L'Agenda urbana dell'ONU. “Urbanizzazione” per quale “sviluppo”?
Ilaria Boniburini

Il documento presentato in una gremita assemblea internazionale a Quito (Ecuador) dovrebbe costituire il riferimento strategico per le trasformazione urbane del prossimo ventennio. Abbiamo chiesto una illustrazione alla nostra redattrice, che è stata coinvolta nel lavoro di preparazione del documento.

La Dichiarazione di Quito dall’accattivante titolo“Città e insediamenti umani sostenibili per tutti”, di cui la stampa sta inquesti giorni informando, merita un commento un po’ più ampio di quello che lecronache quotidiane possono permettersi. E’ il risultato di un processo che siè sviluppato in molti mesi e, data l’autorevolezza della fonte (le Nazioni Unite),avrà un impatto notevole sull’opinione pubblica e contribuirà a determinare ilpensiero comune.

Si tratta della terza Agenda Urbana a partire dal1976.  Come le precedenti, ha l’obiettivodi orientare le politiche urbane per il prossimo ventennio. È sostanzialmenteuna sintesi delle politiche urbane dominanti negli ultimi vent’anni: buonipropositi e buone strategie, ma “moderate”, così da non mettere in discussionelo sviluppo economico dato e non intralciare il finanzcapitalismo[1]e le speculazioni immobiliari ad esso collegate.

Ho partecipato allo svolgimento del percorso dipreparazione dell’Agenda all'interno del gruppo sulle politiche per lagovernance (Policy Unit 4: UrbanGovernance): credo che la sintesi migliore sia proprio nel titolodell'articolo che Il Sole 24Ore ha dedicato all’evento: “Urbanizzazione per losviluppo”; in altri termini, come obbligare città e governi a indebitarsi congli investitori e i developers, checostruiscono l'espansione delle città per fini puramente monetari, e come ulteriormente trasformare terraagricole a questo scopo.

Il documento contiene tutte le “parole chiave” chehanno gonfiato il dibattito urbano internazionale, dalla parola storica - maancora in testa alle classifiche - “sostenibilità” fino alla parola “resilienza”, l’ultima arrivata. Neldocumento si parla moltissimo di esclusione, iniquità, povertà, problemiambientali e climatici, e c’è una sincera preoccupazione per tutti questifenomeni, ma senza mai mettere in dubbio la benevolenza del modello di sviluppoattuale - quel modello che comporta l’urbanizzazione a tutti i costi e losfruttamento la città “come motore di sviluppo economico”.
L’Agenda mirava ad essere “firmata” dagli statimembri, sebbene l’adesione non costituisca nessun vincolo o impegno. Ed è propriola ricerca a tutti i costi di un consenso, inutile, che ha costituito findall’inizio la rinuncia a provare a creare un documento progressista, creativoe innovativo.
Come strumento di partecipazione e sensibilizzazionedegli stati membri, l’Agenda non ha funzionato molto bene, poiché sono statipochi quelli che hanno avviato un dibattito nazionale[2].Ma certamente è servita per assicurare un larghissimo pubblico all’eventofinale che si è tenuto a Quito.

Un percorsopasticciato e opaco

Il testo finale è il risultato di un percorsopasticciato e poco trasparente, che tuttavia ha impegnato, per oltre un anno,moltissime persone, di diversi paesi ed esperienze ma sempre sotto la regia delSegretariato di Habitat III, che si è riservato la stesura finale del documento.Un Team delle Nazioni Unite, costituito da membri delle varie organizzazioni (conla Banca Mondiale e UN-Habitat sempre presenti), ha inizialmente preparato un documentocostituito da 22 Issues Papers (documenti tematici): una serie diquestioni cruciali da affrontare. Poi sono state costituite dieci Policy Units,ognuna composta da circa 20 esperti guidati da istituzioni con reputazioneinternazionale. Questi hanno lavorato da settembre 2015 ad aprile 2016,individuando punti critici, obiettivi e strategie in specifici ambiti (peresempio la Governance Urbana, il Diritto alla Città, l’Housing, etc.). Ciascundocumento (Issues paper e Policy Paper) è stato inviato aglistati membri e organizzazioni internazionali varie che hanno potuto commentare eproporre cambiamenti. Sulla base dei PolicyPapers il Segretariato di Habitat III ha preparato lo Zero Draftdocument (maggio 2016). Il documento è circolato tra i paesi membri, discusso in numerosiappuntamenti internazionali e revisionato diverse volte, fino ad approdare aQuito nella sua versione finale.

Tre punticritici

Vorrei commentare il documento, e l’insiemedell’iniziativa, su tre principali punti: l’obiettivo dell’Agenda, lo scontrosul concetto “diritto alla città” e un’omissione  importante.

L’obiettivo

L’Agenda Urbana dovrebbe esprimere una visione,dei diritti e principi che possiamo assumere come universali, ma non ancorariconosciuti; e forse degli orientamenti strategici. È una fortuna che ildocumento sia rimasto sul terreno generale (e universale) dell’affermazione diprincipi e indirizzi strategici validi per tutte le regioni del mondo.L’imposizione di “modelli” e “regole di governo” da applicare a tutte le cittàe territori del mondo sarebbe devastante, almeno per chi condivide l’idea chela diversità è una ricchezza, e che i diversi contesti ambientali, sociali e culturalirichiedono strategie e tattiche diverse. Fare altrimenti (come qualcunovorrebbe), sarebbe stato un ulteriore strumento di omologazione nell’uso deglispazi, che avrebbe rafforzato i danni già provocati dalle tendenze attuali delsistema capitalistico.

Il “diritto alla città”

Per chi ha seguito da vicino la preparazione diquesta nuova Agenda Urbana, l’elemento più interessante è stato il braccio diferro tra coloro che volevano inserire il “diritto alla città” nel documentofinale e le grandi potenze che hanno espresso un opposizione aspra e tenace. IlSegretariato ha risolto il conflitto tra le grandi potenze e i sostenitoridell’inclusione del nuovo “diritto” (tracui i paesi dell’America Latina capeggiati dal Brasile) dando a questi ultimiun contentino: la citazione dell’espressione nel par. 11 relativo alla ‘visionecondivisa’[3].La formulazione è così ambigua cherisulta chiara la non condivisione del nuovo diritto. Ancora una volta lavolontà dei paesi del Nord del mondo ha prevalso su quella dei paesi del Sud.

L’inserimento del “diritto alla città” èstato ovviamente osteggiato perché potrebbe portare sia a rivendicazioni diriconoscimento del diritto in se - incluso quello di non essere costretto adandare in città - sia all’emergere di ulteriori rivendicazioni di misure per lasua messa in pratica: misure certamente non gradite perché potrebberointralciare il processo di urbanizzazione in atto, gli investimenti e iconseguenti profitti per alcuni dei soggetti (i meno, ma ricchi) eindebitamenti e sfratti scaricati sulle spalle di altri (i più, ma poveri).

L’omissione

Quest’ultima considerazione mi porta direttamentealla terza critica sostanziale all’Agenda urbana di Quito: una pesanteomissione, che ribadisce chiaramente da che parte stiano il mondo e le NazioniUnite. Questi ultimi vent’anni hanno visto ilmoltiplicarsi delle espulsioni, in tutti i paesi del mondo, soprattutto adiscapito delle popolazioni povere, minoritarie e fragili, proprio per effettodi questo modello. Nonostante le Nazioni Unite, in particolare UN-Habitat, abbianoin parecchi rapporti denunciato gli sfratti, questo documento non ha preso unaposizione decisa al riguardo, espressa da più parti nel corso della stesura deipolicy papers, e da molti movimenti e organizzazioni nazionali e internazionali[4].

Il linguaggio è sempre cauto, mai una denuncia decisa e un impegno a impedirele espulsioni, ma piuttosto un impegno a) promuovere politiche della casa atutti i livelli che portino progressivamente a prevenire le espulsioni forzatearbitrarie; b) a incoraggiare politiche che prevengano le espulsioni forzatearbitrarie; c) promuovere lo sviluppo di adeguati e attuabili regolamenti percombattere e prevenire la speculazione, trasferimento e espulsioni forzatearbitrarie[5].(par.107 e 111 del capitolo relativo all’implementazione).

I tre professori con il segretario di UN-Habitat

A concludere la conferenza Habitat III di Quito, econquistare la platea, è stato l’annuncio del “Quito Papers” da parte deiprofessori Saskia Sassen, Richard Sennet e Richard Burdett - già protagonistidel Convegno “Conflicts of an Urban Age” [6]  - edi Joan Clos, direttore esecutivo di UN-Habitat, nonché persona di primo pianointernazionale (ex sindaco di Barcellona) e protagonista di Habitat III.

A partire da una forte critica della Carta diAtene, dei principi del Movimento Moderno e delle gated communities, che dovrebbero essere considerate illegali,Sennet sostiene che le città dovrebbero consentire a molte cose diaccadere contemporaneamente, e non dovrebbero aspirare a raggiungere un statoconcluso, ma essere sempre in un processo di incompletezza. Leggendo ilresoconto dell’incontro di Citiscope,avrei voluto sentire una denuncia  alleespulsioni, ampiamente descritte e argomentata da Saskia Sassen nel suo ultimolibro Espulsioni[7].
Invece, anche i sociologi sembrano cadere nellatrappola di ritenere che la progettazione urbana sia la chiave per affrontare inostri problemi. A dicembre sarà pubblicato il loro testo, già dichiarato “uncontrappunto intellettuale” alla Urban Agenda. Temo che invece si tratterà diuna traduzione in chiave più progettuale – quindi destinata a rivitalizzare ilruolo dell’architettura e dell’urban design – della Agenda attuale. È unaposizione, del resto, già anticipata al citato convegno LSE-Urban Age daRichard Burdett: un invito ad abbandonare le lotte sociali e buttarsi sulla progettazione.Potrebbe essere invece un invito a un serio pragmatismo, a tentare una viadiversa per catalizzare il cambiamento, ma con la piena consapevolezza cheanche la progettazione dello spazio deve essere politicamente e ideologicamenteschierata? L’appuntamento è a dicembre.





[1] Mi riferisco a quella mutazione del sistema economicocapitalista, che Gallino ha appunto definito “finanzcapitalismo” (Luciano Gallino,Finanzcapitalismo, Einaudi, 2011),per la quale si è passati ad assumere la ricchezza monetaria come unicafinalità dello “sviluppo” e che comporta il saccheggio delle risorsedisponibili, l’incremento dell’indebitamento delle famiglie e degli stati e losfruttamento del territorio come fonte di rendita e di rendita percepita.
[2] L’Italia, come la maggior parte delle nazioni, hapreparato il suo Rapporto Nazionaleda inviare a Quito, con il coordinamento del Consiglio dei Ministri e il Dipartimentoper le Politiche di Coesione, e la collaborazione di una settantina di personee diverse istituzioni tra cui l’ Anci e l’Istituto Nazionale di Urbanistica(INU). In realtà è mancato completamente un confronto e la raccolta di commentiè stata completamente lasciata alla libera iniziativa delle personedirettamente coinvolte. Così come pochissima diffusione è stata data al documentostesso.
[3]  Qui di seguito il testo integrale: “We share a vision of cities for all, referring to the equal use and enjoyment of cities and human settlements, seeking to promote inclusivity and ensure that all inhabitants, of present and future generations, without discrimination of any kind, are able to inhabit and produce just, safe, healthy, accessible, affordable, resilient, and sustainable cities and human settlements, to foster prosperity and quality of life for all. We note the efforts of some national and local governments to enshrine this vision, referred to as right to the city, in their legislations, political declarations and charters.” (Habitat III, New Urban agenda. Draft outcome document for adoption in Quito, 10 September 2016, p. 2).
[4] Per esempio quelli che danno sostegno all’International Tribunal on Evictions, che a Quito si è riunito per un assembleanell’ ambito del “People’s Social Forum Resistance Habitat III”, un evento in contrapposizione a Habitat III. Siveda per esempiosu questo sito
[5]I tre punti sono stati estratti rispettivamentedai par. 31, 107 e 111 dell’Agenda. Di seguito il par.114, nel capito sulleimplementazioni (il corsivo è mio è mio) “We will encourage developing policies, tools, mechanisms, and financingmodels that promote access to a wide range of affordable, sustainable housingoptions including rental and other tenure options, as well as cooperativesolutions such as co-housing, community land trust, and other forms ofcollective tenure, that would address the evolving needs of persons andcommunities, in order to improve the supply of housing, especially forlow-income groups and to preventsegregation and arbitrary forced evictions and displacements, to providedignified and adequate re-allocation.” (Habitat III, New Urban agenda. Draft outcome document for adoption in Quito, 10September 2016, p. 14).
[6]Si legga a proposito l’articolo su eddyburg “Banche al fronte”di Paola Somma.
[7]Saskia Sassen, Espulsioni. Brutalità e complessità nell’economia locale, IlMulino, 2015.
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