Pianificazione e diritti edificatori
Stefano Lanza
In alcuni scritti pubblicati su queste pagine abbiamo ripreso il tema del regime degli immobili ("diritti edificatori, rendite immobiliari, perequazione ecc.) Un assiduo frequentatore di queste pagine riprende la questione, che a nostra volta commentiamo con una postilla

Pur non potendo che compiacermi di un consolidamento della Giurisprudenza attorno al problema del rapporto tra pianificazione e diritti edificatori, non posso non sottolineare che si è ben lontani dalla soluzione dell’argomento e che questa stessa situazione non fa in alcun modo scomparire la possibilità di continuare le oscene politiche che cerchiamo di contrastare.

Per rimettere in fila i dati di fatto e per avere ben chiaro il terreno su cui dobbiamo necessariamente operare è necessario fare un passo indietro, e tornare alla sentenza della Corte costituzionale 5/80 in cui si dichiaravano incostituzionali le norme sugli espropri contenute nella Legge 10/77. Dopo un decennio e più di discussioni sul regime dei suoli e di tentativi normativi volti a separare la proprietà dal diritto a costruire si era convinti di esservi riusciti con quello che successivamente la Corte ha giudicato un artificio verbale inefficace dal punto di vista del diritto: l’aver definito concessione il titolo autorizzativo per la edificazione; questo è stato ritenuto palesemente insufficiente allo scopo e la immediata conseguenza è stata la cassazione delle norme in tema di espropri, che da questo presupposto partivano, tornando alla situazione della legge per Napoli, ed attribuendo a TUTTI i terreni una possibile suscettività edificatoria, elemento sostanziale per poter loro attribuire un prezzo di mercato, base anche per la determinazione delle indennità di esproprio.
Quindi il punto di partenza di ogni successivo sviluppo è stato la conferma del regime giuridico dei suoli e la inesistenza di una normativa sugli espropri. Questa dicotomia va sottolineata e tenuta ben presente perché il primo elemento è da allora scomparso dal dibattito ma non dalla realtà legislativa e normativa. Infatti la comparsa ed il primo sviluppo dei concetti di compensazione e perequazione si ha all’interno del dibattito su una possibile proposta di norme sulle espropriazioni, alla ricerca di vie di fuga da una realtà che prometteva, come poi è accaduto, una catastrofe economica per gli enti locali.

Mentre però la legge sugli espropri languiva lasciando il passo alla fantasia giurisprudenziale ed alle pezze normative che, sommati alla lentezza e insipienza degli Enti Locali, hanno portato a condanne inflitte dall’Europa, ad un contenzioso che incute paura e ad un debito potenziale da fallimento, a partire dagli anni novanta qualcuno ha capito che i concetti evocati potevano essere ben diversamente ed ampliamente utilizzati: perché solamente cubature invece di denaro per espropri e non cubature in cambio di qualsiasi cosa? E, come passo successivo, non sono io Amministrazione a dire cosa fare, ma sei tu privato che mi manifesti la tue volontà e quantifichi la contropartita da cedere.

In questa maniera si è passati dalle compensazioni alle deroghe normative, alla urbanistica contrattata, alla legislazione speciale, al pianificar facendo ed alla sussidiarietà programmatoria tra pubblico e privato. In questo lasso di tempo, praticamente tutti gli anni novanta dello scorso secolo, intanto, nella persistente assenza di una normativa organica sugli espropri, la situazione su questo fronte peggiorava per le Amministrazioni che hanno visto, anche al netto della ideologia avanzante, nella creazione e cessione di cubature una via per aggirare la mancanza di una normativa e di una giurisprudenza chiara ed univoca e le difficoltà economiche per la realizzazione degli interventi; questa spirale drogata ha portato al disastro attuale. Solo all’inizio degli anni duemila è stata emanata la legislazione organica in materia espropriativa, ma ormai da più di venti anni il tarlo della compensazione era andato molto avanti, spinto potentemente anche dalle aumentate ristrettezze economiche degli Enti locali.

La situazione in cui ci troviamo oggi conferma che la battaglia è tutta politica: finora nessuno è tornato a mettere in discussione il regime dei suoli, e mentre si capiscono perfettamente le motivazioni dei fautori della deregulation, sfugge il perché dall’altra parte ci si accontenti di vittorie tattiche e locali che non spostano i rapporti di forze stabiliti e consolidati dalla storia che ho cercato di riassumere.

Certo è soddisfacente sapere che ci può essere la possibilità di pianificare senza che il ricatto dei diritti privati sia sempre prevalente e che si può imporre, anche con l’avallo della interpretazione normativa della Magistratura, all’interno di quella pianificazione il rispetto dell’interesse pubblico, ma forse pochi si sono accorti che questo modo di operare continua ad essere svuotato nella pratica, da ultimo nel 2007 dal recepimento della dichiarazione di incostituzionalità delle norme sulla definizione della indennità di espropriazione.

Adottando in pieno lo slogan reaganiano di affamare la bestia, senza che ciò risultasse obbligato dalla sentenza della Corte ne dalla sovrastante decisione della CEDU, si è deciso che gli espropri si eseguono riconoscendo il pieno prezzo di mercato (non ci si lasci ingannare dalla possibilità della decurtazione del 25%) del bene espropriato, facendosi forte della mancata soluzione del regime dei suoli. Questo significa che l’avversario della pianificazione pubblica e delle potestà decisionali delle Amministrazioni è ancora un passo avanti e forse due quando si consideri che come effetto collaterale delle privatizzazioni e della societarizzazione delle municipalizzate, per non parlare delle ferrovie, per arrivare ai decreti sulla destinazione dei beni demaniali ad esempio della difesa, si è sottratto un enorme patrimonio immobiliare alla possibilità di utilizzo a fini di interesse comune, aprendo sempre nuovi varchi al consumo di territorio, al depauperamento delle risorse ed alla privatizzazione della pianificazione.

La conclusione è che bisogna tornare a discutere della separazione tra proprietà ed edificabilità che, checchè se ne dica non è affatto stabilita e per renderlo chiaro basta riflettere che se esistesse renderebbe inspiegabili ed inutili le norme sulla reiterabilita e indennizzabilità dei vincoli, le norme di salvaguardia in pendenza della efficacia della pianificazione e quelle riguardanti le cd zone bianche. Il raggiungimento di questo obiettivo è l’unico che possa salvaguardare il futuro di una urbanistica fatta per perseguire obiettivi condivisi di conservazione del paesaggio e del territorio, di consumo di risorse e suolo tendenzialmente pari a zero, di soddisfacimento dei bisogni dei cittadini in termini di qualità della vita in ogni suo aspetto.

Dalla nostra abbiamo da mostrare il disastro cui le teorizzazioni e le politiche degli ultimi venti anni hanno portato: per non parlare che dell’ultima nefasta vicenda, che come spesso succede da tragedia scivola in farsa, il Comune di Roma ha praticamente abbandonato il programma dei Piani di Edilizia Economica e popolare perché, dopo aver densificato i Piani stessi per poter offrire cubatura invece del denaro che non aveva, dopo aver destinato a tale fine circa il 30% della edificabilità prevista, dopo aver dovuto trovare svariate decine di milioni di euro per pagare l’IVA sulle cessioni, che non poteva rientrare nella compensazione, si è visto tornare indietro le adesioni dei proprietari che, nelle attuale situazione di mercato hanno scoperto di stare per fare un pessimo affare.


    Postilla 

Ha ragione Stefano Lanza quando attribuisce l’affermarsi «dei concetti di compensazione e perequazione all’interno del dibattito su una possibile proposta di norme sulle espropriazioni, alla ricerca di vie di fuga da una realtà che prometteva, come poi è accaduto, una catastrofe economica per gli enti locali In realtà, l’attribuzione di una sorta di “diritto edificatorio” a tutte le aree, urbane e non urbane, era già stato affacciato nel dibattito sulle sentenze costituzionali 55 e 56 del 1968, ma subito respinto dagli urbanisti e dai giuristi di quegli anni. Eravamo ben prima della svolta neoliberista dell’ideologia dominante. Così come è vero che la sentenza costituzionale 5 del 1980, rendendo più costose le indennità espropriative, diede un potente alibi a chi quell’antica tesi (la “spalmatura dell’edificabilità) voleva riprendere e portare al trionfo. 


Ma sono convinto che la sentenza 5 debba essere riletta con attenzione. Oggi essa è considerata spesso, da chi difende il carattere pubblico della pianificazione, come un vulnus grave alla tesi del primato degli interesssi collettivi su quelli privati. E così, nei fatti, è stato. Ma le pronunce della Corte possono essere lette in più modi. A me è sempre interessato leggerle come una indicazione dei nodi irrisolti del sistema giuridico italiano, e come una indicazione, più o meno esplicita, della direzione nella quale il legislatore potrebbe (e dovrebbe) muoversi se quei nodi volesse veramente sciogliere. Così è stato per la lettura che feci, nel 1968 delle sentenze 55 e 56/1968 (Dopo la sentenza della Corte Costituzionale – La responsabilità a sciogliere i nodi nella questione del suolo urbano, in “Città e Società”, n.6, nov.- dic. 1968), così credo si possa e debba fare, sia pur tardivamente,  con la sentenza 5/1980: per tornare a discutere, come suggerisce Lanza, sulla separazione tra proprietà ed edificabilità per andare al di là dei limiti della legge Bucalossi. (e. s)
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