L’art. 158 del Codice dei beni culturali e del paesaggio rimette alle Regioni l’emanazione di “apposite disposizioni di attuazione”. Si tratta dunque della disciplina regolamentare in materia – la tutela del paesaggio – di potestà legislativa esclusiva dello Stato. La Regione Emilia-Romagna si accinge ad esercitare quella attribuzione e presso l’assemblea è in discussione la relativa proposta di legge di iniziativa della giunta. Pubblichiamo le osservazioni che Italia Nostra, associazione nazionale, ha presentato nella audizione promossa dalla competente commissione consiliare, rilevando nella proposta preoccupanti profili di contrasto con i vincolanti modelli della pianificazione paesaggistica come dettati dal Codice. Se così approvata, la legge, a giudizio di Italia Nostra, si esporrebbe a rilievi di legittimità costituzionale.
OSSERVAZIONI DI ITALIA NOSTRA ALLA PROPOSTA DI MODIFICA DELLA LEGGE DELLA REGIONE EMILIA-ROMAGNA N. 20 DEL 2000 CON INSERIMENTO DEL “TITOLO III-BIS” “TUTELA E VALORIZZAZIONE DEL PAESAGGIO”.
Si deve rilevare in premessa che l’analitica disciplina della “Parte terza”del Codice dei beni culturali e del paesaggio (come definita con la conclusiva revisione del 2008) lascia margini assai ristretti per più specifiche disposizioni applicative attraverso la legislazione regionale. E non può stupire che il testo normativo qui in esame per la gran parte delle sue prescrizioni sia meramente ripetitivo della disciplina del “Codice”, sicché risulta infine per quella parte superfluo rispetto alla completezza della normazione statale di riferimento.
I
Ma sul punto essenziale della pianificazione paesaggistica la proposta di legge regionale, in luogo di dettare (nei pur ristretti limiti di una praticabile specificazione) le prescrizioni attuative del “Codice”, prospetta uno strumento normativo e procedimentale essenzialmente diverso, dunque alternativo, rispetto al vincolante modello come disegnato nell’art. 143 dello stesso “Codice”. Il quale articolo vuole un unitario piano speciale esteso all’intero territorio regionale dove, alla esauriente ricognizione analitica dei molteplici valori paesaggistici, identificati precisamente attraverso una apposita rappresentazione cartografica “in scala idonea”, corrisponda una disciplina immediatamente applicativa con la “determinazione delle specifiche prescrizioni d’uso” per le singole aree e i singoli immobili considerati. Un piano, in conclusione, le cui necessariamente specifiche “previsioni e prescrizioni sono immediatamente cogenti e prevalenti sulle previsioni dei piani territoriali ed urbanistici”.
Ebbene, il PTPR (piano territoriale paesaggistico regionale) della proposta di legge è strumento essenzialmente diverso, che dà “direttive” (art. 40-bis) alla pianificazione di province e comuni, limitandosi a stabilire “prescrizioni generali di tutela” per gli individuati “sistemi”, “zone”, “elementi territoriali meritevoli di tutela” “come aspetti e riferimenti strutturanti del territorio” (art. 40-quater, c. 2), si limita a definire “i criteri per l’apposizione, la verifica e l’aggiornamento dei vincoli paesaggistici” (art. 40-quater, c. 5), in luogo di apporli esso stesso, nonché “i criteri di rappresentazione, specificazione e articolazione dei sistemi, delle zone e degli elementi ai fini dell’elaborazione della cartografia dei PTCP e dei PSC” (art. 40-quater, c. 3). E infatti l’unico riferimento cartografico per l’attuazione delle funzioni di gestione in concreto di tutela, delegate ai comuni, è costituito dai PTCP che danno attuazione alle disposizioni del PTPR (art.40-bis, c. 5), essendo rimesso appunto alle province, attraverso i piani di coordinamento, il compito di fornire la rappresentazione grafica dei vincoli sulla base della metodologia fissata dal piano territoriale (art. 40-novies). E dunque al PTPR, privo di una esauriente e prescrittiva rappresentazione cartografica, non può certo riconoscersi natura di piano paesaggistico come voluto dal “Codice”.
In conclusione la proposta di legge qui in esame, coerente con il procedimento di pianificazione territoriale disciplinato nella legge regionale urbanistica n. 20 del 2000, è però in aperto contrasto con lo speciale vincolante modello unitario dell’art. 143 del “Codice”, al quale oppone il sistema a cascata, dove il piano paesaggistico risulta infine costituito dall’insieme dei piani di coordinamento provinciale e anzi dal mosaico dei piani strutturali comunali.
E poiché il piano paesaggistico rientra per certo nella materia della “tutela” rimessa alla legislazione esclusiva dello Stato, la disciplina al riguardo proposta dalla Giunta Regionale sembra a Italia Nostra che si esponga a insuperabili rilievi di legittimità costituzionale.
II
Allo stesso rilievo si espone, per contrasto con la vincolante disciplina degli artt. da 137 a 140 del “Codice”, la normativa degli artt. 40- duodecies e 40- terdecies in tema di istituzione, composizione, procedimenti di competenza, delle commissioni regionali che l’art. 137 pone appunto al livello della istituzione regionale, coerentemente con la riserva regionale della pianificazione paesaggistica. E dunque alla regione, non alla provincia, deve spettare la nomina della commissione (nella vincolata composizione) e non al consiglio provinciale la dichiarazione di notevole interesse pubblico (in accoglimento della proposta della commissione), con la specifica disciplina per il territorio considerato che “costituisce parte integrante del piano paesaggistico” (art. 140).
III
L’art. 40- quinquies limita la prescritta copianificazione a un accordo preliminare sui contenuti condivisi del PTPR, escludendo l’istituzione statale della tutela dalla consecutiva elaborazione del piano che l’art. 143, c. 2 del “Codice” vuole invece “congiunta”, sicché l’approvazione conclusiva del procedimento deve necessariamente avvenire, prima della sanzione formale per atto della assemblea legislativa, nei modi del concerto sul modello dell’art. 15 della legge 241/1990.
IV
L’art. 40-decies, definendo i compiti dei comuni, attribuisce loro quello di “rettificare le delimitazioni dei sistemi, delle zone e degli elementi operate dal PTCP fino a portarle a coincidere con le suddivisioni reali rilevabili sul territorio”. Si tratta di una discrezione non soggetta a verifica che ben potrebbe essere esercitata per contrarre arbitrariamente l’efficacia dei vincoli di tutela. E perciò deve essere negata.
V
Una disposizione che esige una specificazione attuativa è per certo quella (art. 146, c. 6 del “Codice”) che impone alle regioni di condizionare la delega della funzione autorizzatoria alla dotazione negli enti destinatari di strutture analoghe a quelle regionali in grado di assicurare un adeguato livello di competenze tecnico-scientifiche. Sicché non può certo costituire valido adempimento di tale previsione la generale delega ai comuni o alle unioni di comuni disposta dall’art. 40- decies, con la
generica prescrizione di assicurare quell’adeguato livello di competenza, quando invece si impone di definire normativamente i requisiti specifici di organizzazione e competenza degli uffici tecnici dell’ente destinatario. E ciò anche al fine di dare adempimento alla disposizione di regime transitorio (art. 159 del “Codice”) che impone alle regioni di verificare la sussistenza attuale di quei requisiti negli enti già delegati secondo la previgente disciplina, sotto sanzione di decadenza della stessa delega.
VI
Sembra infine che l’Istituto per i beni artistici, culturali e naturali (IBACN) della Regione Emilia-Romagna, in ragione dello straordinario patrimonio di competenze e conoscenze acquisite negli anni, indiscutibilmente si candidi a costituire all’interno delle proprie strutture l’Osservatorio regionale per la qualità del paesaggio per il quale invece l’art. 40- octies prevede un ruolo del tutto marginale dello stesso Istituto.
Roma – Bologna, 15 settembre 2009.