altri investimenti. «La garanziadello Stato, la mancata riforma e il successivo prolungamento sistematico delleconcessioni giustificheranno la caustica definizione delle concessionarie come‘società a irresponsabilità illimitata’ in »Autostrade all’attaccoprogrammazione alle corde” che raccoglie gli editoriali di “S&T! [Strade eTraffico – ndr] dei primi anni settanta»[5].
L’articolo di Casabellan. 496 del 1983 «Buchi nei conti, buchi nei tubi, buchi nei monti» rende benecome già allora Zambrini vedesse nelle grandi opere infrastrutturali latendenza ad essere inutili (buchi nei monti) , dispensiose oltre misura (buchinei conti) e a scapito di opere indispensabili come l’approvigionamento idrico(buchi nei tubi)[6].
Fase di sperimentazione
Un’ ulterioreelaborazione del modello della concessione avviene con il MoSE (Modulosperimentale elettromeccanico) spacciato per essere un sistema di alta tecnologiacapace di salvare Venezia. Con il Mosesi introduce il modello della ‘concessione unica’. Si rimanda all’eddytoriale174[7] perconoscere i dettagli dell’operazione, ma è opportuno ripercorrere due episodi.
Nel 1982, mentreil Comune di Venezia lavorava alacramente per affrontare il riequlibrio complessivodell’ecosistema lagunare, si costituisce il Consorzio Venezia Nuova (CVN).Quattro imprese, diversamente legate al mondo del cemento armato, ne fannoparte: Italstrade, Grandi Lavori Fincosit, Società italiana per Condotted'Acqua e Mazzi Impresa Generale di Costruzioni. Due anni dopo, mentre ilParlamento discuteva ancora sulle modalità con qui affrontare il problema dellasalvaguardia della Laguna, per decisione del ministro Franco Nicolazzi (governoCraxi) il Magistrato alle Acque di Venezia (Ministero dei Trasporti) affidatutte le opere e gli interventi necessari alla difesa della Laguna al ConsorzioVenezia Nuova.
La concessione unicaè un affidamento esclusivo e omnicomprensivo, che ha consentito a un solooperatore privato, il Consorzio Venezia Nuova, di disporre di tutte le risorseche lo Stato trasferiva per la salvaguardia di Venezia. Un consorzio che decideautonomamente la progettazione del sistema e le soluzioni tecnologiche dautilizzare. Rispetto alla concessione delle autostrade il concessionario ora éinteramente privato.
Il sistema Mose èstata una vera e propria sperimentazione in cui sono stati coinvolti, dirigentiregionali e ministeriali, finanzieri, centri di ricerca, università. Attraverso consulenze, collaudi, direzionelavori si sono co-optate moltissime persone, inclusi ricercatori e intellettuali,enti pubblici e privati. Attraverso incarichi e relativi compensi il Mose si ècomprato il consenso di un ampia fetta della società veneziana.
Con il Mose ilmodello non è ancora del tutto a punto e non sono ancora codificate le regoleper disciplinare i rapporti tra stato e impresa. Tanto è vero che perraggiungere gli obiettivi affaristici è ancora necessario ricorrere allostrumento della corruzione. Nel frattempo la magistratura reagisce e il 4 giugno2014 avvengono numerosi arresti per tangenti.
Due elementi, chediventeranno delle costanti delle grandi opere inutili, emergono con evidenzadall’operazione Mose:
• lievitazionedei costi (dalla previsione iniziale di un costo pari a€1.600 milioni alconsuntivo al 2018 pari a €5.493)
• prolungamentoall’infinito dei lavori (e ulteriore aumento dei costi)
• sottrazionedi risorse per le grandi opere realmente necessarie.
La fase di collaudo
Il 7 agosto 1991veniva presentata in pompa magna l’Altavelocità ferroviaria, che prevedeva la realizzazione di sette nuove tratte(Milano-Bologna, Bologna-Firenze, Roma-Napoli, Torino-Milano, Milano-Verona,Verona-Venezia, Genova-Milano) dedicate al trasporto passeggeri. I contrattiiniziali prevedevano un costo complessivo pari a 14 miliardi dieuro e si prometteva la realizzazione in 7 anni.
A Paolo Cirino Pomicino va dato il “merito” di avere postoun’altra pietra miliare dell’architettura contrattuale delle grandi opere!
Le Ferrovie, attraverso la Tav Spa (una società delGruppo Ferrovie dello Stato fondata appositamente per la pianificazione e laprogettazione della Tav) danno incaricodi costruire le line ferroviarie a un general contractor, che poi appalterà ilavori a terzi (consorzi e aziende), che si spartiranno le commesse senza veregare d’appalto. Il general contractor, privato, non ha alcuna responsabilitànella gestione finanziaria: non mette soldi, non gestirà l'opera, non rischiasul rapporto costi-guadagni. In meritoalla Tav ricordiamo due favole:
1. Si giustificaval’affidamento a un general contractor della Tav per dimezzare i tempi direalizzazione. In realtà tutte le tratte hanno subito ritardi; per esempio latratta Tav Bologna-Firenze ha più che raddoppiato i tempi e quadruplicato icosti!
2. Con l’affidamentoa un general contractor privato si voleva fa credere che il sistema Tavitaliano fosse frutto di investimenti pubblici e privati, ma di investimentoprivato non c’è mai stata l’ ombra perchè l’unico azionista è lo stato[8].
Al “collaudo” ilmodello non passa: criticato dall’Antitrust il ministro Bersani azzera icontratti, elimina questo strumento e torna alle gare per i lavori ancora nonavviati. Ma la sosta del sistema affaristico dura poco: arrivano i governiBerlusconi che codificheranno il metodo, legalizzandolo e rendendolopraticamente infallibile.
La fase di codifica: tre leggi
Nel 2001 siapprova la Legge Obiettivo n.443/2001 per le cosiddette grandi operestrategiche volute da Berlusconi, con la quale si perfeziona il general contractor. Nel mondoanglosassone il general contractor (persona fisica o società giuridica) siassume la responsabilità integrale in merito alla realizzazione di un’opera,avvalendosi sia di competenze interne, sia di subappaltatori specializzatireperibili sul mercato e si accolla ilrischio del lavoro.
Il general contractor all’italiana invece può facilmente ricorrerealle varianti (relative a costi e tempi) per mantenere in positivo il suomargine o per aumentarlo, non si assume rischi e ha interesse a dilatare tempie andare avanti all’infinito.
Rispetto almodello concessionario originario il modello successivo con il generalcontractor agisce in regime privatistico e potrà affidare i lavori a chi vorrà,anche a trattativa privata, e qualunque cosa faccia sarà difficilmenteperseguibile per corruzione: le eventuali tangenti diventano soltantoprovvigioni!. L’allora dirigente del Ministero delle Infrastrutture ErcoleIncalza condiziona così i lavori pubblici di autostrade, porti e alta velocitàper 25 miliardi di euro e la ditta di Ingegneria SPM (Stefano Perotti) siassicura sempre una fetta significativa dei fondi, che a forza di variantifanno lievitare i costi spropositatamente.
Nella sua «Indagine relativa agli interventi gestiti da TAV S.p.A.», l’Autorità per laVigilanza sui Contratti Pubblici attestava che questi risultano caratterizzatida “gravi infrazioni ai principi della libera concorrenza e della nondiscriminazione” e che “hanno subìto, in corso di esecuzione, notevoliincrementi di costo e del tempo di realizzazione[9].
Nel frattempovengono trasformate anche quelle operazioni di vecchia data, infatti nel 1999,la stessa Società Autostrade viene privatizzata e subentra all’IRI
un nucleo stabiledi azionisti costituito da una cordata guidata da Edizione (controllata dallafamiglia Benetton). La società, che dal 2007 si chiama Atlantia Spa controllaoltre 3.000 chilometri di autostrade italiane.
Nel 2002 siapprova anche la Legge Salva-deficit n.112/15 giugno 2002 – detta anche LeggeTremonti. Una normativa prettamente economica che istituisce dal nulla,rispettivamente agli articoli 7 e 8, due società di capitale pubblico ma didiritto privato: la “Patrimonio dello Stato Spa” e la “Infrastrutture Spa”.
La “PatrimonioSpa” ha la funzione di «valorizzare, gestire e alienare il patrimonio delloStato», nonché di finanziare la “Infrastrutture Spa”. Quest’ultima è una società pubblico-privato,inizialmente partecipata solo dal Ministero dell’Economia e istituita dallaCassa Depositi e Prestiti che – con il beneplacito del ministro – può cedere almercato proprie azioni fino al 50 per cento. La Infrastrutture Spa adempiendoalle sue funzioni di finanziamento e garanzia delle grandi opere può aumentarela sua capacità di indebitamento tramite la svendita o l’emissione di titoli subeni di fondamentale valore culturale e paesaggistico. Cioè questi benientrando a far parte del patrimonio di una società a maggioranza privata, sonoesposti ad eventuali procedure fallimentari nel caso di insolvenza dellasocietà medesima. Il rischio è che ci pagheremo le grandi opere Inutili con ilnostro patrimonio pubblico ambientale, culturale e artistico.
Con la leggedelega sulle infrastrutture n.166/2002, (idea di Pietro Lunardi) si stravolgela precedente legge Merloni sui lavori pubblici e il project financing risalential 1994.
Il project financing è una complessa operazione economico-finanziaria rivolta ad uninvestimento specifico per la realizzazione di un’opera e/o la gestione di unservizio, che presuppone il coinvolgimento di soggetti e finanziatori privati.
Nelle proclamateintenzioni il finanziamento dell'iniziativa è basato soprattutto sulla validitàeconomica e finanziaria del progetto che deve essere potenzialmente in grado digenerare flussi di cassa positivi, sufficienti a ripagare i prestiti ottenutiper il finanziamento del progetto stesso e a garantire un'adeguataremunerazione del capitale investito, che deve essere coerente con il grado dirischio implicito nel progetto stesso.
Uno degli esempi di project financing all’italiana è laPedemontana Veneta, un infrastruttura stradale che nasce come superstrada apedaggio
[10] [9].Ricordiamo qui solo alcuni passaggi della vicenda assai complicata di questaopera che
subordina gli interessi sociali, economici edambientali della collettività alle logiche affaristiche. Nel 1995, nel contesto di un drastico taglio dellaspesa pubblica il Presidente della Autostrada A4 Serenissima si offre direalizzare la Pedemontana come autostrada in concessione “senza oneri per loStato”. La proposta sembra allettante. ANAS, senza aspettare alcuna valutazionepreventiva, indice una gara a licitazione privata per il progetto definitivodell’autostrada, che viene vinto nel gennaio del 2000 dalla società diprogettazione Bonifica Spa. Per comprendere la mossa apparentemente azzardatadella Autostrada A4 Serenissima e dell’ANAS bisogna sapere che nelle leggifinanziarie di fine anni ’90 si stanziavano denari per la realizzazione dellaPedemontana, sebbene questa si sarebbe dovuta costruire “senza oneri per loStato”. Dal 2001, la Pedemontana è una delle opere presenti nella leggeobiettivo e oggetto di trasferimento dicompetenza alla regione. Nel 2002 la società Pedemontana Veneta Spa presentail progetto di project financing. A 10 anni dall’approvazione, l’avanzamentodell’infrastruttura pone grossi problemi: viene meno completamente il rischiodel concessionario e si presentano problemi ambientali e idraulici notevoli, checontinuano a far lievitare i costi. La pedemontana è emblematica di comenelle grandi opere le mancanze progettuali e gli errori del concessionario sonoa spese dello stato.
Conclusioni
Con l’uso diquesti nuovi istituti contrattuali, tra cui la concessione e il generalcontractor, si è costruita una macchina infernale che trasferisce soldipubblici ai privati attraverso la creazione di grandi opere inutili e dannose.
Le grandi operenon sono ideate e fortemente volute dai governi perché soddisfano rilevantibisogni sociali. La Tav, la Pedemontana Veneta, il Mose hanno dimostrato in tuttiquesti anni di denuncie, critiche e puntuali analisi scientifiche di non essereprogetti indispensabili per il miglior funzionamento del paese. Altre opere, apartire dalla manutenzione della rete ferroviaria esistente, sarebbero statepiù necessarie. Il confronto tra i benefici che una data opera porta a unacomunità e i costi, compresi quelli ambientali, che essa deve sopportare hadimostrato che queste opere non si sarebbero dovute fare.
Si continuano aportare avanti perché servono a chi le costruisce. Le imprese, le ditte, iconsulenti, gli studi di progettazione ottengono lavori lautamente remunerati. Siccome i rischi e i finanziamenti sonopubblici, ovvero a carico dei contribuenti, i concessionari hanno interesse adilatare i tempi, aumentare le opera da realizzare, fare errori che comportanoulteriori variazioni ai progetti, creare problemi, anche ambientali, producendocosì altre occasioni di affari.
Queste opere offrono opportunità straordinarie anche a queisoggetti che, oltre a disporre di denaro a costo zero, hanno l’esigenza diriciclare capitali di provenienza illecita. La filiera dei subappalti siallunga e rende più difficile il contrasto alla mafia e alla corruzione,perché le misure elaborate per combattere gli illeciti erano state concepiteper un sistema degli appalti ormai completamente sostituito dal meccanismocriminoso che si è appena descritto.
Questo immane impiego di risorse per opere sbagliate eliminala possibilità di investire risorse e lavoro in interventi necessari nei campidella difesa del suolo, della salute, della formazione e via dicendo, cioè inopera socialmente utili.
Di fronte alle critiche e analisi che comprovano l’inutilitàdelle grandi opere in atto ritorna una propaganda vecchia e bieca, che misuralo sviluppo in termini di infrastrutture fisiche. Una propaganda che ricorreanche all’alibi dei posti di lavoro che si perderebbero con l’annullamentodell’opera. Ma come detto poc’anzi non si tratta di perdere lavoro – tral’altro basato sullo sfruttamento,sul nero, sul precario – ma ri-indirizzarlo verso impieghi socialmente eambientalmente utili.
Note
[1] IvanCiccone, Alta Velocità: grandi opere e capitalismo, in «Il granello di sabbia»,n.11 aprile 2014, raggiungibile su eddyburg.
[4] A. Barp,
M. R.Vittadini «Introduzione» in Guglielmo Zambrini «Questioni ditrasporti e di infrastrutture. Teorie, concetti e ragionamenti per una buonapolitica dei trasporti», Marsiglio, 2011.
[6] SullaTav si legga l’articolo di Anna Donati e Maria Rosa Vittadini “Ancora sullaTorino-Lione: buchi nei monti, buchi nei conti”
consultabile su eddyburg.
[10] Sulla pedemontana Veneta si leggal’articolo di Maria Rosa Vittadini «La Pedemontana veneta: un caso da cui trarreinsegnamento», consultabile su eddyburg.
Questo articolo é il completamento e lo sviluppodi una relazione tenuta a Firenze il 14 marzo, giornata di studio dedicata a«Decisori o impostori. Decostruire il modello decisionale» nell’ambito delciclo di conferenze su «La favola delle Grandi Opere» organizzato da PerunAltraCittà di Firenze.
