Milano alla conquista della cintura nera
Serena Righini
Il modello di crescita milanese sta progressivamente scardinando il sistema verde di corona che verrà sostituito da un anello stradale, più funzionale al rilancio della “grande economia lombarda”

Le politiche infrastrutturali in atto nella regione urbana milanese stanno progressivamente portando il limite della città dall’anello verde, la greenbelt metropolitana istituita a questo scopo negli anni ’70 e ’80, verso un nuovo confine, che sarà rappresentato dal nuovo sistema di tangenziali, una nuova cintura nera appunto. Nelle sedi decisionali lombarde i temi infrastrutturali prevalgono così su una più complessiva gestione del territorio ed emerge una drammatica assenza dell’urbanistica nei dibattiti che hanno affrontato questi temi. Le scelte infrastrutturali sembrano essere le uniche in grado di rilanciare lo sviluppo e l’economia nascondendo però, come effetto tutt’altro che secondario, anzi forse cercato, quello di favorire interessi privatistici e spinte speculative. Attualmente la regione urbana milanese conta circa 3.500.000 abitanti, per un’estensione territoriale di circa 1.800 kmq che ospita, giornalmente, un transito di oltre 900.000 veicoli.

Milano ha un assetto urbano radiocentrico, con tre anelli di circonvallazioni e una serie di assi radiali sui quali vengono convogliati i flussi di traffico in entrata e in uscita dalla città. Questa struttura, nel corso del tempo, ha contribuito al radicarsi di alcune criticità quali l’accentramento di funzioni di qualità all’interno dei confini municipali e il traffico crescente dato dagli spostamenti periferia-centro che, oltre a creare congestione, hanno pesanti ripercussioni in termini di inquinamento atmosferico ed acustico. Alcune di queste questioni erano già state affrontate durante la prima esperienza di pianificazione intercomunale del milanese, che risale alla fine degli anni ’60. Gli studi elaborati in merito dal PIM prevedevano la formazione di una corona di verde metropolitano, una greenbelt, che aveva lo scopo di aumentare la dotazione ambientale della regione e di limitare la dispersione insediativa, fenomeno iniziato nell’hinterland con il processo di industrializzazione e le conseguenti migrazioni del Dopoguerra, che avevano fatto crescere le periferie. La cintura verde di scala metropolitana ha preso progressivamente forma nei successivi piani territoriali comprensoriali degli anni ’80 e nelle due leggi regionali con le quali sono stati istituiti i parchi regionali e di cintura, che sono soggetti a una disciplina improntata alla tutela e alla valorizzazione.

A distanza di qualche decennio però le politiche territoriali e amministrative perseguite non hanno saputo rispondere in modo adeguato alle nuove questioni emerse in campo economico e sociale, contribuendo a generare nuove criticità:

- Degrado del sistema ambientale. Ampie aree non edificate, in ambito urbano e periurbano, sono abbandonate e trascurate, hanno una scarsa qualità ambientale e appaiono come delle “no-man’s land”, delle terre di nessuno che, senza previsione di valorizzazione e/o riutilizzo, sembrano solo attendere l’ennesima operazione immobiliare;

- Sfaldamento del tessuto produttivo. I processi di dismissione e delocalizzazione industriale, che hanno interessato Milano e il suo hinterland a partire dagli anni ’70, hanno lasciato in eredità ampi recinti industriali che, in assenza di politiche di recupero e riqualificazione, appaiono in stato di degrado e abbandono;

- I diversi livelli di governance locale hanno molte difficoltà a elaborare piani coerenti e politiche unitarie, rivelando una difficoltà di comunicazione che si tramuta in un continuo tentativo di scaricare ad altri competenze e responsabilità;

- Il modello insediativo per isole monofunzionali è diventato l’elemento base del processo di dispersione e crescita suburbana dell’hinterland,con quanto ne consegue in termini di segregazione spaziale e sociale, ma anche di sperpero di risorse quali il territorio;

- Assenza di una visione strategica capace di guidare un processo con un obiettivo di sviluppo e non unicamente di crescita. Percorso non certamente favorito dall’impianto normativo vigente in Lombardia, sempre più imperniato sull’urbanistica contrattata e negoziata;

- Dipendenza dall’automobile. Il sistema attuale dei trasporti pubblici milanese appare all’incirca lo stesso di quello degli anni ’70, non sono stati realizzati nuovi progetti per aumentare le linee delle metropolitane o i tram, solo il progetto Passante, a oltre 40 anni dalla sua elaborazione, è stato attivato lo scorso anno, peraltro con molte contraddizioni. Questo spinge molti pendolari a ricorrere all’auto privata per accedere e per spostarsi in città.

L’attuale assetto stradale risente ancora oggi dell’impianto urbano radiocentrico, orientato verso il centro, che penalizza le potenziali connessioni trasversali tra i poli di maggiore importanza. Questo anello di tangenziali (Est, Ovest e Nord) delimita, sempre più a stento, il sistema insediativo dell’area milanese che appare sempre più congestionata ed ingolfata dal transito dei 900.000 veicoli giornalieri.Mettendo in relazione l’attuale assetto infrastrutturale con i dati sulla densità insediativa si può rilevare come l’espansione dell’area metropolitana abbia raggiunto l’anello delle tangenziali grazie a un processo espansivo della metropoli che ha generato una “crescita senza qualità”, la cui forma fisica forse più rappresentativa è la successione interminabile di capannoni sull’autostrada A4, Milano-Bergamo. Di fronte a questi processi incontrollati di espansione urbana, che hanno progressivamente aumentato la congestione della regione metropolitana, non sono stati elaborati modelli di sviluppo territoriale; piuttosto si è optato per delle scelte infrastrutturali che, seppure compaiono unitariamente in qualche studio commissionato dalla Regione Lombardia più di 20 anni fa, sono oggetto di annunci frammentati, nei quali si cerca di persuadere l’opinione pubblica che la realizzazione di una tangenziale esterna risolverà il problema del traffico e rilancerà la “grande economia lombarda”.

Il primo progetto, in ordine cronologico, è quello per la realizzazione della Pedemontana, seguita dall’autostrada Bre.Be.Mi., dalla nuova tangenziale Est Esterna e infine dalla nuova Tangenziale Ovest Esterna. Questa che abbiamo chiamato la “cintura nera” di Milano si chiude sulla Statale 336, già realizzata e in uso da qualche anno quale opera di collegamento all’aeroporto di Malpensa.

Il progetto della Pedemontana prende forma, dopo discussioni durate 50 anni, all’inizio degli anni 2000. Per la sua realizzazione la Regione Lombardia ha dovuto richiedere una deroga al blocco statale per l’apertura di nuove autostrade, ottenuta a metà degli anni ’80. Da qui prende forma la nuova società Autostrada Pedemontana Lombarda S.p.A. con il compito di gestire l’opera che, nel 2003, viene inserita nelle procedure della Legge Obiettivo. Il lavoro di progettazione si conclude nel 2009 con l’approvazione del CIPE e all’inizio del 2010 aprono i primi cantieri in provincia di Varese.L’obiettivo della Pedemontana è quello di decongestionare il traffico stradale a nord di Milano tramite la realizzazione di 90 Km di autostrada e 70 Km di nuova viabilità provinciale e comunale connessa: oltre 160 km di strade che collegheranno Bergamo, Monza e Brianza, Milano, Como e Varese entro il 2015.

Il Progetto Brebemi alla fine degli anni '90 per collegare in modo più efficiente e veloce (tanto che è chiamata la Direttissima) le città di Milano, Bergamo e Brescia, in quanto si ritiene l’esistente autostrada A4 non più sufficiente. Nella fase di progettazione vengono coinvolti diversi attori: le Camere di Commercio, le Province e le Associazioni Industriali di Brescia, Bergamo, Cremona e Milano, insieme a Banca Intesa, che costituiscono la società Brebemi S.p.A., a cui hanno poi aderito i maggiori concessionari lombardi ed enti locali interessati. La nuova Società ha promosso l'attuazione dell'opera redigendo e presentando all'ANAS il progetto dell'autostrada in totale autofinanziamento, secondo la formula del project financing. In un annuncio per la stampa si legge che: “La realizzazione della Brebemi è innovativa anche sotto il profilo finanziario. Si tratta della prima infrastruttura stradale ed autostradale italiana realizzata in completo autofinanziamento senza oneri per i contribuenti e lo Stato. Tutte le risorse necessarie per la realizzazione del progetto saranno ottenute attraverso il ricorso al finanziamento bancario ed ai mezzi finanziari messi a disposizione dai Soci. L'investimento pertanto verrà ripagato esclusivamente attraverso i ricavi dei pedaggi.” (operazioni finanziarie successive evidenziano una diversa realtà, come il coinvolgimento della Cassa Depositi e Prestiti). Il progetto definitivo, approvato dal CIPE nel giugno 2009, consente di avviare i lavori nei mesi successivi in quanto la sua entrata in esercizio è prevista per il 2013.

Il progetto per una nuova arteria autostradale che raccordi i flussi veicolari provenienti dall’autostrada A4 (Milano-Venezia) e dalla nuova Direttissima Bre.Be.Mi. con l’autostrada A1 (Milano-Bologna) risale all’anno 2003 e fu presentato dalla giunta provinciale presieduta da Ombretta Colli, che già aveva fortissimamente voluto Bre.Be.Mi. In questo caso però, a partire dal processo di progettazione, c’è da rilevare un’importante variante: la nascita dell’Associazione dei Comuni per la mobilità, composta dai Sindaci di quei comuni interessati dal tracciato, che ha obbligato la nuova Giunta Provinciale di Penati, appena insediata, a ragionare insieme sulle sorti della nuova infrastruttura. Incontri e mediazioni che hanno consentito di raggiungere un’intesa, apportando alcune integrazioni al progetto presentato. Le richieste dei Comuni avevano l’obiettivo di promuovere un modello di sviluppo territoriale condiviso, basato su un sistema di mobilità pubblico/privata integrato e sostenibile e sulla gestione di un modello insediativo non più esclusivamente legato alla crescita e alla diffusione urbana. Il lavoro delle amministrazioni del territorio ha portato alla sottoscrizione dell’Accordo di programma (2007), dal titolo: “la realizzazione della tangenziale est esterna e il potenziamento del sistema di mobilità dell’est milanese e del nord lodigiano” che comprende, (o meglio, comprendeva), oltre al progetto della nuova tangenziale, importanti opere di riqualificazione e di integrazione delle strade esistenti oltre al potenziamento delle reti di trasporto pubblico su gomma e su ferro.

Nel frattempo è stata fondata la società Tangenziale Esterna spa, creata ad hoc per questa infrastruttura, che ricorrerà allo strumento del project financing per l’esecuzione del progetto, cioè si accollerà il costo della tangenziale e delle opere di riqualificazione sulle strade esistenti a fronte della concessione autostradale per i prossimi 50 anni, mentre i costi per il trasporto pubblico sono in capo alle amministrazioni pubbliche. La sgradita sorpresa è giunta con la presentazione del progetto definitivo, nello scorso mese di febbraio, che abbandona molte delle condizioni presenti nell’Accordo di Programma sottoscritto nel 2007. Nell’evoluzione del progetto, infatti, i costi dell’opera sono aumentati di circa 300 milioni di euro, cifra che impone alla società di effettuare dei tagli per rientrare nel proprio piano finanziario e, ovviamente, le opere a rischio sono proprio quelle per l’integrazione del sistema di mobilità, senza le quali un nuovo ramo di tangenziale genererà la saturazione delle strade esistenti. Ad aggravare questo scenario si aggiungono i tagli di quei fondi statali che avrebbero dovuto finanziare i prolungamenti di alcune linee della metropolitana.

Le principali criticità del mancato rispetto dell’Accordo di Programma della TEEM servono per comprendere alcune ricadute negative indotte da tutte le precedenti scelte infrastrutturali, che si possono sintetizzare in:

- mancata elaborazione di un sistema di mobilità coerente ed integrato, di primaria importanza per rispondere alle differenti e rilevanti esigenze infrastrutturali dell’intero comparto territoriale;

- le scelte localizzative de tracciati sono in forte contrasto con la vocazione agricola dei territori attraversati, che verrà fortemente compromessa. In un territorio dotato di un tessuto agricolo ancora attivo, l’inserimento del tracciato della nuova autostrada determinerà una forte frammentazione dei fondi coltivati, con conseguenti problemi di discontinuità delle aziende agricole, che quindi subiranno ingenti danni. E ancora, la localizzazione di molte delle cave estrattive, che saranno al servizio dei nuovi cantieri, sembra non considerare adeguatamente il precario e delicato equilibrio di questo territorio, nel quale la presenza di numerosi fontanili e di un livello di falda piuttosto superficiale possono causare seri problemi al suo assetto idrogeologico;

- in assenza di strumenti e di organi sovra locali con specifiche competenze di pianificazione sarà impossibile prevedere uno sviluppo territoriale complessivo da attuare attraverso il coordinamento e la programmazione delle scelte urbanistiche dei singoli enti locali. Strumenti di concertazione e negoziazione sperimentale, come ad esempio i sistemi di compensazione e perequazione territoriale, che potrebbero promuovere un modello di sviluppo sostenibile ispirato ad un sistema insediativo capace di andare oltre la logica della crescita, non possono essere demandati esclusivamente al livello di governo locale. Nuove politiche localizzative dettate da maggiori livelli di accessibilità, garantiti dal nuovo assetto infrastrutturale, dovrebbero essere compensate con altrettante azioni di salvaguardia ambientale e di tutela del territorio, al fine di minimizzare il consumo di suolo diffuso e generalizzato, dettato da interessi esclusivamente finanziari, che non trovano giustificazione nelle valutazioni relative ai fabbisogni abitativi.

L’Associazione dei Comuni nata con il progetto TEEM è nel frattempo naufragata, a causa dei numerosi cambi di Amministrazioni in molti dei Comuni coinvolti, che hanno agevolato la scelta della società concessionaria di trattare con le singole Amministrazioni Comunali anziché interfacciarsi con l’Associazione firmataria dell’Accordo di Programma. Molte Amministrazioni Locali, seppur per motivazioni diverse, chi per ragioni di appartenenza politica e chi per dare un po’ di sollievo ai propri bilanci comunali, hanno accettato le offerte economiche proposte dalla società a titolo di risarcimento per la mancata realizzazione delle opere di compensazione in precedenza concordate. In questo modo gli interessi di una classe di amministratori miopi e orientati a politiche fortemente localistiche stanno soffocando quella che si era dimostrata una valida e propositiva iniziativa di coordinamento istituzionale volontario.

Ed infine, per completare la cintura metropolitana, nella proposta di adeguamento del PTCP della Provincia di Milano, presentata nei primi mesi del 2011, mentre ancora si discuteva dei tagli per la realizzazione della TEEM, ecco l’annuncio per la nuova Tangenziale Ovest Esterna: l’ennesimo progetto stradale calato dall’alto, realizzato senza il coinvolgimento delle comunità locali né dei suoi rappresentanti, che attraverserà un territorio pregiato di forte valenza agricola. La nuova infrastruttura stradale attraverserà il Parco Agricolo Sud Milano e collegherà Melegnano a Magenta, completando così la “cintura nera” metropolitana. Qui, ancora di più che negli altri ambiti della regione, è evidente il forte impatto che la nuova tangenziale avrà sul sistema ambientale e paesaggistico esistente.

Pedemontana + Bre.Be.Mi e Tangenziale Est esterna + Tangenziale Ovest Esterna + l’esistente SS 336 tracciano il nuovo "anello" esterno di tangenziali, con un diametro medio di 45/50 chilometri circa (una cosa tipo l'anello autostradale che circonda Londra).

Questo nuovo anello stradale, che abbiamo chiamato “cintura nera”, sconfigge nettamente l’dea di greenbelt metropolitana elaborata negli anni e delimiterà i nuovi confini metropolitani di Milano. E’ facile prevedere, in assenza di politiche territoriali di scala vasta, uno “scenario tendenziale” per questo territorio composto da due differenti fenomeni: un processo di densificazione privo però di indirizzi e di funzioni qualificanti per il margine interno della cintura stradale e un processo di sprawl diffuso e massacrante (peraltro già in atto) nel margine esterno, che vede una diffusione soprattutto di capannoni e strutture per la logistica.

Sono molte le esperienze nazionali e internazionali che testimoniano come l’anello stradale sia un presupposto, quasi una pre-condizione, del processo di crescita e dispersione urbana difficilmente governabile e controllabile. Questo appare ancora più evidente per un territorio, come quello dell’hinterland milanese, dove il governo del territorio si traduce quasi unicamente in valorizzazione fondiaria del suolo, dimenticando che la pianificazione urbanistica non è data dalla somma algebrica di operazioni immobiliari e i problemi della città non si risolvono aumentando le capacità edificatorie dei piani e neppure realizzando nuove superstrade che innescano perversi meccanismi speculativi dettati da un aumento della rendita di terreni a vocazione agricola che progressivamente vengono resi edificabili. Se esistesse un livello di governance sovra-locale si potrebbe pensare a un’accorta strategia di “perequazione territoriale” che guiderebbe un processo di densificazione supportato però da logiche localizzative per alcune funzioni di qualità da “strappare” a Milano città e dalla valorizzazione delle funzioni agricole e delle risorse ambientali che si stanno perdendo.

L’unico livello istituzionale esistente in grado di poter affrontare e supportare un tale indirizzo strategico è quello provinciale ma, nel caso di Milano, la Provincia, guidata da Podestà, non sembra per nulla interessata ad assumersi tale ruolo. Anzi, nei documenti elaborati in preparazione dell’adeguamento del PTCP vigente, viene rimarcata la necessità di potenziare il sistema infrastrutturale che, così com’è, è un limite allo sviluppo dell’economia milanese, per il rilancio della quale si propone il tracciato TOEM, l’ultimo arco che mancava per chiudere il cerchio. Nonostante, sempre nei documenti si legga: “Il PTCP non esprime una propria visione infrastrutturale ma si limita ad un ruolo di registrazione delle previsioni.” Nel PTCP, a fronte del nuovo assetto infrastrutturale, non viene citata alcuna strategia volta a decongestionare l’area urbana di Milano e indirizzare uno sviluppo qualificante dell’hinterland.

Ed ecco che la gestione del territorio rimane in capo alle Amministrazioni Comunali e ai loro Piani di Governo del Territorio che, per quanto virtuosi, sono inadeguati per affrontare processi sovralocali di ordine economico oltre che sociale, che travalicano i tradizionali confini amministrativi. Questo approccio, strettamente localistico e miope, non solo porta alla frammentarietà territoriale ma risulta anche non idoneo per formulare una visione del futuro all’altezza delle sfide a cui questa città è chiamata a rispondere.Del resto non si può che prendere atto dei forti limiti che hanno condizionato negativamente l’esito delle esperienze di pianificazione intercomunale avvenute nella regione milanese, che, seppure per motivi diversi, sono fallite. È sempre più urgente ragionare in termini di “territori”, (ad es. le Unioni dei Comuni) a cui corrispondano dei livelli di governo istituzionale riconosciuti, con compiti di governo del territorio che vadano dalla pianificazione territoriale alla gestione dei servizi pubblici.

Solo in questo modo si può istaurare un dialogo potenzialmente virtuoso tra politiche territoriali e scelte infrastrutturali che, insieme, possono portare all’elaborazione di scenari di sviluppo per il futuro.

Un esperienza che presenta un maggiore livello di conoscenza e approfondimento proprio sul tema del limite dell’area urbana, che per noi può essere considerata una good practice, è quelladella regione di Portland, in Oregon, dove lo spostamento del margine dell’urbanizzato è un’occasione per attivare un processo di partecipazione e di discussione sul futuro della regione metropolitana. In Oregon la normativa vigente prevede che il Consiglio metropolitano verifichi, ogni 5 anni, l’espansione della regione urbanizzata, in relazione alle previsioni di popolazione e attività produttive previste nell’arco temporale dei 20 anni. L’ultimo report, che risale al dicembre 2009, evidenzia come gli attuali confini siano sufficienti per contenere le previsioni fino al 2011, dopodiché occorrerà ampliarsi, urbanizzando le “aree di riserva urbana”.Da qui ha inizio un dibattito, che coinvolge istituzioni e cittadini, nel quale il “dove e come” spostare la linea di confine si tramuta in una riflessione sullo sviluppo territoriale e sociale dell’intera regione.

Nel 2010 l’ente che rappresenta l’area metropolitana di Portland elabora un rapporto, che, già dal titolo, “costruire una sostenibile, prospera ed equa regione”, propone un innovativo approccio integrato alle questioni di governo del territorio: investimento di risorse pubbliche, politiche per il lavoro e per l’accesso alla casa, indirizzi di tutela per le risorse agricole e valorizzazioni di quelle forestali sono solo alcuni dei temi affrontati. Il rapporto contiene, inoltre, differenti proposte su quali aree di riserva urbanizzare analizzando, per ogni alternativa, le relative conseguenze e ricadute. Anche le diverse amministrazioni hanno elaborato osservazioni e proposte al riguardo, che contribuiscono a definire i contenuti dei provvedimenti conclusivi. Tra il 2010 e il 2011 il Consiglio metropolitano approva due provvedimenti che si orientano verso politiche di riuso dell’esistente e verso potenziamento dei poli già consolidati, all’interno quindi del limite urbano esistente,almeno per quanto possibile.

Nell’agosto del 2011 è infine approvato dall’Agenzia per lo sviluppo e la tutela del territorio dell’Oregon il provvedimento con il quale il Consiglio Metropolitano aumenta la dotazione di aree di riserva urbana e rurali: sono previsti 13.500 acri per le future espansioni urbane in prossimità al tessuto esistente e oltre 151.000 acri di riserva rurale attorno a tutta la regione. Come è possibile vedere dalla mappa, le aree per i nuovi insediamenti non snaturano la forma compatta dell’urbanizzato, incentivando così politiche di riqualificazione e investimento per aumentare la qualità degli ambiti urbani esistenti.

Appare evidente che le differenze tra i contesti di Portland e di Milano sono molto forti, ma altrettanto evidente appare il diverso approccio ai temi della pianificazione, e in particolare alla capacità di saper progettare il proprio futuro.Nell’area milanese l’esistente cintura verde è interpretata come un “terreno di conquista” da sacrificare per accontentare qualche interesse forte, di tipo strettamente speculativo. Il nuovo anello di autostrade non solo comprometterà la dotazione ambientale esistente ma innescherà processi di crescita immobiliare slegati dai reali fabbisogni abitativi e produttivi, che saranno difficilmente governabili ma che contribuiranno a consolidare pratiche di sfruttamento e sperpero delle risorse territoriale ed ambientali, che genereranno degrado nel contesto milanese. A Portland invece si riconosce il ruolo fondamentale della corona verde metropolitana per migliorare la qualità della vita dell’intera comunità insediata. Il tema dell’ampliamento della città è un’occasione di partecipazione e di collaborazione interistituzionale, un esercizio di progettazione per la “città del futuro” che coinvolge differenti settori e smuove risorse plurali. In Italia, e a Milano in particolare, dove le questioni territoriali sono affrontate in modo settario e frammentato e dove molto spesso l’urbanistica è utilizzata solo in chiave infrastrutturale ed ambientale, è quanto mai urgente ricomporre un fronte istituzionale in grado di elaborare uno scenario di sviluppo di scala metropolitana, all’interno del quale selezionare i necessari supporti infrastrutturali e le idonee compensazioni ambientali per la sua attuazione.

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