Procedure di pianificazione ed efficacia dell’azione di governo
Vezio De Lucia
L'intervento al convegno "Regole per il buon governo. La riforma della legge regionale sul governo del territorio", organizzato dalla Regione Toscana, Firenze, 20 novembre 2023. «Siamo di fronte a una svolta storica: a 50 anni dalla drammatica sconfessione di Fiorentino Sullo e a 35 anni dall’illusione della legge Bucalossi, la Toscana riprende l’iniziativa della riforma, e stavolta ci sono le condizioni per cogliere l’obiettivo»
0. Voglio dirlo subito, senza problemi. Sono convinto che siamo di fronte a una svolta storica: a 50 anni dalla drammatica sconfessione di Fiorentino Sullo e a 35 anni dall’illusione della legge Bucalossi, la Toscana riprende l’iniziativa della riforma, e stavolta ci sono le condizioni per cogliere l’obiettivo.

1. L’innovazione fondamentale della proposta di riforma urbanistica che stiamo discutendo risiede nel procedimento pianificatorio volto a porre un freno al consumo del suolo. A tal fine è prevista, com’è noto, la rigorosa perimetrazione del territorio urbanizzato. In breve, ogni comune provvede a dividere in due parti il proprio territorio: quella urbanizzata e quella rurale. All’interno del territorio urbanizzato deve essere concentrato ogni intervento di nuova edificazione o di trasformazione urbanistica. All’esterno, non sono mai consentite nuove edificazioni residenziali. Sono invece possibili limitate trasformazioni di nuovo impianto per altre destinazioni, solo se autorizzate dalla conferenza di pianificazione di ambiti di area vasta [(art. 4 c. 6), ovvero ambiti sovracomunali (art. 27)], cui spetta di verificare che non sussistano (anche nei comuni limitrofi) alternative di riuso o riorganizzazione di insediamenti e infrastrutture esistenti.

Finisce così, ha dichiarato il presidente Rossi, la stagione degli ecomostri e delle villette a schiera. Una dichiarazione da non dimenticare.

Il pregio della proposta toscana si coglie appieno confrontandola con le proposte di legge per il contenimento del consumo di suolo che sono finora 13 (8 alla Camera e 5 al Senato), presentate da quasi tutte le forze politiche e dal governo. I dispositivi previsti sono in genere molto complicati, certe volte bizzarri, o addirittura controproducenti.

2. A questa prima e prioritaria innovazione è strettamente connessa quella che riguarda il superamento del cosiddetto pluralismo istituzionale paritario, cioè la presunzione di assoluta equivalenza fra la Regione e gli altri poteri locali, stoltamente perseguita dalla Toscana negli anni passati. Una concezione esasperata e perversa dell’autonomia istituzionale, figlia delle modifiche alla Costituzione del 2001, con il solo e inutile intento di captatio benevolentiae nei confronti di Bossi, dei leghisti e della mitologia federalista allora dilagante, e senza uno straccio di valutazione critica. In Toscana, in conseguenza del pluralismo istituzionale paritario, è stato di fatto impedito alla Regione di operare interventi sulle proposte di trasformazione del territorio decise dai Comuni, anche se in contrasto con gli strumenti di pianificazione disposti dalla stessa Regione.

Nella nuova legge, per superare il malinteso pluralismo paritario, i provvedimenti adottati sono:

In primo luogo, la già citata conferenza di copianificazione (art. 24) d’area vasta [o sovracomunale] cui spetta di decidere intorno all’impegno di suolo all’esterno del territorio non urbanizzato. Alla conferenza partecipano la Regione, la Provincia, il Comune proponente e gli altri comuni ricadenti negli ambiti sovraccomunali che saranno individuati dal Consiglio regionale;

In secondo luogo, il rafforzamento dei poteri della conferenza paritetica interistituzionale (artt. 45 sgg.), organo destinato a comporre i conflitti tra i soggetti che operano in materia di governo del territorio. La conferenza era già prevista dalla precedente legge 1/2005 ma, incredibilmente, proprio in ragione della presunta assoluta parità fra i livelli istituzionali, non aveva il potere di rendere cogenti le decisioni assunte. La rinnovata conferenza interistituzionale è invece dotata dei poteri necessari ad assicurare il recepimento delle proprie conclusioni. E il parere negativo della Regione è vincolante.

3. Altre importanti innovazioni della riforma urbanistica toscana, che è impossibile approfondire in quest’occasione, sono:
- la riorganizzazione delle procedure e delle regole relative all’informazione e alla partecipazione (rafforzando i poteri d’intervento regionali);
-l’istituzione del monitoraggio dell’esperienza applicativa della legge e della sua efficacia;
-  l’introduzione del suggestivo concetto di «patrimonio territoriale»; 
-  l’immissione delle politiche abitative fra i contenuti della pianificazione urbanistica;
- il rafforzamento delle regole di prevenzione e mitigazione dei rischi sismici e idrogeologici;
- la valorizzazione dell’attività agricola e del mondo rurale;
- la correzione del lessico (il «regolamento urbanistico» diventa più correttamente «piano operativo»);
- la riduzione dei tempi della pianificazione (gli attuali 6 anni in media per i piani comunali dovrebbero ridursi a 2);
-l’adeguamento della legislazione regionale al Codice del paesaggio;
- la collocazione nel loro spazio fisiologico di strumenti come la compensazione, la perequazione, gli accordi di programma, che in altre Regioni determinano conseguenze efferate.

È una lista che prefigura una qualità senza confronti dell’azione regionale.

Qui apro una parentesi ricordando che nel Lazio, Regione pure governata, dal marzo scorso, da un’amministrazione di centrosinistra, la politica urbanistica continua a essere incentrata sul famigerato «piano casa» ereditato dalla precedente giunta Polverini. Un provvedimento al quale si cerca, assai stentatamente, di apportare modifiche migliorative, che continua però a essere caratterizzato dalle deroghe agli strumenti urbanistici, deroghe tanto pervicacemente diffuse da configurare un vero e proprio ordinamento alternativo a quello della pianificazione ordinaria. [Qualunque precedente destinazione può essere trasformata in alloggi: come nel caso, in Comune di Roma, dell’ex Consorzio Agrario al quartiere Marconi (che oggi ospita la Città del Gusto e un cinema multisala) e dell’ex fabbrica Buffetti alla Magliana (un quartiere mostruoso dove si raggiungono densità di mille abitanti/ettaro)].

4. Torno alla proposta di cui discutiamo affrontando un argomento che, secondo me, merita di essere approfondito, quello della pianificazione territoriale di livello intermedio, fra Regione e Comuni. Cominciando del piano territoriale di coordinamento di competenza provinciale, uno strumento tra l’altro in Toscana mai amato (la legge 142/1990 che lo istituisce fu anche oggetto di ricorso della Regione alla Corte costituzionale), privo di effettiva cogenza, una sorta di piano paesistico attenuato (con elementi del piano di bacino), nella migliore delle ipotesi un repertorio di buone intenzioni. Mi pare che la discussione sulla proposta di riforma urbanistica non possa ignorare questo nodo, anche se l’incertezza circa il destino delle Province – intorno al quale si susseguono confuse proposte governative – probabilmente non consente soluzioni definitive.

Comunque, un ragionevole punto di partenza per avviare una riflessione potrebbe essere quello degli ambiti di area vasta (art.4, c. 6; art. 27) per ora un mero e generico riferimento territoriale (indispensabile per decidere in ordine alle eventuali edificazioni nello spazio aperto). In effetti, la proposta di riforma urbanistica non ne definisce in alcun modo né la natura né le dimensioni né altro, limitandosi a fissare per la loro individuazione la scadenza di 180 giorni dall’approvazione della legge. Un po’ poco per una questione di grandissima importanza ai fini del buongoverno del territorio.

Vale la pena allora di chiedersi se non sia conveniente cogliere quest’occasione per attribuire agli ambiti di area vasta anche una qualità istituzionale, riconoscendo cioè a essi la titolarità di poteri pianificatori, trasformandoli insomma in attori della pianificazione intercomunale (artt. 22 sgg.). Almeno in via sperimentale. In tal modo contribuendo, tra l’altro, al superamento del piano strutturale comunale che troppo spesso appare inadeguato (comuni conurbati, di ridotta superficie territoriale, con problemi di infrastrutturazione irrisolvibili a scala locale).

5.  Anche Anna Marson ha rivendicato il legame della sua proposta di riforma con i principi che animarono le riforme e i tentativi di riforma dei primi anni Sessanta [il concetto di patrimonio territoriale sostituisce gli elenchi di beni culturali e aree protette, così come la nozione di centro storico sostituì l’individuazione dei singoli edifici di valore monumentale].
La filosofia riformatrice rivendicata dall’assessore Marson mi pare ottimamente espressa da alcuniparagrafi della relazione:

«La crisi economica, e più nello specifico la crisi finanziaria degli enti locali e la riduzione dei posti di lavoro e delle retribuzioni, comporta oggi il rischio di un «prevalere» delle scelte di investimento, di qualunque natura esse siano, rispetto a una valutazione ponderata dei pro e contro le diverse ipotesi di trasformazione e messa in valore dei territori in un’ottica di sostenibilità di lungo periodo e di prospettiva territoriale più ampia. Questa situazione espone i territori locali all’elevata volatilità degli investimenti, con il conseguente rischio del mancato prodursi di effetti positivi sull’economia reale, e al prodursi di crisi più profonde e ricorrenti.

«A fronte di tale scenario l’esercizio del potere decisionale da parte di un solo attore istituzionale, espone al rischio della «cattura del regolatore», ovvero della subordinazione di chi è tenuto a rappresentare gli interessi collettivi a interessi di parte. La cosiddetta «filiera della pianificazione» è stata dunque resa più trasparente e coerente, affinché soggetti istituzionali, cittadini e attori economici possano partecipare, ognuno per le proprie funzioni, alla costruzione e gestione di decisioni nelle quali rappresentanza formale e rappresentanza sostanziale degli interessi collettivi coincidano il più possibile».

Che io sappia, è la prima volta che un provvedimento di legge dichiaratamente si sottrae al «ricatto della congiuntura», il machiavello che da mezzo secolo si utilizza per dirottare su un binario morto qualsivoglia proposta davvero innovativa. Il pretesto è che in tempo di crisi economica (ma è sempre tempo di crisi) non è possibile mettere mano ad autentiche riforme]. E con chiarezza denuncia il rischio di opacità che si corre quando a decidere è un solo soggetto (la cattura del regolatore).

Meglio di così mi pare impossibile.

Vedi qui la presentazione della legge da parte dell'assessore Marson e il link al resto della proposta approvata dalla Giunta regionale


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