Métropole du Grand Paris: un progetto in marcia
Maria Cristina Gibelli
arcipelagomilano.org, 19 giugno 2018. Tutto l’opposto della città metropolitana milanese e dell’Italia in genere, dove i governi metropolitani non hanno reali poteri né di regia, né di controllo.

Da qualche tempo Arcipelago si interroga sul perché lenostre Città Metropolitane, e in particolare quella di Milano, raccolgano cosìpoco interesse da parte delle amministrazioni coinvolte e dei Sindaci – tutti!– là dove ci si aspetterebbe, a fronte di una importante innovazioneistituzionale, se non qualche entusiasmo almeno qualche segno di ‘messaggioricevuto’. Abbiamo avuto un Piano Strategico puramente retorico, quasi senzacifre, che non coglie i veri problemi, le vere sfide e le vere priorità del nostroterritorio; vediamo decisioni urbanistiche anche rilevantissime (come adesempio quelle in merito al futuro degli scali ferroviari milanesi e altrasferimento delle facoltà scientifiche dell’Università Statale nelle areeexEXPO) in cui la Città metropolitana non è né coinvolta, né considerata, némenzionata; una quota irrisoria del tempo politico-istituzionale degliamministratori locali viene dedicata agli affari metropolitani; un senso diinutilità dell’istituzione pervade ormai non solo la politica ma anche ilcomune sentire dei cittadini.

Perché?
La risposta sta in alcuni limiti – se non errori – vistosissimi della legge Del Rio, ampiamente identificati fin dall’inizio. Una controprova? Il cammino spedito, veramente innovativo, con normale confronto di interessi diversi ma ampiamente e consensualmente superati, dell’iter di costruzione e messa a regime delle Métropole francesi, avviate in perfetta contemporaneità con le nostre. Presento qui un sintetico bilancio di questa esperienza fino ad oggi nel caso della Métropole du Grand Paris.


L’esperienza del Grand Paris


Sotto la presidenza di Hollande, sono state approvatein Francia alcune leggi importanti per il governo e la gestione del territorio:la legge MATPAM (Loi de Modernisation de l’Action Publique Territoriale etd’Affirmation des Métropoles) del 2014 che ha individuato e prescritto unpercorso innovativo per l’istituzione di governi metropolitani con estesecompetenze (1) e, sempre nel 2014, la legge ALUR (Loi pour l’Accès auLogement et un Urbanisme Rénové) che, al Titolo Quarto (Moderniser lesdocuments de planification et d’urbanisme), attribuisce alle associazioniintercomunali, anziché ai singoli comuni, la competenza in materia dielaborazione dei piani urbanistici: il Plan Local d’Urbanisme/PLUcomunale dovrà dunque trasformarsi, nei tempi prescritti, in Plan Locald’Urbanisme Intercommunal PLUi) (2).
L’1 gennaio 2016 si è ufficialmente costituita la Métropoledu Grand Paris (Décret n. 2015-2012 del 30 settembre 2015) che raggruppa123 comuni appartenenti a 3 dipartimenti (Hauts-de-Seine, Seine-Saint-Denis eVal-de-Marne) e altri 7 comuni di dipartimenti limitrofi: per un totale di 7milioni e mezzo di abitanti.
Parigi ha da sempre costituito un grande attrattore difunzioni pregiate concentrate nel comune centrale e, malgrado lo storico impegnoriequilibratore dello Stato (3), ha continuato a costituire un formidabilemagnete: perché nella capitale si sono accumulati i grandi progetti deiPresidenti della Repubblica di turno e perché anche a Parigi si è registratauna ri-centralizzazione delle funzioni terziarie nel cuore dell’areametropolitana negli anni ’80, gli anni della fortuna della deregolazioneurbanistica. Il risultato è stata una crescente disparità e dicotomiacento-periferia, una crescita abnorme dei valori fondiari e della congestionenella città centrale, una evidente sottoutilizzazione delle potenzialità disviluppo e di modernizzazione della corona metropolitana.
La risposta coerente è stata l’innovativo modello digoverno (e non solo di governance) avviato con l’istituzione della Métropoledu Grand Paris. Oggi essa è impegnata su due fronti principali: laistituzionalizzazione di un livello strategico di pianificazione a scalametropolitana e l’attribuzione di competenze in materia di pianificazioneurbanistica non più alla scala dei singoli comuni, ma di associazioniintercomunali di notevole estensione e dimensione demografica.
Si tratta in questo secondo caso di 12 Territoire –che hanno acquisito lo statuto di Établissements publics territoriaux (EPT)– relativamente omogenei e individuati come la “scala pertinente” (più di300.000 abitanti per ogni EPT) per svolgere compiti di attuazione e gestionedegli indirizzi e delle scelte del governo metropolitano, e per elaborare ipiani di destinazione d’uso dei suoli.
Questo progetto di vera e istituzionalizzatacooperazione intercomunale è affidato dunque alla regia, al coordinamento ealla valutazione di compatibilità da parte del neonato governo metropolitano.La Métropole du Grand Paris è infatti un Établissement public de coopèrationintercommunale (EPC) “à fiscalitè propre” (vale a dire dotato diautonomia fiscale) e costituisce l’attore strategico per l’elaborazione dellepolitiche di pianificazione, strategiche o di settore, di area vasta.
La prima differenza, dunque, rispetto allo sciaguratomodello proposto nella legge Del Rio e inverato nelle ectoplasmatiche CittàMetropolitane italiane, è immediatamente evidente. Nel caso della regioneurbana della capitale francese, così come per tutte le nuove Métropole(alcune, come Lione, ancora più avanzate nel loro statuto costitutivo data lalunga e positiva esperienza di pianificazione di area vasta) (4), consiste nelfatto che i comuni sono stati ‘obbligati’ a rinunciare a molte competenze inconsiderazione dell’efficacia maggiore di politiche e piani di scalaintercomunale.
Quali compiti spettano alla Métropole du Grand Paris? Sono moltoampi, per garantire una gestione lungimirante e integrata del territorio. Sitratta di tutti i piani di settore per lequestioni di rilevanza metropolitana (economia, ambiente, società, cultura,grandi servizi) e, naturalmente, di tutte le competenze in materia dipianificazione territoriale e urbanistica di inquadramento strategico (Schéma de Cohérence Territoriale/SCOT), grandiprogetti di rilevanza metropolitana, costituzione di riserve fondiarieattraverso l’esercizio del droit de preémption e la creazione di ZAD (Zonesd’Aménagement Differé), politica della casa e in particolare dell’edilizia residenziale pubblica,gestione di tutti i dispositivi contrattuali Stato/comuni relativi aifinanziamenti per le politiche sociali urbane, regia e controllo dei grandiprogetti di rigenerazione e trasformazione urbana attuati in partenariatopubblico/privato (ZAC) (5) – sottoposti oggi a una procedura di approvazionecongiunta Metropoli/Comuni -, gestione di tutte le risorse finanziarie allocatedal centro per la realizzazione di edilizia sociale. Solo per le strategie e legrandi decisioni in merito ai trasporti la competenza rimane saldamente attribuitaalla regione Île-de-France.
Il percorso di istituzione dei governi metropolitani èstato complesso, e non privo di resistenze e aggiustamenti, ma va nelladirezione giusta: quella di un modello istituzionalista/cooperativo nel quale –sia nelle grandi opzioni strategiche di riduzione della ‘doppia velocità’territoriale che nelle scelte locali di destinazione d’uso dei suoli e neigrandi progetti di trasformazione urbana – non è più il comune l’attore dellatrasformazione, ma la Métropole con compiti di regia e controllo dicompatibilità dei piani e progetti urbanistici intercomunali affidati ai Territoire(6).
Vediamo qualcosa in comune con il modello italiano diCittà Metropolitana? Qualcosa in comune con l’ectoplasma metropolitanomilanese?
Nulla!
Qui in Italia i governi metropolitani non hanno realipoteri né di regia, né di controllo, essendo entrambi nelle mani dei comuni enon avendo risorse finanziarie proprie: limiti macroscopici facilmenteprevedibili e previsti fin dall’inizio (7). Qui nella ‘Grande Milano’, malgradola sbandierata e continua evocazione della sua collocazione ai vertici delsistema urbano europeo (o addirittura globale!), il municipalismo ottuso e lacrescente doppia velocità cuore/hinterland rappresentano l’effetto perverso diuna totale assenza di progettualità alla scala territoriale pertinente.
Vediamo qualcosa in comune fra i nostri sedicentiprogetti di rigenerazione/trasformazione urbana e le ZAC?
Nulla!
In Francia, anche soltanto l’idea che un modello‘autoritativo’ possa essere sostituito da un modello ‘negoziale’ – comeautorizzato nella legislazione urbanistica lombarda e divenuto ormai prassinormale nel nostro paese (8) – sarebbe impensabile. Certamente i progettinegoziati hanno in quel paese una lunga tradizione, ma la regia e la decisioneè spettata, e continua a spettare, sempre e comunque all’attore pubblico; oggispetta ai governi metropolitani… con buona pace dei nostri amministratoricomunali, in particolare in area milanese, succubi agli obiettivi di rendita e capitalgain dei grandi proprietari fondiari (9) e pervicacemente ignari deivantaggi offerti dalla integrazione territoriale.


Note

(1) Per una comparazione critica più dettagliata della legge Del Rio in rapporto alla legge MATPAM, si veda Gibelli M. C. (2014), “Milano città metropolitana fra deregolazione e nuova progettualità” in Meridiana, n. 80.

(2) Una competenza esclusiva, quella sul piano urbanistico, faticosamente conquistata dai comuni francesi soltanto da ‘pochi anni’: dagli inizi degli anni ’80 dello scorso secolo e già in parte ridimensionata con la riforma urbanistica del 2000 e la conseguente trasformazione del POS (Plan d’Occupation des Sols) in PLU (Plan Local d’Urbanisme) sottoposto, dal 2000 in poi, a verifica di compatibilità con il piano di inquadramento sopracomunale (SCOT). Si veda al proposito: Gibelli M. C. (2018), “In Italia, ci pensa il mercato; invece, in Francia i piani urbanistici diventeranno intercomunali!”, eddyburg.it, 10 febbraio

.(3) Sono ben note le politiche molto interventiste sperimentate già negli anni ‘60 per attenuarne la primazialità: a livello dell’intero territorio nazionale con le Métropoles d’équilibre promosse dalla DATAR e, a scala metropolitana, a partire dallo SDAU di Delouvrier e la conseguente politica delle Villes Nouvelles interconnesse con il polo centrale dalla rete di treni regionali (RER).
(4) Gibelli M. C. (2015), “Grand Lyon Métropole e Città Metropolitana Milanese: un confronto impari”, eddyburg.it, 25 ottobre.
(5) La consolidata procedura di ZAC (Zone d’Aménagement Concerté), normata da leggi nazionali già negli anni ’60 e successivamente sempre migliorata, consente il ricorso a procedure in deroga al piano urbanistico nel tessuto consolidato, in aree degradate o sottoutilizzate della città, per realizzare progetti di rigenerazione/trasformazione urbana; ma a condizione che siano garantite trasparenza, equilibrio finanziario ed equa ripartizione dei benefici fra pubblico e privato. Naturalmente, è all’attore pubblico che spettano regia e controllo.
(6) La Métropole du Grand Paris sta attualmente sovrintendendo alla elaborazione in corso dei nuovi PLUi dei 12 Territoire.
(7) Camagni R. (2014), “Gli statuti metropolitani e l’esempio delle métropoles francesi”, arcipelagomilano.org, 14 ottobre.
(8) Altre legislazioni regionali si sono purtroppo allineate a questo nuovo ‘stile’: buona ultima, ma forse la peggiore, la legge urbanistica dell’Emilia Romagna, approvata nel dicembre scorso. 
(9) Con qualche felice eccezione…ad esempio la variante al Piano di Governo del Territorio approvata dal Comune di Gorgonzola nell’aprile 2018 che ha tagliato le previsioni edificatorie contenute nel previgente PGT del 2011 di ben 1.500.000 mq, e introdotto il contributo straordinario per i piani attuativi in variante


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