La dimensione sovracomunale in Italia e in Europa
Maria Cristina Gibelli
Il testo della relazione presentata al convegno "Città come bene comune. Vertenza europea", Venezia, 24 novembre 2008
1.La rilevanza della pianificazione di scala intermedia

Il tema della pianificazione d’area vasta è centrale in questo momento in tutta la riflessione europea. Com’è noto però, il grado di coscienza sull’importanza della pianificazione d’area vasta fuori d’Italia, è più forte, anche se, proprio per il fatto che i problemi sono complessi ovunque, il grado di soluzione non è così avanzato.

Tre sono le ragioni fondamentali per la pianificazione di area vasta

In primo luogo, l’intervento su scala vasta è necessario in presenza di un impatto sovralocale di decisioni locali, ed in presenza di spill-over o di esternalità negative e positive. Le esternalità, sono in genere effetti senza contropartita che nascono per esempio quando qualcuno “scarica” su altri dei costi, senza condividerne l’onere (esternalità negative); oppure quando si creano dei vantaggi anche per qualcun altro che, agendo da free rider, si impossessa di questi vantaggi senza riconoscere alcuna partecipazione (esternalità positive).

Una seconda ragione che giustifica l’intervento su scala vasta si ha quando esistono esternalità di rete (una categoria simile alla precedente), e cioè in presenza di reti territoriali la cui logica e la cui giustificazione risultano sistemiche. Possono infatti emergere casi di antidemocraticità, soprattutto nel momento in cui l’interesse locale impatta su una rete che viene costruita in funzione di un vantaggio collettivo sovralocale.

Ma altre ragioni si possono portare sulla necessità di un’ottica non soltanto municipale ma anche di area vasta per la pianificazione spaziale. Per garantire:
- la qualità degli spazi pubblici, spesso sacrificati nel nostro paese alle esigenze di sviluppo, sia nei centri urbani che nelle periferie;
- il governo della forma urbana, attraverso il contenimento dei consumi di suolo, la densificazione e la compattezza dell’edificato, la lotta allo sprawl e alla utilizzazione del suolo per uno sviluppo non necessario,
- una gestione sostenibile dello sviluppo urbano – dal punto di vista ambientale, sociale ed economico – invertendo una tendenza, ormai superata in altri paesi, verso estese pratiche deregolative;
- una responsabilità pubblica affidata una nuova governance multilivello, nella quale la Provincia deve svolgere un ruolo di snodo chiave.

E’ infatti alla Provincia che dovrebbe spettare il compito di costruire quadri di coerenza territoriali per l’intero territorio dell’area vasta, assumendo competenze non solo di indirizzo, ma anche normative (soprattutto in materia di sostenibilità e di solidarietà territoriale e sociale), pur accogliendo nuovi elementi di flessibilità nella gestione urbanistica.

Sembra questa la via seguita da Parigi e dalla regione Ile-de-France con lo SDRIF recentemente approvato: ad esempio per porre sotto controllo i consumi di suolo. La regione nel recente Schéma Directeur ha ridotto la previsione – vincolante – di espansioni insediative dal 2005 al 2030 del 22% rispetto a quelle previste dallo Schéma precedente (che per di più operava su un numero minore di anni, da 1994 al 2015), annullando precedenti previsioni non ancora realizzate che si trovavano al di fuori delle linee di forza del trasporto pubblico.

Un tema cruciale per la pianificazione di livello intermedio: combattere lo sprawl e il consumo di suolo

Pochi mesi fa la European Environment Agency ha pubblicato un rapporto sul consumo di suolo in Europa dal titolo evocativo, “Lo sprawl urbano: la sfida ignorata”, in cui si sottolinea che, se le attuali tendenze continueranno, nei prossimi cent’anni si verificherà un raddoppio del suolo urbanizzato, con un impatto drammatico sui consumi di energia e di risorse territoriali e, di conseguenza, sulle emissioni di gas serra ed i cambiamenti climatici.

Nel Rapporto si evidenzia ripetutamente la stretta correlazione che si è instaurata negli ultimi decenni fra deregolamentazione urbanistica e dispersione insediativa. Una volta di più si auspicano modelli compatti e policentrici di sviluppo urbano, già più volte invocati nei documenti relativi alle politiche di sviluppo territoriale dell’UE e, in particolare, nello Schema di Sviluppo dello Spazio Europeo. Ma si sottolinea altresì che compattamento e policentrismo potranno essere effettivamente ed efficacemente realizzati soltanto attraversopiani elaborati alla scala pertinente (ovviamente la scala vasta) e con indirizzi forti e condivisi.

Il consumo di risorse territoriali è dunque problema che affligge molti paesi europei. Ma ciò poco ci consola: infatti l’Italia è uno dei paesi più a rischio, perché questa emergenza non ha ricevuto, e continua a non ricevere, una attenzione adeguata, mentre i consumi di suolo proseguono a ritmi elevatissimi.

Anche se non disponiamo, a differenza di molti altri paesi europei, di statistiche ufficiali estese al territorio nazionale (e già questo è un fatto significativo), bastano pochi dati per evidenziare l’entità del problema: fra il 1951 e il 2001 gli italiani sono cresciuti di 10 milioni, ma le stanze sono quasi triplicate (da 36,3 milioni del 1951 ad oltre 130 milioni nel 2001); per quanto riguarda il consumo di territorio aperto, dal 1951 ad oggi si è asfaltato e cementificato oltre un terzo della superficie non urbanizzata (11 milioni di ettari). Nella ben amministrata Emilia Romagna dal 1976 al 2000, a fronte di una popolazione sostanzialmente stabile, l’urbanizzazione si è raddoppiata.

Inoltre si deve riconoscere che, al di là del titolo pessimistico ed esortativo del rapporto dell’EEA, molti paesi europei, a frontedegli inquietanti e ripetuti annunci di collasso ambientale planetario prossimo futuro, si stanno muovendo con più lungimiranza dell’Italia.

Dopo l’infatuazione per la deregolamentazione e la flessibilizzazione urbanistica che ha percorso l’Europa negli anni ‘80/primi anni ’90, stiamo assistendo ad un rilancio della pianificazione urbanistica e territoriale; un rilancio supportato da principi (e quindi da regole) di coesione territoriale e sociale che pongono al centro proprio il controllo del consumo di suolo: in particolare direttive determinatee cogenti di “urban containment” ed un rinnovato impegno per il rilancio di un’offerta abitativa di edilizia sociale e di alloggi a prezzi calmierati che consenta ai gruppi a basso e medio livello di reddito di rimanere in città.

Questa è la direzione che si sta seguendo in Gran Bretagna e in Germania; ma altrettanto si può dire per Francia, Spagna e, naturalmente, per i paesi del Nordeuropea.

In Italia stiamo accumulando un drammatico ritardo e dobbiamo chiederci se il nostro paese riuscirà ad allinearsi rapidamente agli altri paesi avanzati europei. Sicuramente occorrerebbe una più lungimirante pianificazione locale.

2. I nemici della Provincia

In Italia tre sono oggi i nemici di un equilibrato governo del territorio.

A. Coloro che negano ruolo e necessità stessa delle Province, adducendo motivi di risparmio pubblico (che a ben vedere non ci sarebbe, perché i dipendenti pubblici non possono essere licenziati). Si tratta di una posizione assai superficiale, che emerge con sempre maggiore frequenza nel dibattito politico e che incontra sostenitori non solo fra i livelli istituzionali che sarebbero favoriti da questa prospettiva, quello comunale e quello regionale, ma anche fra esponenti del milieu tecnico-culturale.

Al contrario, occorre con forza affermare che la provincia è l’ente appropriato per la pianificazione di area vasta (per “le politiche integrate di sviluppo territoriale”, nell’espressione dell’Unione Europea). La dimensione comunale è inadatta a gestire fenomeni che hanno natura e impatti trans-territoriali; quella regionale è adatta alla legislazione territoriale (all’interno di un forte quadro nazionale), ma non alla gestione.

B. La deregulation urbanistica, o “liberalismo attivo” nella versione colta dei fautori dell’approccio deregolativo. Si afferma al proposito che la pianificazione è strumento vecchio, derivante da una ideologia non liberale che vede il “governo” dettare le regole del “bene” comune. Essa sarebbe per questo nociva, in quanto soffoca il libero gioco del mercato – il solo custode del bene comune- poiché indirettamente costruisce un ordine sulla base delle preferenze individuali e delle conoscenze disperse fra un grande numero di soggetti.

La tesi pecca di una fondamentale sottovalutazione proprio sul terreno della teoria economica. Si può infatti facilmente dimostrare, sulla scorta degli scritti dei grandi economisti liberali-liberisti dell’inizio del novecento, che il libero mercato, insostituibile allorché si tratta di decisioni sulla quantità/ qualità/ prezzo di beni, fallisce come allocatore di risorse in presenza di:
- irreversibilità ( il terreno urbanizzato è irrimediabilmente sottratto alla naturalità),
- esternalità (i vantaggi e gli svantaggi arrecati agli altri soggetti dalle decisioni individuali non generano né costi né ricavi aggiuntivi, e per questo non vengono presi in considerazione in un quadro di decisioni decentrate private),
- beni pubblici (essi non vengono per definizione forniti dal mercato),
- presenza di pochi operatori o di operatori operanti in collusione implicita o esplicita (come è spesso il caso nel mercato immobiliare).

C. La crisi della finanza pubblica, locale in particolare. Infatti, i sindaci fanno quadrare i loro bilanci con gli oneri di urbanizzazione e i contributi di costruzione (ci pagano anche gli stipendi, poiché le ultime leggi finanziarie lo consentono!). Come nel caso dei paesi arretrati, in presenza di una crisi fiscale dello stato delle dimensioni di quella attuale, si è obbligati a vendere il patrimonio di risorse locali (il suolo in questo caso) per generare reddito. Di qui l’attrazione fatale delle amministrazioni locali per lo sviluppo insediativo, al di là delle esigenze della domanda degli utenti potenziali.

Da questo stato di necessità, discendono due processi perversi che occorre al più presto interrompere:
- si capovolge il percorso logico “virtuoso” che procede dalla costruzione di una visione territoriale alla definizione di un piano e alla conseguente concessione di diritti a costruire coerenti con la visione iniziale, in favore di un percorso vizioso: dalla identificazione del budget necessario per equilibrare il bilancio alla matematica definizione dei mq da urbanizzare e al conseguente accordo negoziale col privato, con conseguente casualità e disordine territoriale,
- ci si avvia alla negoziazione col privato in condizioni di debolezza: ogni comune e ogni sindaco da solo, anziché in accordo coi sindaci dell’area vasta e in conformità con i quadri di coerenza definiti dalla pianificazione di livello intermedio; in presenza di forte asimmetria informativa rispetto al privato per quanto concerne condizioni di costo e di ricavo sul mercato immobiliare, anche per l’assenza di precise professionalità all’interno dei comuni.

Dunque, il mercato non garantisce il miglior benessere collettivo; anzi, nel caso della pianificazione, è appunto fuorviante. Occorre integrare il mercato con il “buon governo”: soprattutto, con aggiornate e lungimiranti regole non negoziabili in materia di sostenibilità e di solidarietà sociale.

I rimedi possibili che si potrebbero prendere in considerazione facendo riferimento alle migliori esperienze internazionali sono, a puro titolo di esempio:

- dal Regno Unito: un modello fortemente dirigistico sulle possibilità di espansione degli insediamenti, che da decenni opera con una strategia di urban containment e di costruzione e difesa di green belts attorno alle città,basato su development permits attribuiti con forte selettività. Si tratta del modello più difficilmente importabile nel nostro paese, in quanto implica una planning culture diffusa di alta qualità e responsabilità etica, e regole non scritte di comportamento virtuoso nei confronti del territorio, seguite sia dal settore pubblico che dagli operatori privati, soprattutto con riferimento al territorio non urbano;

- dalla Germania: una pianificazione urbanistica esplicitamente orientata al benessere pubblico (attenzione ai consumi di suolo, al verde e servizi, all’housing sociale) nonché, da una decina d’anni, a una crescente utilizzazione di modalità concertative e negoziali col privato, gestite in modo assai determinato da parte delle pubbliche amministrazioni: un modello molto efficace che sarebbe realizzabile anche in Italia;

- dalla Francia: nuove forme di pianificazione e compensazione intercomunale, attuate attraverso la acquisizione di una parte delle entrate da sviluppo territoriale a livello di agglomération e ripartite quindi anche fra i comuni che non hanno visto crescere le urbanizzazioni sul loro territorio. Questa innovazione ha generato una migliore localizzazione dello sviluppo all’interno dell’area vasta, e soprattutto ha determinato un forte ridimensionamento della attrazione per lo sviluppo da parte dei singoli comuni. In Italia alcune (molto poche) associazioni intercomunali volontarie stanno iniziando a sperimentare questo modello, anche realizzando “piani strutturali” intercomunali compatibili con le linee strategiche e progettuali definite dai PTCP (è ad esempio il caso del territorio della Provincia di Bologna).

E’ chiaro che, nel nostro paese, un nuovo equilibrio fra interessi pubblici e privati, che ponga al centro il bene comune e la sostenibilità delle scelte insediative, al di là di generose buone pratiche locali, potrà realizzarsi soltanto attraverso una nuova legislazione nazionale, che mantenga e rafforzi il ruolo delle province nella pianificazione territoriale e ambientale; e la diffusione di buone pratiche, che naturalmente esistono anche se non nella quantità auspicabile.

Ma purtroppo, a tutt’oggi manca una Legge Nazionale di Principi di governo del territorio che ri-legittimi, in chiave di sussidiarietà e coesione territoriale, la pianificazione di livello intermedio; né l’attuale contesto politico autorizza alcun ottimismo.

3. L’associazionismo volontario intercomunale

In molti paesi europei la pianificazione di area vasta si articola in due principali ambiti, cui corrispondono tipologie differenziate di strumenti di governo e gestione:
- l’ambito territoriale esteso (corrispondente alla regione metropolitana o al sistema urbano policentrico integrato) cui è preposta la pianificazione di inquadramento territoriale affidata ad un ente di governo di livello intermedio. Quest’ultimo ha il compito di definire i grandi indirizzi per lo sviluppo del territorio e di promuoverne la attuazione attraverso la concertazione con gli enti di livello inferiore, esercitando comunque anche competenze normative e di verifica di conformità e compatibilità delle scelte della pianificazione sott’ordinata. Nel caso italiano, il riferimento è alla pianificazione territoriale di inquadramento in capo alle Province, anche se, come è noto, molte leggi urbanistiche regionali di “seconda generazione” hanno di fatto ridimensionato, quando non perentoriamente delegittimato, le competenze attribuite alle Province dalla legge 142/1990 (un caso limite è in questo senso la Regione Lombardia)
- l’ambito dei “territori della prossimità”, in cui la possibilità di realizzare scelte insediative ottimali, attente alla tutela delle risorse territoriali e alla equa ridistribuzione dei vantaggi tra le differenti collettività insediate, non può che essere affidata a una buona cooperazione a rete e su base volontaria fra comuni.

Il rilancio recente in Europa dell’intercomunalità volontaria è il risultato di una acquisita consapevolezza dei rischi associati a politiche urbanistiche comunali autoreferenziali, sganciate da quadri di coerenza sopralocali: questi rischi sono stati ampiamente evidenziati nel dibattito urbanistico e affrontati nelle migliori leggi nazionali e/o pratiche locali sperimentate in ambito internazionale; ma sono altresì ben evidenti ormai anche nel nostro paese, e non soltanto nei contesti dove riforme urbanistiche regionali recenti hanno delegittimato la pianificazione di livello intermedio.

Ma promuovere l’intercomunalità non è comunque un progetto semplice e richiede innovazioni sia dall’alto che dal basso: la prima condizione per la sua efficacia consiste infatti nel rafforzare, attraverso leggi e direttive, nazionali o regionali, i compiti di inquadramento strategico attribuiti alle autorità competenti per la pianificazione di area vasta (nel nostro caso le Province), destinando loro le risorse finanziarie adeguate per incentivare l’associazionismo fra comuni; la seconda, poiché l’intercomunalità si realizza su territori che non sono riconducibili alle partizioni amministrative esistenti, richiede lungimiranza da parte delle amministrazioni comunali e una grande attitudine al cambiamento nelle relazioni intergovernative, poiché i comuni devono accettare di delegare alcune competenze che sono loro attribuite a un ente sopracomunale .

All’opposto, l’intercomunalità avrà modeste opportunità di successo nei contesti dove le riformein materia di pianificazione urbanistica e territoriale, privilegiando in maniera esclusiva l’obiettivo della semplificazione e velocizzazione dei processi decisionali, tendano non soltanto a ridurre il numero degli attori pubblici coinvolti nel processo decisionale (delegando alle amministrazioni comunali poteri crescenti, e quindi legittimando la frammentazione amministrativa e la crescente competizione intercomunale), ma anche a marginalizzare il contributo delle comunità locali e delle reti sociali.

Il caso più interessante in Europa in materia di intercomunalità è rappresentato dalla Francia: un paese che vanta una tradizione legislativa più che secolare in materia di promozione della cooperazione volontaria fra comuni e che ha recentemente varato una legge (si tratta della legge “Simplification et renforcement de la coopération intercommunale” (n. 596/1999)) che persegue accordi duraturi su territori che corrispondono ai reali contesti spaziali in cui si manifestano le problematiche e le sfide contemporanee per le aree urbane: spetta infatti alle associazioni volontarie intercomunali contenere la dispersione insediativa, migliorare l’efficienza economica arginando la competizione atomistica fra comuni per l’attrazione di nuove attività, attenuare la doppia velocità territoriale e sociale. Alle Communautés volontarie, allequali la legge impone la continuità territoriale, sono trasferite dai comuni le competenze di aménagement spaziale e quelle in materia di sviluppo economico. Esse dispongono inoltre di rilevanti risorse fiscali proprie attraverso la perequazione territoriale (Taxe Professionnelle Unique).

Complessivamente le associazioni intercomunali sono oggi in Francia 2.573 (32.913 comuni; 53.334.933 abitanti: l’85% della popolazione totale).

Si tratta di grande successo cha ha fatto parlare di “una rivoluzione silenziosa”: in realtà, più che di una rivoluzione occorre parlare di un processo virtuoso che si nutre di innovazioni dall’alto e dal basso in cui principali ingredienti risiedono nella compensazione statale, che viene garantita ai comuni che hanno aderito alle associazioni volontarie rinunciando a cospicue entrate fiscali, ma anche nella consapevolezza che si è fatta strada a livello locale in merito ai vantaggi della cooperazione: messa in coerenza delle scelte insediative e condivisione dei rischi in epoca di crescente competizione globale e di volatilità delle imprese.

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