Una legge dell'Emilia-Romagna per l'abolizione della disciplina urbanistica
Eddyburg
Un documento di Italia nostra, sezione Emilia-Romagna, che rivela come la Regione che molti decenni fa era all'avanguardia nel buon governo del territorio sia oggi capace di avviare una devastante iniziativa, nella quale felicemente si congiungono le politiche territoriali degli anni di Craxi, Berlusconi, e soprattutto Renzi.



premessa
pubblichiamo l'ampio documento approvato il 26 novembre 2016 dalla Sezione Emilia-Romagna di Italia nostra: una puntuale critica di un testo inaccettabile da chi non sia intimamente legato agli interessi immobiliari, o non trovi comunque il suo tornaconto nell'ulteriore sfacelo delle città, dei territori e delle società che li abitano: la bozza di legge  "Disciplina regionale sulla tutela e l'uso del territorio" (scaricabile qui)
Invitiamo i nostri lettori a soffermarsi in particolare sugli ultimi paragrafi, là dove si argomenta questa sintetica definizione della proposta emiliano-romagnola:  la "semplificazione" introdotta dalla proposta  consiste«semplicemente nell’abolizione della disciplina urbanistica, intesa come determinazione preventiva delle trasformazioni ammissibili sul territorio nel segno dell’interesse pubblico, fondata sull’accertamento sistematico della loro sostenibilità e sul preordinamento delle condizioni di fattibilità e dei requisiti, sia per nuovi insediamenti che per interventi di rigenerazione e qualificazione urbana Sulla proposta pubblicheremo ulteriori scritti.


LA BOZZA DI PROPOSTA
DI NUOVA LEGGE REGIONALE
PRIMECONSIDERAZIONI
L’assessore Donini conclude le sue presentazioni affermandola necessità di grande celerità nel procedimento di esame a approvazione dellanuova legge regionale 20/2000, per la quale esisterebbero in ambito nazionalevaste aspettative. Vorrebbe sottoporre la proposta alla giunta regionale entrol’anno, o nelle prime settimane del prossimo, comprimendo la presentazione inun paio di settimane, e attendo osservazioni e contributi entro novembre.

L’entità del provvedimento, che azzera il sistema didisciplina del territorio e con esso buona parte dei poteri e delle competenzedei comuni, esige un confronto ampio e approfondito, assolutamente nonriducibile a qualche settimana. É indispensabile quindi che la consultazionesia condotta ora, prima dell’approvazione da parte della giunta, dedicando tempoed energie adeguate e grande attenzione a quanto ne risulterà. Va poiconsiderato che oltre al merito del provvedimento, ,anche la sua stessa stesuramerita censure gravi, soffrendo di gravi contraddizioni e lacune, tali daesigere comunque sostanziali rielaborazioni.

L’assessore Donini inizia invece le sue presentazioni con l’immaginedella bussola con i punti cardinali della sua proposta: ambiente, semplificazione, sviluppo economico, legalità. Vediamo comesono interpretati questi riferimenti nei dispositivi della nuova legge.

1. Le disposizioni proposte in materia di ambiente

La politica per l’ambiente coincide interamente con il vantatotaglio del consumo di suolo, che in realtà è più che dubbio. Secondo i dati presentati dall’assessore, gli insediamentiurbani occupano nel territorio regionale 2.280 chilometri quadrati, e i pianiurbanistici consentono un’ulteriore espansione di 250. Limitando a un massimodel 3% la crescita del territorio urbanizzato l’espansione ulteriore sarebbe,secondo l’assessore, contenuta in 70 Kmq.

Questo obiettivo è perseguito nella legge con duedisposizioni:
- riservando il consumo di suolo a opere pubbliche o diinteresse pubblico, a insediamenti strategici per l’attrattività e la competitività del territorio, nonché alleedificazioni residenziali necessarie perattivare interventi di rigenerazione di parti significative del territoriourbanizzato a prevalente destinazione residenziale e per realizzare interventidi edilizia residenziale sociale (articolo 5, commi 2 e 3);
- limitando l’ulteriore consumo di suolo al tre per cento delterritorio urbanizzato esistente (articolo 6, comma1).

La prima di queste disposizioni non è limitativa comeappare. In primo luogo è contraddetta dall’articolo 6, comma 5 che inveceesclude le opere pubbliche o di interesse pubblico e gli insediamentistrategici dal computo del consumo di suolo. E per legittimare il consumo disuolo per nuovi insediamenti residenziali appare sufficiente associarvi unaquota di edilizia residenziale sociale anche modesta, finanziata con lavalorizzazione della restante parte. Visto che opere pubbliche o interessepubblico e insediamenti strategici non sono da computarvisi, il contingente diterritorio consumabile è quindi da intendersi essenzialmente destinato aresidenza e a insediamenti produttivi nonstrategici.

La seconda disposizione, che stabilisce il limite del 3% all’ulterioreconsumo di suolo, non è affatto in sé restrittivo: nel territorio provincialedi Modena i centri abitati perimetrati dall’ISTAT hanno un’estensionecomplessiva di oltre 23mila ettari. Il 3% corrisponde a 630 ettari (6,3 Kmq),sufficienti ad accogliere almeno 70mila abitanti, oppure circa 40mila addetti.La sola città di Modena potrebbe crescere più o meno altri 160 ettari, ovveroottomila abitazioni per ventimila abitanti.
A questo incremento del 3% è inoltre da aggiungersi unabuona parte delle espansioni urbanistiche già disposte dai piani vigenti, chel’assessore quantifica in 250 Kmq. Entro tre anni dall’approvazione della leggeregionale i proprietari possono stipulare con i comuni accordi operativi per la loro utilizzazione edificatoria, anchederogando alle norme della legge regionale che li subordinano al POC (pianooperativo comunale). A norma dell’articolo 6, comma 6 tali aree non sonocomputate nel limite del consumo di suolo: sono così tutelati i sedicenti diritti acquisiti, per i quali l’ANCE  rivendica però almeno cinque anni di tempo per provvederne il salvataggio.

Mancano i dati per una valutazione quantitativa della quotadi questi 250 Kmq che risulterà sottratta al limite di consumo di suolo.Considerando tuttavia che una parte consistente è sicuramente già disciplinatada POC o PUA (piani urbanistici attuativi), e che è da attendersi una corsa amettere al sicuro quella che ancora non lo è, non sarebbe sorprendente che i 70Kmq di nuovi insediamenti fattibili nel limite del 3% se ne aggiungessero piùche altrettanti, fatti passare per dirittiacquisiti. 

Nelle pieghe della proposta di legge si possono poi scoprirealtre disposizioni che concorrono ad estendere ulteriormente la quantità disuolo consumabile. Ad esempio:
- nella definizione del territoriourbanizzato su cui calcolare il contingente di suolo consumabile (il 3%) rientranoanche i parchi e servizi pubblici esistenti: quelli di nuova realizzazione nonconcorrono però al computo del consumo di suolo; la possibilità di soddisfaregli standard a distanza consentirebbedi delocalizzare le quote di verde di un nuovo insediamento, sottraendole alcomputo del consumo di suolo essere assegnate altrove, e tendenzialmentedestinare l’intero 3% alla sola edificazione e urbanizzazione primaria;
- sono classificati come territoriourbanizzato anche i pezzi di campagna sui quali vigono pianiparticolareggiati o sono convenzionate le opere di urbanizzazione;quindi non sono considerati consumo di suolo, ma anzi concorrono ad accrescerela base su cui è calcolato l’incremento ammissibile del 3%;
- le opere pubbliche, l’ampliamento di stabilimenti sucontiguo territorio agricolo, i nuovi insediamenti produttivi di interessestrategico regionale (come la Philip Morris di Crespellano), le infrastrutturenel territorio rurale (anche la Cispadana) non sono computate come consumo disuolo.

Tenendo conto di tutte le eccezioni e garbugli dellaproposta di legge, non sorprenderebbe affatto se l’effettivo consumo di suoloche ammette (in termini di terreno attualmente agricolo assegnato ad altrefunzioni) risultasse doppio o triplo del proclamato 3%.

In realtà una limitazione seria del consumo di suolo non puòvenire da quantificazioni di legge, apparentemente facili ma difficilissime datradurre in pratica, ma  solo da una pianificazione territorialeconsapevole e capace.

 Sempre in materia di ambiente la bozza di legge regionale proponeperò con l’articolo 9 anche un’innovazione altamente preoccupante (omessa dall’assessorenella sua presentazione) tesa a differenziare gli standard di verde e servizi da realizzare nel territorio urbanizzatorispetto a quanto richiesto per i nuovi insediamenti, allo scopo di promuoveregli interventi di riuso e rigenerazione urbana.

Gli standard della attuale legge regionale vengono mantenuti solo per le nuove urbanizzazioni, mentre nel territoriourbanizzato gli interventi diristrutturazione urbanistica e di addensamento e sostituzione urbana possonocomportare la cessione al Comune di aree per dotazioni territoriali anche al disotto della quantità minima prevista dal DM 1444/1968, e addirittura dimonetizzarla. Perquesti interventi è addirittura ammessa la derogabilità delle dotazioni diparcheggi, a fronte dell’impegnodell’operatore e dei suoi aventi causa a rispettare le limitazioni al possessoe all’uso di autovetture.

Considerando che in generale sono solo proprio gli interventi di ristrutturazione urbanistica edi sostituzione urbana su complessi edilizi dismessi, pubblici e privati, aconsentire la possibilità di adeguamenti delle dotazioni di verde e servizi afavore del contesto urbano, queste disposizioni favoriscono politiche urbaneopposte a quelle indispensabili a conseguire effettivi guadagni di qualità nelterritorio urbanizzato, in particolare quanto a dotazioni di verde,determinanti sotto il profilo ambientale.

2. Le disposizioni proposte in materia di semplificazione

La bozza di legge propone di porre in atto due ordini principalidi sedicenti semplificazioni:
- nei confronti della disciplina urbanistica, sopprimendo lasua funzione essenziale, ovvero la regolazione preventiva delle trasformazioniintensive della città;
- nei confronti del sistema di disciplina del territorio,soppiantandolo con un altro radicalmente diverso.
Sono poi proposte altre misure, fra cui un allargamentodell’impiego della SCIA a ulteriori tipi di intervento.

2.1 La semplificazione della disciplina del territorio

Questa semplificazioneconsiste semplicemente nell’abolizione della disciplina urbanistica, intesacome determinazione preventiva delle trasformazioni ammissibili sul territorionel segno dell’interesse pubblico, fondata sull’accertamento sistematico dellaloro sostenibilità e sul preordinamento delle condizioni di fattibilità e deirequisiti, sia per nuovi insediamenti che per interventi di rigenerazione equalificazione urbana.

Per le trasformazioni intensive nel territorio urbanizzato(che può includere grandi complessi dismessi, e aree inedificate anche ampie) l’articolo32 comma 4 vieta addirittura la possibilità stessa di disciplina urbanisticagenerale: il PUG non può stabilire lacapacità edificatoria, anche potenziale, delle aree del territorio urbanizzatoné dettagliare gli altri parametri urbanistici ed edilizi degli interventi ammissibili.É lasciata la possibilità di regolare gli interventi minori diffusi sulpatrimonio edilizio esistente.

Per le nuove urbanizzazioni la sola disciplina quantitativa appareconsistere nel limite del 3% alla loro estensione complessiva.

In luogo della disciplina urbanistica subentra una Strategia per la qualità urbana ed ecologicoambientale cui, sul riferimento di obiettivi molto generali, spettaindicare i criteri e le condizioni generaliche, specificando le politiche urbane e territoriali perseguite dal piano,costituiscono il quadro di riferimento per gli accordi operativi. E che insostanza sono circoscritti alla formulazione di obiettivi generali in ordine ai sistemi dei servizi pubblici edelle infrastrutture, e a nebulose istanze di riduzione della pressione del sistema insediativo sull’ambientenaturale, di adattamento aicambiamenti climatici e di miglioramentodella salubrità dell’ambiente urbano.

La Strategia può anchecomprendere indicazioni sull’assettospaziale di massima degli interventi e individuare i relativi fabbisogni specifici di servizi einfrastrutture, ma secondo l’articolo 33, comma 2, nel queste indicazioni di massima possono essere modificate in sede di accordooperativo senza che ciò costituisca variante al PUG.

In sostanza ogni determinazione quantitativa e qualitativasu nuovi insediamenti o rigenerazioni urbane è assegnata a valutazioni dasvolgersi caso per caso su proposte avanzate per esclusiva e arbitraria iniziativaprivata, in tempi ristretti e perentori. É preclusa la funzione essenzialedella disciplina urbanistica, cioè la valutazione sistematica preventiva dellasostenibilità e compatibilità delle trasformazioni del territorio,necessariamente da compiersi nell’ambito della pianificazione generale.

É da aggiungere che le valutazioni caso per caso sonoperaltro circoscritte dall’articolo 37 comma 6 alla solo verifica della loroconformità al PUG, comunque certa a priori, considerata la proibizione didisposizioni vincolanti in questo strumento.

In conclusione il comune risulta totalmente subordinatoall’iniziativa privata, e perde ogni potere negoziale nei confronti deiprivati, non avendo controllo sulla graduazione temporale degli interventi nésulla capacità insediativa da assegnare, né sulla loro conformazione.

Altre semplificazioni sonoproposte con la differenziazione e la derogabilità degli standard, già quiconsiderate al punto 1, e con la generale derogabilità nel territoriourbanizzato dei limiti di distanza, altezza, densità disposti dal DM 1444/1968e dalle discipline comunali delle libere visuali, anche in caso di demolizionee costruzione o ampliamento. Anche nel caso di interventi più radicali sarebbecosì interdetta la possibilità di miglioramenti della qualità abitativa efunzionale dell’edificato.

2.2 La semplificazionedel sistema di disciplina del territorio

Tutti i vigenti strumenti urbanistici vengono soppressi.P SC (piano strutturale comunale), RUE (regolamentourbanistico edilizio) e POC (piano operativo comunale) sono sostituiti dal PUG(piano urbanistico generale). Ai piani urbanistici attuativi subentra il solo accordo operativo,che tutti li sostituisce.

La differenziazione fra PSC e RUE aveva il compito primariodi discriminare le discipline da decidere attraverso l’interazione di unapluralità di soggetti portatori di interessi pubblici, da codificarsi stabilmentenel PSC, e quelle da rimettersi all’autonomia decisionale dei comuni definiteda RUE e POC.

L’unificazione nel PUG sopprime la possibilità di netteattribuzioni dell’autonomia comunale, e riconduce ad un unico procedimento diapprovazione. Qualsiasi modificazione o aggiornamento del PUG è soggetto allavalutazione del comitato urbanistico di area vasta (la Provincia), aprescindere dalla sua importanza ed entità, anche quando si tratti dideterminazioni che oggi dovrebbero spettare ad autonome determinazioni deicomuni, se coerenti al PSC. Questo contraddice le esigenze di tempestività eagilità indispensabili per cogliere le opportunità e rispondere alle istanzeche nel corso del tempo emergono nel territorio urbanizzato e nel territoriorurale.

La sostituzione dei piani urbanistici attuativi con l’istituitodell’accordo operativo esautora icomuni dalla capacità di iniziativa per modellare e dirigere qualsiasitrasformazione urbanistica. Nella proposta di legge il diritto di iniziativa èinfatti attribuito in via esclusiva aiprivati proprietari, cui soli spetterebbe la funzione di elaborare e presentareprogetti urbanistici. Al comune rimane solo da verificarne la scontata conformitàa una pianificazione priva di disposizioni cogenti, e negoziare il concorso dei privati alle dotazioni, infrastrutture eservizi correlati all’intervento, nel termine perentorio di sessanta giorni.

Se i privati non avanzano proposte il comune non può avviarealcuna iniziativa, né formare propri piani urbanistici attuativi, nemmeno alloscopo di preservare dalla decadenza quinquennale i vincoli espropriativi;nemmeno può utilizzare i poteri disposti dalla legge urbanistica nazionale per coordinareo imporre l’attuazione di piani particolareggiati.

2.3 Considerazioniconclusive

Concludendo, la proposta semplificazione della disciplinadel territorio consiste sostanzialmente nella sua abolizione. Allapianificazione è addirittura vietato accertarepreventivamente la sostenibilità dei nuovi insediamenti e delleintensificazioni del tessuto urbano, e disporre di conseguenza una disciplinacogente.

Destinazioni residenziali, produttive, per terziario odistribuzione commerciale sul territorio, e il dimensionamento degliinsediamenti sono rimessi all’iniziativa propositiva dei privati, la cuiinerzia non può essere al caso supplita, nonostante le norme nazionali loconsentano: tutto è subordinato al raggiungimento di accordi con le proprietàprivate proponenti, in tempi e a condizioni proibitivi per i comuni. Lacasualità di questo processo preclude in particolare l’opportunità, anzi ildovere, di utilizzare i nuovi insediamenti che concluderanno la fase storicadell’urbanizzazione per condurre a buon compimento la forma delle città esoprattutto conferire qualità ai margini urbani e alla loro relazione con ilpaesaggio agrario.

Per quanto riguarda l’asserita semplificazione deglistrumenti urbanistici è facile prevedere effetti di segno contrario fortementepreoccupanti.

In primo luogo tutto il sistema di pianificazioneterritoriale, sia regionale che provinciale, fa riferimento all’ordinamento eai contenuti degli strumenti comunali disposti dalla legge regionale 20/2000:la loro abrogazione, e i sostanziali cambiamenti nei compiti e contenuti dellapianificazione comunale sconvolgono sia i riferimenti della pianificazionesovraordinata alle funzioni di PSC, RUE e POC, sia il concetto stesso diconformità dei PUG ai piani territoriali. Le medesime considerazioni valgonoper piani e discipline di settore, sia regionali che provinciali, conconseguenti inestricabili complicazioni e confusione.

L’integrazione nel complessivo sistema di governo delterritorio del modello e dei compiti della pianificazione urbanistica proposti esigerebbela sostanziale rielaborazione dei vigenti piani territoriali e discipline disettore appoggiate alla strumentazione urbanistica comunale.
In secondo luogo tutte le modificazioni alla disciplinaurbanistica comunale vengono ricondotte ai due procedimenti di formazione ovariazione del PUG, e di formazione degli accordioperativi (non è contemplato il caso di loro varianti).

Quindi anche le varianti minori al PUG, attualmentesostanzialmente rimesse all’autonoma competenza comunale, risultano soggette almedesimo procedimento Anche la sostituzione di tutti i piani urbanisticiattuativi con il solo istituto dell’accordooperativo, oltre a esautorare i comuni, pone preoccupanti interrogativi, adesempio sulle modalità di modificazione o di rinnovo dei pianiparticolareggiati in corso di attuazione o a scadenza.

3. Le disposizioni proposte in materia di sviluppo economico

Le disposizioni specifiche consistono essenzialmente nellaesenzione dalle limitazioni sul consumo di suolo di molta parte delle esigenzedi ampliamento e sviluppo di impianti produttivi e di nuovi insediamentiproduttivi strategici. Molto appareatteso tuttavia dalla soppressione di larga parte della disciplina urbanistica.
Vale la pena di ricordare che i vertici dello sviluppoeconomico in questa regione sono stati toccati tra gli anni ’70 e ’80 incontesto istituzionale e in un ordinamento che attribuivano massima importanzaalla disciplina del territorio e al pieno utilizzo dei poteri istituzionali deicomuni per governarne e anche attuarne le trasformazioni richieste dalleaccelerate dinamiche sociali ed economiche.

4. Le disposizioni proposte in materia di legalità

Consistono in obblighi di pubblicità e trasparenza suglieffetti economici prodotti dalla conclusione di accordi operativi, in terminidi valorizzazioni e di loro beneficiari.


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