Eddytoriale 92 (23.07.2006)
Eddyburg
I gruppi parlamentari del centro-sinistra si adoperano per trovare ragionevoli compromessi sulle numerose questioni che li vedono esprimere sensibilità, attenzioni e interessi diversi. Il governo del territorio è campo di iniziative non sempre coerenti dei diversi ministri, nelle quali il ministro Di Pietro sembra il più vicino alla continuità col precedente governo. Sulla legge urbanistica la parola rimane, per ora, agli urbanisti.
Con un documento approvato da una recente assemblea dei soci l’INU (l’Istituto nazionale di urbanistica, una volta autorevole espressione della cultura specialistica) prende le distanze dalla legge Lupi-Mantini e ripropone, con una certa genericità e qualche scivolone, tesi meno devastanti di quelle del quinquennio trascorso. Interessante, invece, il dibattito che prosegue sulle pagine del Giornale dell’Architettura, l’utile mensile diretto da Carlo Olmo. Interviene questa volta (n. 42, luglio-agosto 2005) Bruno Gabrielli, con una tesi articolata in due punti con i quali concordo: 1) non basta predicare la necessità del consumo di suolo; 2) il consumo di suolo si combatte compiutamente solo se contemporaneamente si interviene sulla rendita immobiliare.
Ma è necessario precisare un paio di questioni, sulle quali le rapide argomentazioni di Gabrielli non mi convincono. Ciò servirà anche a ribadire alcuni punti delle proposta ormai denominata “legge di eddyburg” e onorando in tal modo questo sito.

Scrive Gabrielli: “Contenere il consumo di suolo è certamente una priorità. Ma è suffìciente l'enunciazione di principio? Davvero si può risolvere la questione con un divieto generalizzato imposto da una nuova legge urbanistica?” La “enunciazione” non basta certamente, e neppure è sufficiente “un divieto generalizzato”. Perciò nella proposta di legge degli “amici di eddyburg” proponiamo di stabilire un metodo. Di prescrivere cioè che in linea generale e di principio si possano utilizzare, per gli usi urbani, aree attualmente non urbanizzate solo alla condizione che sia previamente dimostrato che le esigenze che lo richiedono non possano essere soddisfatte altrimenti.
Questo principio metodologico sollecita a un modo di pianificare (che spetta alla legislazione regionale di definire, viste le più larghe competenze in materia che sono state attribuite alle regioni dalle modifiche costituzionali del 2001) basato su due pratiche, largamente dimenticate dagli urbanisti e dagli amministratori loro complici. La pratica dell’accurata determinazione dei fabbisogni di trasformazione, e quella della preliminare definizione delle condizioni poste alle trasformazioni dalle caratteristiche proprie dei territori.

Il calcolo del fabbisogno viene oggi considerato, dalla pratica amministrativa e da quella professionale, uno strumento obsoleto. La decisione sulle aree da sottrarre al ciclo naturale, e da conglobare nella “repellente crosta di cemento e asfalto” che Antonio Cederna stigmatizzava, avviene per motivi ben diversi: gli interessi immobiliari, le esigenze di “valorizzazione” di questa o di quell’altra area (appartenente a questo o a quell’altro proprietario), l’incremento dell’occupazione nell’edilizia, l’illusione di agevolare il traffico costruendo nuove arterie, l’arrendevolezza nei confronti delle multinazionali che, devastando aree rurali, scimmiottano la città antica (e la svuotano dal commercio).
Ritornare alla vecchia prassi del calcolo del fabbisogno nei diversi settori della “domanda di spazio”, ossia della preliminare individuazione della quota che è possibile assorbire in trasformazioni delle aree già urbanizzate è la prima conseguenza tecnica del principio della riduzione del consumo di suolo.

Non va sottovalutato che un contributo consistente al consumo di suolo è fornito dalla generalizzazione della “perequazione”, che lo stesso Gabrielli sembra proporre. Altro è estendere a tutte le aree che si è deciso motivatamente (sottolineo motivatamente) di urbanizzare o ri-urbanizzare l’ambito d’applicazione della procedura, introdotta con la legge 765/1967 con i piani di lottizzazione convenzionata, altro è premiare tutte le proprietà “in attesa di edificazione” spalmando sul territorio quote di edificabilità da riconoscere a tutti i proprietari spostandone l’applicazione. È un principio, quello della “spalmatura”, contro il quale Giovanni Astengo scrisse parole di fuoco, e i cui malefici risultati sono perspicuamente espressi dal nuovo PRG di Roma, che rende edificabile grandissima parte dell’Agro romano ancora libero.
Ricondurre la perequazione al ristretto ambito dell’attuazione di scelte di trasformazione definite dalla pianificazione generale, a partire da un rigoroso calcolo del fabbisogno socialmente motivato, eliminare il suo impiego quale strumento per aumentare la dotazione di spazi pubblici e di verde, è dunque una componente importante di una conseguente lotta all’inutile consumo di suolo.

Una ulteriore conseguenza tecnica è quella stimolata dalla legge 431/1985 (la “legge Galasso”), e dalle successive applicazioni in sede amministrativa e professionale (numerose leggi regionali e non poche esperienze di pianificazione) e in sede giurisprudenziale (numerose sentenze costituzionali). Occorre cioè, prima di decidere nel piano urbanistico che “qui si urbanizza per questa necessità, qui per quest’altra, e in questo e quest’altro modo”, individuare quali sono le componenti del territorio connotate da una qualità, da un valore, che richieda non necessariamente la conservazione assoluta di quello che c’è, ma le “regole” che l’esigenza di tutelare quelle qualità, quei valori, pone a ogni intervento dell’uomo.
Tanto per fare un esempio. Se così si procedesse, prima di ragionare se rendere edificabile l’area della famosa lottizzazione berlusconiana (junior) della Cascinazza, si sarebbe deciso che sulle golene dei fiumi, e sulle aree comunque interessate o interessabili dalle sue escursioni e interessate al suo subalveo non si costruisce nulla che non sia immediatamente amovibile.
Se mi è consentita una testimonianza personale, nelle proposte che ho avanzato a partire dal 1984 suggerivo appunto che la componente a tempo indeterminato del piano (quello che oggi viene denominato “piano strutturale”) consistesse, sostanzialmente e in primo luogo, in “una lettura attenta della risorsa territorio, in tutte le sue componenti” e nell’individuazione, per ciascuna di esse, di quali siano “i gradi e i modi della trasformabilità: quali sono le porzioni del territorio, o le classi di unità dello spazio, che devono essere conservate, quale e come possono essere trasformate in modo più o meno radicale, quali regole deve seguire la loro trasformazione” (Convegno nazionale “Luoghi e Logo”, 27-28 nov. 1984, Bologna).
È appunto a questa lettura attenta del territorio e alla conseguente definizione delle regole alle trasformazioni che invita la legge Galasso. Essa è stata assunta dall’INU nel 1994, e fatta propria da numerose leggi regionali. Ma lo è stato in modi così disordinati e pasticcioni, e così intrisi di quella logica di potere nella quale la delega totale ai comuni è integrata dalla più torbida discrezionalità regionale, da fornire risultati molto insoddisfacenti.
È alla logica della legge Galasso, ripresa e ribadita dalle successive edizioni del Codice del paesaggio (una delle poche cose non malvagie fatte dal governo Berlusconi) che la proposta di legge degli “amici di eddyburg” si ispira. Essa infatti propone, riprendendo una proposta di Italia Nostra, di aggiungere il territorio rurale tra le categorie di beni protetti dalla legislazione paesaggistica. Rafforzando in tal modo, e in nome d’un evidente “interesse nazionale”, la difesa dallo sprawl del territorio non urbanizzato.

Gabrielli ritiene che sarebbe necessario incidere su quelle che sono, a suo parere, le tre componenti del consumo di suolo: l’edilizia economica e popolare, i piani di lottizzazione, l’edilizia “spontanea”. Poiché il più contiene il meno, i principi proposti dalla “legge di eddyburg” e la loro corretta applicazione nelle legislazioni regionali soddisfano pienamente questa esigenza. Ma oltre che all’edilizia abitativa (pubblica, privata-programmata o privata “spontanea”) componenti sempre più consistenti sono gli interventi pubblici per le infrastrutture e gli interventi aziendali di grandi dimensioni e di portata territoriale: dalle grandi strutture per il commercio a quelle per la logistica, da quelle per l’intrattenimento a quelle igieniche.
L’unico modo per ricondurre all’ordine anche queste componenti dello sprawl è quello di affermare con forza (non solo con le perorazioni accademiche, ma con precise prescrizioni legislative) che “la pianificazione del territorio è lo strumento fondamentale attraverso cui si realizzano gli obiettivi propri” del governo del territorio: come appunto si afferma nella “legge di eddyburg”.
Pianificazione a tutti i livelli: nazionale, regionale, provinciale oltre che comunale. Pianificazione in cui le competenze siano articolate tra i diversi livelli di governo in relazione al livello d’incidenza, “alla scala dei loro effetti”,come stabilisce il principio di sussidiarietà nella sua accezione europea. Pianificazione cui sono subordinati tutti gli interventi di trasformazione del territorio, da chiunque operati. Pianificazione “autoritativa” e pubblica, ben diversa quindi da quella della malfamata legge Lupi-Mantini.

Per combattere lo sprawl, sostiene Gabrielli, occorre affrontare la questione della rendita fondiaria. Giustissimo, a meno che non si tratti di “benaltrismo”,cioè di evasione da un obiettivo raggiungibile perché “la questione è ben altra!”. Per ottenere qualche risultato è necessario fare almeno tre cose, puntualmente presenti nella “legge di eddyburg”.
Occorre in primo luogo invertire la prassi att uale, che vede nella rendita immobiliare il motore della pianificazione,come è stato praticato in decine di comuni italiani e come si voleva generalizzare con la legge Lupi-Mantini. Occorre cioè ripristinare e rafforzare il principio, e la conseguente prassi, per cui la pianificazione del territorio e delle città è esclusiva competenza pubblica: è “autoritativa”, e i soggetti con i quali dialoga sono in primo luogo i cittadini in quanto tali (e non in quanto proprietari di vasti possedimenti o di piccoli lotti), e in secondo luogo le aziende che producono profitti, non rendite.
Occorre poi ribadire il principio che non esistono “diritti edificatori” se non quando è intervenuta una autorizzazione pubblica a costruire o trasformare, concessione edilizia o permesso di costruire che si chiami, conformemente e in attuazione del piano urbanistico, ed entro determinati termini di tempo. Di conseguenza, occorre ribadire (quanti principi sacrosanti sono già presenti nei nostri codici, e sono colpevolmente ignorati da urbanisti e amministratori!) che gli immobili vanno espropriati pagando una indennità che corrisponde al valore derivante dall’uso in atto, e non dalle speranze di “valorizzazione”.
Occorre infine saldare la politica urbanistica con politiche che consentano di incidere sui livelli della rendita, restituendo alla collettività la parte che le spetta. Ciò che è compito sia della politica fiscale, che di quella volta ad assicurare ai cittadini i diritti ai beni essenziali, tra cui primario quello dell’abitazione.

l'immagine è di John S. Pritchett ed è tratta da http://www.pritchettcartoons.com/sprawl.htm

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Come e perchè applicare il sempre disatteso principio di progressività della pressione fiscale. Da la Repubblica, 3 gennaio 2010 (m.p.g.)
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