Accordo sugli Scali: il Comune non può rinunciare a 55 milioni
Roberto Camagni e Alberto Roccella
«Mentre sugli scali ferroviari siamo chiamati a dilettarci fra architetture ardite, rendering trompe-l’oeil e pecorelle urbane, i termini economici dell’accordo di programma che il Comune vuole “completare entro l’estate 2017” restano alquanto oscuri». arcipelagomilano.org, 12 aprile 2017 (m.c.g.)

Mentre sugli scali ferroviari siamo chiamati a dilettarci fra architetture ardite, rendering trompe-l’oeil e pecorelle urbane, i termini economici dell’accordo di programma che il Comune vuole “completare entro l’estate 2017” restano alquanto oscuri. Una meritoria iniziativa di dibattito pubblico della Casa della Cultura del 27 marzo scorso sul tema "Il recupero degli scali ferroviari: chi ci guadagna?" ha consentito di fare qualche chiarezza sui vistosi limiti dell’Accordo di Programma: quello bocciato in Consiglio comunale nel dicembre 2015 e riproposto fin qui come base di discussione senza indicazione alcuna sul suo aggiornamento.

L’Accordo di programma del 2015 è assi diverso rispetto alle precedenti stesure del 2005 e 2007: come ha mostrato Giorgio Goggi al convegno, esso non prevede più il totale reinvestimento dei plusvalori emergenti sulla rete ferroviaria da parte di FS, mutando in maniera sostanziale la filosofia di fondo in senso privatistico. Non vogliamo qui entrare su problemi più generali, ma solo attrarre l’attenzione sui vantaggi finanziari che al Comune spetterebbero e sulle procedure che occorre riportare su binari giuridicamente corretti.

Il testo dell’Accordo non considerava che, già prima della sua sottoscrizione, avvenuta il 18 novembre 2015, da parte dei rappresentanti del Comune, della Regione e di Ferrovie, il Testo Unico in materia Edilizia era stato modificato dal cosiddetto decreto Sblocca Italia (settembre 2014), il quale aveva introdotto una innovazione di grande portata istituzionale ed economica in tema di oneri dovuti per il rilascio del permesso di costruire: un “contributo straordinario”, in aggiunta ai tradizionale oneri, da pagare in caso di varianti urbanistiche, pari ad almeno il 50% dei plusvalori generati dalla variante stessa (1).

Questa innovazione è applicabile all’Accordo di programma per gli scali ferroviari, che è stato fin dall’inizio concepito in variante alla pianificazione urbanistica comunale. La mancata considerazione dell’innovazione nel 2015 è dipesa, presumibilmente, dalla circostanza che il testo dell’Accordo era stato formato già prima del 2014 e ci si era dimenticati di adeguarlo alla novità legislativa allora intervenuta. Ma oggi non è possibile continuare a dimenticarsi di quella novità, assai rilevante per l’Accordo. In mancanza dell’Accordo di programma, per le aree degli scali ferroviari il PGT consente esclusivamente interventi di manutenzione o ampliamento di impianti strumentali all’esercizio ferroviario (art. 8, comma 4, delle norme di attuazione del documento di piano del PGT). È dunque certo che l’Accordo di programma configura una variante urbanistica e che pertanto è soggetto alla disciplina introdotta nel 2014.

Il testo dell’Accordo non fa menzione di questa disciplina, ma ne adombra suggestivamente il contenuto indicando che, oltre ai normali oneri (i famosi 50 milioni anticipati da FS), si riconoscerà al Comune il 50% su eventuali plusvalenze. Ma il testo costruisce una definizione del tutto fantasiosa e fuorviante del computo di tali plusvalenze: esse risulterebbero dalla differenza fra “i valori di cessione delle aree (…) e i valori netti contabili delle aree al momento delle cessioni delle stesse (VNC)” (art. 14.5.a dell’AdP).

Questa definizione dei valori netti contabili (cioè in sostanza del valore economico dell’intero programma di trasformazione urbana) è quella che vige nella tassazione statale dei redditi di impresa e dei capital gain, ma non ha nulla a che fare con quella che governa la tassazione locale delle trasformazioni urbane, che fa riferimento alle plusvalenze realizzate grazie alla variante rispetto alle vigenti disposizioni di piano in materia di usi del suolo e volumetrie costruibili (2).

Attraverso opportune rivalutazioni dei cespiti fondiari e immobiliari prima della loro vendita, ogni impresa potrebbe sempre azzerare le plusvalenze ai fini del contributo da pagare al Comune! Questa indicazione dell’AdP ha già fuorviato in modo sostanziale quel poco di dibattito politico sull’economia dell’Accordo (il M5S ha addirittura presentato una interrogazione parlamentare sui valori delle aree nel bilancio FS, una questione che appare invece irrilevante per il caso milanese).

A quanto corrisponderebbe l’onere per Ferrovie derivante dalla vigente legislazione sugli oneri urbanistici? Una valutazione cautelativa di larga massima – effettuata partendo dalla destinazione attuale dei suoli nel PGT di Milano e scontando tutte le previsioni di costi indicate nell’allegato finanziario dell’AdP – presentata da Gabriele Mariani alla citata conferenza della Casa della Cultura e da cui non abbiamo motivo di discostarci dopo ripetute riflessioni, indica il valore delle plusvalenze complessive realizzabili dal programma in un miliardo di euro e il conseguente pagamento al Comune in 500 milioni (da aggiungere agli oneri tradizionali). C’è all’evidenza una certa differenza rispetto ai 50 milioni promessi, per cui è lecito parlare di penalizzazione dell’interesse pubblico.

La giustificazione che l’AdP implicitamente fornisce si lega al dettato dell’art. 31.3 delle norme di attuazione del Piano delle regole, che rinvia per le destinazioni e le volumetrie delle aree ferroviarie proprio all’Accordo di programma (già a quel tempo avviato). Ma quella disposizione non muta il carattere di variante della pianificazione comunale dell’Accordo stesso, come riconosciuto in più punti dallo stesso testo dell’Accordo. L’Accordo di programma deve dunque rispettare la norma statale introdotta nel 2014 sul contributo dovuto al Comune per il plusvalore derivante dalle variazioni di piano.

Infine: nel documento del Comune di Milano del novembre 2016 sulle linee di indirizzo per rilanciare l’Accordo di programma non si fa menzione di un elemento cruciale. Il vecchio Accordo è decaduto per la sua mancata ratifica da parte del Consiglio comunale entro il termine di trenta giorni dalla sua sottoscrizione, e con tale bocciatura ha cessato di generare aspettative di automatico recepimento del PGT vigente. È ben possibile riavviarlo, facendo salve molte analisi e molti accordi (non quelli finanziari però!); ma esso avrà bisogno di avere una esplicita accettazione, ancora una volta come variante totale.

L’AdP ora in discussione è un nuovo Accordo, del tutto distinto da quello bocciato. C’è la possibilità di ripensarlo, anche interpretando le ragioni della precedente caduta: nelle volumetrie, che in una città già densa paiono eccessive, nella visione che deve aprirsi alla città metropolitana e negli obblighi delle parti. In particolare occorre chiarire entità e qualità degli investimenti di Fs sulla rete, anche considerando che una parte rilevante sarà realizzata a fronte di oneri dovuti, evitando che si addossino al programma piccoli investimenti, casuali, che Fs deve effettuare comunque per fornire un servizio adeguato (come si fa nell’AdP).

Il Comune dovrà pensare attentamente a firmare impegni penalizzanti per le sue finanze, trascurando l’innovazione introdotta nel 2014 che impone di riservare al Comune almeno la metà del plusvalore generato dalla variazione di pianificazione insita nell’Accordo di programma. Gli amministratori che non ne tenessero conto si esporrebbero a responsabilità amministrativa patrimoniale nei confronti del Comune, per aver omesso un’entrata doverosa. E l’intera procedura giuridico-urbanistica-fiscale dovrebbe essere improntata a nuovi criteri di trasparenza, data la natura pubblica di tutti i partner e la natura di beni di interesse comune che queste aree posseggono.

Politecnico di Milano e Università Statale di Milano

1) L’art. 18, comma 4, del testo unico dell’edilizia (d.P.R. 380/2001), come modificato dall’art. 17 del decreto Sblocca Italia (d.l. 12 settembre 2014, n. 133, conv. in l. 11 novembre 2014, n. 164) stabilisce che «L’incidenza degli oneri di urbanizzazione primaria e secondaria è stabilita con deliberazione del consiglio comunale in base alle tabelle parametriche che la regione definisce per classi di comuni in relazione: (…) d-ter) alla valutazione del maggior valore generato da interventi su aree o immobili in variante urbanistica, in deroga o con cambio di destinazione d’uso. Tale maggior valore, calcolato dall’amministrazione comunale, è suddiviso in misura non inferiore al 50 per cento tra il comune e la parte privata ed è erogato da quest’ultima al comune stesso sotto forma di contributo straordinario, che attesta l’interesse pubblico, in versamento finanziario, vincolato a specifico centro di costo per la realizzazione di opere pubbliche e servizi da realizzare nel contesto in cui ricade l’intervento, cessione di aree o immobili da destinare a servizi di pubblica utilità, edilizia residenziale sociale od opere pubbliche.»

2) Nel caso del Comune di Roma, in cui il contributo straordinario è nato giuridicamente, le plusvalenze sono infatti computate proprio così.


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