Note per l’esame delle osservazioni e la messa a punto del PPR della Sardegna
Eddyburg
Il documento del Comitato scientifico del Piano paesaggistico regionale della Sardegna, che riepiloga le caratteristiche essenziali del piano (maggio 2006)


PREMESSE

Il quadro di riferimento

Prima di esprimere un parere sulle osservazioni al progetto di Piano paesaggistico regionale, il Comitato scientifico ritiene utile chiarire la propria posizione su alcuni dei principali temi affrontati nel progetto, riprendendo questioni che sono state ampiamente discusse in un clima di costante collaborazione con l’Ufficio, espresse in numerosi documenti che hanno contribuito in modo consistente a conferire al PPR il contenuto e la sua forma attuale. La progettazione del PPR ha comportato, per i componenti del Comitato scientifico, un coinvolgimento intellettuale ed anche emotivo che l’intero gruppo ha condiviso pienamente nelle intenzioni culturali e politiche, percependo l’assoluta novità dell’esperienza nella quale si troveranno contenuti che rivoluzionano il governo del paesaggio.

L’estensione dell’area disciplinata (è il più grande piano paesaggistico mai redatto in Italia), il carattere controcorrente della filosofia di fondo che sostiene il Piano rispetto alla tendenza prevalente (che è quella della corsa alla privatizzazione e alla dissipazione del territorio e delle sue risorse, in cui la sostenibilità, ridotta a sopportabilità, è più un uso artificioso della parola che una volontà determinata di preoccuparsi dei posteri), la possibilità di verificare e applicare i nuovi orientamenti scientifici derivanti dalle direttive europee e le regole, a volta discutibili, del recente Codice dei beni culturali e del paesaggio, tutti questi fattori hanno reso il compito del Comitato scientifico intricato ma appassionante. D’altronde, il Comitato era ben consapevole del fatto che il PPR rappresenta il primo piano unitario dedicato al paesaggio regionale, dopo tanti piani settoriali e i piani paesistici decaduti.

Così, incaricato di seguire la progettazione a partire dalla messa a punto delle “Linee guida”, il Comitato Scientifico non si è limitato all’espressione di pareri ma ha formulato una filosofia, una visione organizzata sulla quale, poi, si è sviluppato il piano. Nel corso della progettazione - a partire dal luglio 2005 - i membri del CS hanno costituito dei gruppi di lavoro misti con l’Ufficio del Piano che, fin dall’estate del 2004, aveva avviato la progettazione, raccolto e ordinato il vastissimo materiale conoscitivo e delineato i primi elementi del metodo.

La formazione del PPR si colloca infatti in una fase di particolare evoluzione del diritto ambientale, non solo nel nostro paese. Negli ultimissimi anni e mesi, alla costanza dell’affermazione di principi (maturati sulle radici di più antiche sentenze costituzionali ma resi espliciti e cogenti dalle leggi che si sono succedute dalla 431/1985, alla L.183/1989, alla L.394/1991, al DLeg 490/1999, al DLeg 42/2004, fino al recentissimo atto di modifica di quest’ultimo e alla vicenda del DLeg sull’ambiente) ha corrisposto un continuo modificarsi delle formulazioni tecniche, dei procedimenti e della stessa portata degli atti di pianificazione.

E contemporaneamente, mentre il quadro europeo arricchiva di contenuti e di prospettive la pianificazione del paesaggio (soprattutto con la Convenzione Europea del Paesaggio del 2000) e la tutela dell’ambiente (con la Direttiva Habitat del 1992), e mentre si consolidavano a livello internazionale nuovi orientamenti nella gestione delle risorse naturali (come quelli espressi nella Convenzione di Rio sulla biodiversità, o quelli affermati dall’Unione Mondiale della Natura a Montreal, 1996, a Durban nel 2003 e a Bangkok nel 2004, o quelli sanciti dall’UNEP e dalla stessa Unione Europea per la gestione integrata delle zone costiere del Mediterraneo), le modifiche alla legislazione nazionale in materia ambientale e i ritardi nella sua attuazione hanno indebolito alcuni supporti essenziali della pianificazione paesaggistica-ambientale, quale la pianificazione di bacino.

È in questo quadro che vogliamo fornire alcune riflessioni sulle principali questioni emerse nella formazione del progetto di piano. Riflessioni che siano di riferimento per la validazione tecnico-scientifica delle elaborazioni in corso, per l’esame delle osservazioni raccolte nella fase di pubblica consultazione e per l’avvìo delle attività di valutazione con le quali controllare i processi attuativi. In effetti, la complessità delle tematiche affrontate e l’oggettiva difficoltà di rendere omogenei molti tematismi apparentemente distanti e prodotti su basi cartografiche diverse - unitamente alla ristrettezza dei tempi e alla forte accelerazione data ai lavori nella fase finale - non hanno consentito sempre un’adeguata rivisitazione delle elaborazione operate che restano, comunque, impregnate della filosofia illustrata nelle linee guida del Piano.

Le riflessioni concernono soprattutto:

1. La forma e la struttura del piano, ossia le differenti modalità mediante le quali il PPR intende avviare un processo di pianificazione che abbia, quale suo punto di partenza e sua prima “invariante”, l’indifferibile esigenza di tutelare le qualità del territorio regionale per garantirne la fruizione alle popolazioni attuali e a quelle future. In questo quadro, si affronteranno anche le questioni relative alla particolare tutela della fascia costiera, alle norme diversamente articolate in relazione alle “componenti del paesaggio” e agli “ambiti di paesaggio”, alla definizione di “valori paesaggistici” alle diverse parti del territorio.

2. I rapporti tra le diverse responsabilità, competenze, ruoli degli attori pubblici. Si tratta dell’applicazione del principio di sussidiarietà che si è inteso dare nel formulare le scelte relative sia ai contenuti che alle modalità di svolgimento del processo di pianificazione, con particolare riferimento alle responsabilità della Regione e alla definizione della collaborazione, nel processo di pianificazione, tra i diversi enti pubblici elettivi a diverso titolo responsabili del governo del territorio. In questo quadro, si farà cenno al ruolo dei diversi enti nel governo del territorio, e agli strumenti mediante i quali garantire, a un tempo, l’efficacia delle scelte della pianificazione e il rispetto delle prerogative dei diversi livelli di governo.

2. Il paesaggio della Sardegna.

L’oggetto del PPR, si può dire il suo protagonista, è il paesaggio della Sardegna. Un bene complesso e fragile. Complesso per la sua formazione: deriva dai fondamenti geopedologici, climatici e biologici, ma è anche il prodotto del millenario lavoro dell’uomo su una natura difficile, lungo la cui durata si sono costruiti insieme la forma dei luoghi (il paesaggio appunto) e l’identità dei popoli. Difficile da organizzare in conoscenza sistematica per la cognizione che ognuno di noi ne possiede pur esistendone una qualche percezione comune. Osservato e studiato nella convinzione che conservare e gestire responsabilmente il paesaggio significhi conservare l’identità di chi lo abita e che un popolo senza paesaggio è un popolo senza identità e memoria. Complesso e fragile proprio per la bellezza delle sue coste, preda delle più rapaci e violente distruzioni, e per le solitudini mistiche delle aree interne in abbandono.

Fragile ma confortante per la certezza che ancora si prova nel riconoscere il territorio anche in una fotografia dell’isola trovata nella polvere, per la sensazione di infinito che l’isola provoca in chi guarda ciò che di intatto è stato conservato, e di riconoscibile per l’effetto dei venti dominanti che hanno piegato il paesaggio, rocce e alberi, in una forma unica che lo identifica e lo rende familiare. Complesso nonostante l’unità sostanziale che secoli di storia hanno realizzato a partire dalle differenti forme, unificando il territorio della Sardegna che si è composto in una sintesi, articolata e armonica, delle sue molteplici identità locali. Complesso e fragile, a dispetto della sua forza e resistenza, per i conflitti che sono natinegli ultimi decenni tra una civiltà fortemente radicata nella storia e nei luoghi e una deformata idea di modernità che è consistita nell’utilizzazione feroce delle risorse e nella trasformazione del territorio ispirata a modelli uguali e ripetuti in ogni parte del mondo.

L’assunto alla base del PPR è che questo paesaggio - nel suo intreccio tra natura e storia, tra luoghi e popoli – sia la principale risorsa della Sardegna.Una risorsa che fino a oggi è stata utilizzata come giacimento dal quale estrarre pezzi pregiati sradicandoli dal contesto, piuttosto che come patrimonio da amministrare con saggezza e lungimiranza per consentire di goderne i frutti alla generazione presente e a quelle future. Una risorsa che è certamente il prodotto del lavoro e della storia della popolazione che la vive e di cui essa è responsabile.

E’ su questo assunto che si basano le scelte di fondo del PPR, già indicate dalle Linee Guida approvate nel 2005 ed ora tradotte in indirizzi progettuali di governo del territorio, quali:
- la priorità accordata alla preservazione delle risorse e dei paesaggi “intatti”, non ancora irrimediabilmente devastati o mutilati dalle trasformazioni antropiche, in quanto cespite irriproducibile per un autentico sviluppo durevole;
- il riconoscimento del ruolo centrale che l’eredità naturale e culturale è chiamata a svolgere nell’organizzazione complessiva del territorio, connotandolo nell’insieme come uno straordinario “paesaggio culturale”;
- l’orientamento a perseguire nuove forme di sviluppo turistico ed in particolare una nuova cultura dell’ospitalità, basata sulla rivalorizzazione dei valori paesaggistici riconosciuti, sottratta alle ipoteche dello sfruttamento immobiliare ed agli effetti devastanti della proliferazione delle seconde case e dei villaggi turistici isolati.

3. Il piano paesaggistico regionale

Il PPR è appunto lo strumento centrale del governo pubblico del territorio. Esso si propone di tutelare il paesaggio, con la duplice finalità di conservarne gli elementi di qualità e di testimonianza mettendone in evidenza il valore sostanziale (valore d’uso, non valore di scambio), e di promuovere il suo miglioramento attraverso restauri, ricostruzioni, riorganizzazioni, ristrutturazioni anche profonde là dove appare degradato e compromesso. Il Piano è perciò la matrice di un’opera di respiro ampio e di lunga durata, nella quale conservazione e trasformazione si saldano in un unico progetto, essendo volta la prima a mantenere riconoscibili ed evidenti gli elementi significativi che connotano ogni singolo bene, e la seconda a proseguire l’azione di costruzione del paesaggio, che il tempo ha compiuto, in modo coerente con le regole scritte e non scritte che hanno presieduto alla sua formazione.

Il PPR è quindi, da una parte, il catalogo progressivamente aggiornato - tramite il sistema informativo territoriale - delle risorse del territorio sardo e del suo paesaggio e delle regole necessarie per la sua tutela e, dall’altra parte, il centro di promozione e di coordinamento delle azioni che, a tutti i livelli, gli operatori pubblici pongono in essere per trasformare la tutela da insieme di regole a concreta gestione del territorio, finalizzata allo sviluppo duraturo e sostenibile dell’intera Sardegna.

Particolare rilevanza devono assumere tra queste azioni quelle svolte dai soggetti seguenti:
- dagli enti locali nella definizione della pianificazione urbanistica dei territori di loro competenza amministrativa, anche attraverso le collaborazioni inter-istituzionali che il Piano propone;
- dalle articolazioni settoriali e funzionali dell’amministrazione regionale aventi come compito specifico la gestione degli interventi di promozione finanziaria, le politiche patrimoniali, la valutazione ambientale;
- dagli enti di rilevanza nazionale, regionale e locale cui è affidata la missione specifica di tutelare e gestire singole parti del patrimonio paesaggistico ed ambientale della regione (foreste, demani, aree protette ecc.).

La prima fase della formazione del PPR consiste nell’approvazione preliminare, da parte della Giunta Regionale, di una serie di documenti i quali, pur essendo riferiti all’insieme del territorio, disciplinano con particolare attenzione e compiutezza i beni e i paesaggi interessanti la fascia costiera, ossia l’insieme dei territori i quali (per la loro origine e conformazione, per le caratteristiche dei beni in essi presenti, per i processi storici che ne hanno caratterizzato l’attuale assetto) hanno un rapporto privilegiato con il mare.

Essa deve essere considerata la prima fase di un lavoro che si svilupperà nel futuro sotto molteplici punti di vista e per varie ragioni:
- perchè è oggetto di una discussione nella quale la società regionale, in particolare quella rappresentata dai soggetti indicati al punto precedente, si esprimerà proponendo integrazioni, correzioni e approfondimenti dei quali terranno conto la Giunta e il Consiglio regionali al momento dell’approvazione del piano;
- perchè molte delle direttive e degli indirizzi espressi nei documenti di piano dovranno essere verificati, specificati e articolati nella pianificazione provinciale e comunale, nel quadro di quella “assidua ricognizione” dei valori paesaggistici e ambientali cui la Corte costituzionale si è più volte riferita;

E con lo stesso metodo e il medesimo impianto filosofico, anche per le parti del territorio regionale aventi minore attinenza con il mare si raggiungerà lo stesso analitico livello di approfondimento.

LA FORMA DEL PIANO

4. Un piano per la tutela-valorizzazione del paesaggio

Tra le due modalità consentite dalla legislazione nazionale (“piano paesaggistico” oppure “piano urbanistico-territoriale con specifica considerazione dei valori paesistici e ambientali”) si è scelta la prima. Ciò significa che si è avuta fin dall’inizio la consapevolezza che il piano non si propone di definire tutti gli aspetti della disciplina e del funzionamento del territorio, ma ne costruisce i presupposti con l’individuazione delle regole e delle azioni necessarie per consentire che le trasformazioni del territorio, che saranno definite dalla successione delle varie fasi della pianificazione (comunale, provinciale, regionale) della pianificazione siano funzionali alla tutela delle caratteristiche qualitative proprie della configurazione del territorio.

Dove per tutela e valorizzazione non si intende l’antinomia (e la ricerca del difficile equilibrio) tra il vincolo paralizzante e la trasformazione in merce delle qualità presenti nel territorio, ma la ricerca della piena messa in valore di un tipo particolare di beni pubblici: quelli costituiti dalla forma che al territorio ha impresso la plurimillenaria storia del rapporto tra uomo e natura. Una messa in valore la cui condizione preliminare è data dall’individuazione del bene e delle sue caratteristiche proprie (come elemento singolo e come relazione tra elementi diversi). I passi successivi consistono nella conservazione, il restauro, la ricostituzione e, infine, la costruzione di qualità e identità nuove là dove quelle della storia sono state annullate dall’azione dell’uomo o degli eventi. Ed è questo accoppiamento tra tutela e messa in valore che consente di passare da logiche puramente difensive e reattive centrate sui vincoli a logiche attive di promozione e di valorizzazione territoriale centrate sul Piano, dando significato concreto ai principi della autentica sostenibilità.

La tutela-valorizzazione dei beni paesaggistici pone una duplice serie di esigenze per quanto riguarda la loro definizione.

Da un lato, è necessario individuare le categorie di beni che è necessario sottoporre a tutela, a partire dalle categorie definite dalla legislazione vigente ma articolandole e arricchendole sulla base dello specifico contesto territoriale e culturale. Si tratta di partire da quanto disposto dalle leggi nazionali (dalla L. 431/1985 al DLeg 42/2004), costruendo un ulteriore tassello – regionale - di quella “riconsiderazione assidua” del territorio “alla luce e in attuazione del valore estetico-culturale” che la Corte costituzionale ha ritenuto necessaria.

In proposito, il Codice attribuisce al piano paesaggistico un compito estremamente importante ai fini dell’operatività e dell’efficacia delle misure di protezione, sia dei beni già considerati dalla legislazione precedente (L 1497/1939 e L. 431/1985) sia di quelli ulteriormente ritenuti meritevoli di tutela nel piano stesso.

Dall’altro è indispensabile tener conto che il paesaggio non è costituito dalla mera giustapposizione di elementi di particolare rilievo, ma anche dall’integrazione che si è determinata tra gli stessi elementi e il contesto territoriale intorno: quella integrazione che ha condotto storicamente alla costituzione di specifiche individualità territoriali. In altri termini definite come “unità di paesaggio” o - per adoperare le parole del PPR, mutuate dalle denominazioni del Codice del paesaggio (art. 135) - ambiti di paesaggio. Non va dimenticato che il passaggio dalla considerazione in chiave vincolistica dei singoli “beni paesaggistici” alla considerazione dei “paesaggi” che tutto il territorio articolatamente esprime (ossia, come si è spesso detto, la “territorializzazione” delle politiche del paesaggio) rappresenta l’innovazione più importante sancita dalla Convenzione Europea del Paesaggio che verrà adottata anche nel nostro Paese.

5. L’impianto normativo

L’impianto normativo del PPR è costruito in adeguamento alla legislazione sovraordinata, con particolare attenzione all’evoluzione legislativa che ha condotto dalla legge 431/1985 al Codice 42/2004, alla giurisprudenza costituzionale che si è susseguita in materia a partire dalle sentenze 55 e 56 del 1968, nonché alla Convenzione europea del paesaggio, al Protocollo MAP- UNEP per la gestione integrata delle zone costiere. Esso è accompagnato da un testo legislativo che propone modifiche alla vigente legislazione regionale in materia, modifiche funzionali al ruolo che si intende attribuire al PPR. Esso, in risposta alla duplice esigenza sopra ricordata, si basa nella sostanza sulla complementarietà di due strati normativi (o insiemi di precetti), che si distinguono non tanto per la scala o il grado di specificazione, ma per la loro funzione diversamente “regolatrice” della pianificazione:

A) Il primo strato normativo è riferito sia ai singoli oggetti o elementi territoriali per i quali è necessaria e possibile la tutela ex articoli 142 e 143 del DLeg 42/2004 (benipaesaggistici appartenenti a determinate categorie a cui è possibile ricondurre i singoli elementi con criteri oggettivi, in jure “vincoli ricognitivi”), sia alle componenti ambientali-territoriali che, pur non essendo dei beni (anzi magari essendo dei “mali”, come ad es. i siti inquinati o le aree di degrado) devono essere tenute sotto controllo per evitare danni al paesaggio o per favorirne la riqualificazione. E’ importante notare che, ai sensi del Codice, questo primo insieme di norme implica un esplicito riconoscimento di quegli oggetti di disciplina da considerare come “beni paesaggistici”, al fine di assicurarne la “puntuale individuazione” ai sensi dell’art.143 e di differenziarli dalle altre componenti (pur dotate di valenza paesistica, come gran parte dei beni culturali che il Piano intende valorizzare) non solo sotto il profilo procedurale (l’obbligo di specifica autorizzazione paesaggistica per gli interventi che li concernono) ma anche sotto il profilo sostanziale, in relazione al ruolo che essi svolgono nel determinare la qualità complessiva dei contesti in cui ricadono. Ciò implica anche che l’individuazione dei beni paesaggistici, pur prendendo le mosse dalle categorie già definite a livello nazionale (come le categorie dell’art. 142), può e deve fondarsi su quelle maggiori specificazioni che fanno riferimento alle concrete realtà regionali (ad es. distinguendo zone umide, apparati dunali, falesie ecc.); specificazioni che a loro volta possono comportare approfondimenti conoscitivi da sviluppare nelle fasi successive della pianificazione paesistica, come si dirà più avanti.

B) Il secondo strato normativo è riferito ad ambiti territoriali – ambiti di paesaggio ai sensi dell’art. 135 del Codice - per la definizione dei quali i caratteri paesaggistici ed ecologici sono determinanti, e che saranno la sede per definire indirizzi, direttive e prescrizioni anche di tipo urbanistico, da rendere operativi mediante successivi momenti di pianificazione; in particolare per precisare la definizione degli obiettivi di qualità paesistica (che sebbene non più esplicitamente menzionati dall’ultima versione del Codice rappresentano uno dei passaggi chiave previsti dalla Convenzione Europea), gli indirizzi di tutela e le indicazioni di carattere “relazionale” volte a preservare o ricreare gli specifici sistemi di relazioni tra le diverse componenti compresenti. E’ importante notare che la disciplina degli ambiti, ordinata alla tutela e al miglioramento della qualità del paesaggio, è anche la sede nella quale cercare, come prevede la Convenzione Europea all’art. 5d, di “integrare il paesaggio nelle politiche di pianificazione del territorio, urbanistiche e in quelle a carattere culturale, ambientale, agricolo, sociale ed economico, nonché nelle altre politiche che possono avere un’incidenza diretta o indiretta sul paesaggio”.

6. La fascia costiera.

Tra tutte le categorie di beni meritevoli di tutela è presente, nella letteratura e nella giurisprudenza italiane ed internazionale quella particolare categoria costituita dalle coste marine. Già individuata secondo criteri meramente geometrici e transitori dalla legge 431/1985, poi ripresa identicamente dal DLeg 42/2004, variamente articolata dalle regioni nella pianificazione paesaggistica dell’ultimo ventennio, applicata di nuovo secondo criteri meramente geometrici e transitori dalla legge regionale 8/2004, spetta evidentemente al PPR definirne l’esatta articolazione e conformazione territoriale.

Il Comitato scientifico e l’Ufficio del piano hanno ritenuto che, nel contesto specifico della Sardegna, la caratteristica di bene degno di tutela diretta meritasse di essere attribuita non solo alla sommatoria delle sue componenti, ma al territorio costiero nel suo complesso. È insomma l’insieme della costa della Sardegna, costituito dall’integrazione degli elementi naturali, storici, culturali, caratterizzato dal rapporto stretto tra la terra e il mare (un rapporto nel quale l’azione della natura e quella della storia hanno concorso a formare un paesaggio caratterizzato da una spiccata individualità), la cui percezione, e quindi la cui tutela, non sono segmentabili nelle sue singole parti, ma deve essere considerata e governata unitariamente. La fascia costiera, pur essendo composta da elementi appartenenti a diverse specifiche categorie di beni (le spiagge, le dune, le falesie, le piccole isole e gli scogli, gli stagni, i promontori ecc.) costituisce nel suo insieme una risorsa paesaggistica di eccezionale valore: non solo per il pregio delle sue singole parti, ma per la superiore qualità che la loro armonica composizione determina.

É anche grazie al suo staordinario valore - e alla scarsa capacità di governo delle risorse territoriali dimostrata nei decenni trascorsi dall’amministrazione pubblica - che questo incomparabile bene è oggetto di pericolose dinamiche di distruzione. E’ qui che si è esercitata con maggior violenza nei decenni trascorsi, e minaccia di esercitarsi nei prossimi, la tendenza alla trasformazione di un patrimonio comune in un ammasso di proprietà suddivise, trasformate senza rispetto della cultura e della tradizione locali né dei segni impressi dalla storia, svendute come generiche merci ad utilizzatori di passaggio, sottratte infine all’uso comune e al godimento delle generazioni presenti e future.

Massima qualità d’insieme e massimo rischio: due circostanze che giustificano la particolare attenzione che si è posta per delimitare, secondo criteri definiti dalla scienza e collaudati dalla pratica, il bene paesaggistico d’insieme di rilevanza regionale costituito dai “territori costieri”, e per disciplinarne le trasformazioni sotto la diretta responsabilità regionale, in vista sia della protezione che della promozione delle azioni suscettibili di orientarne le trasformazioni nel senso di un ulteriore miglioramento della qualità e della fruibilità. In effetti la fascia costiera non è soltanto la cornice essenziale del paesaggio sardo e una risorsa fondamentale della sua economia, ma è anche la struttura ecosistemica che ospita gran parte della sua diversità biologica, storico-culturale e insediativa. La sua specificità, indissociabile dalla sua continuità ed unitarietà, è costituita dalla interrelazione tra mare e terra che trova in essa la sua prima ed essenziale dimensione. Essa non può quindi essere artificiosamente suddivisa, se non per scopi amministrativi, ma deve mantenere il suo carattere unitario complessivo soprattutto ai fini del PPR e, pertanto, essere considerata come un bene paesaggistico d’insieme,di valenza ambientalestrategica ai fini della conservazione della biodiversità, della qualità paesistica e dello sviluppo sostenibile dell’intera regione.

Questa assunzione, al di là di ogni considerazione localistica, va vista in prospettiva mediterranea, dove trova pieno riscontro nel Protocollo UNEP per la Gestione Integrata delle Zone Costiere (protocollo attualmente in corso di definizione nell’ambito del Mediterranean Action Plan della Convenzione di Barcellona). Ed è precisamente l’esigenza di gestione integrata che caratterizza specificamente la fascia costiera, mettendo in gioco non soltanto le complesse interazioni ecosistemiche tra terra e mare, ma anche le interferenze e i potenziali conflitti tra le dinamiche naturali e le attività economiche e sociali (dalle pratiche tradizionali della pesca alle varie forme di utilizzazione produttiva, turistica e ricreativa) che proprio sulla costa presentano particolari addensamenti. Interferenze e conflitti che, a loro volta, richiedono da un lato la diretta responsabilizzazione delle autorità regionali di governo e la concertazione inter-istituzionale, dall’altra e congiuntamente il coinvolgimento delle popolazioni, delle istituzioni e degli operatori locali, in vista di forme condivise di sviluppo sostenibile, come afferma il Protocollo citato (art.5).

E’ in questa duplice direzione che il PPR prevede il ricorso, per fronteggiare efficacemente i problemi della fascia costiera e promuoverne un’utilizzazione realmente sostenibile, alla formazione di Piani di riassetto territoriale – che possono prendere la forma di Piani di Gestione Integrata, PGI, in accordo, ripetiamo, con il protocollo UNEP - riguardanti, per stralci coordinati, l’intera fascia.

Piani volti a coordinare, nello stesso tempo, la pianificazione urbanistica locale, la gestione delle risorse naturali-culturali ed i programmi d’investimento, anche in funzione del Piano Regionale dello Sviluppo Turistico Sostenibile.

Piani che forniscano indicazioni – sulla base di valutazioni ambientali strategiche – circa il dimensionamento dell’apparato ricettivo e le opportunità di rilocalizzazione degli insediamenti incompatibili, l’organizzazione della mobilità e dell’accessibilità, gli standard da rispettare, i criteri di gestione dei servizi, delle attrezzature e del “capitale territoriale”, la prevenzione dei rischi e dell’inquinamento, il monitoraggio delle aree e delle risorse di particolare interesse o sensibilità, l’acquisizione delle aree più interessanti alla Conservatoria del Litorale.

E’ evidente che la formazione di tali PGI pone problemi delicati dal punto di vista del rapporto tra i diversi poteri pubblici. Ma quest’ordine di problemi può essere affrontato efficacemente riferimendosi a tre principi costituzionali: la sussidiarietà, la differenziazione e l’adeguatezza, come si dirà più avanti.

7. Tre letture, tre assetti

Il paesaggio, come si è detto, è certamente il risultato della composizione di più aspetti. E’ anzi proprio dalla sintesi tra elementi naturali e lasciti dell’azione dell’uomo che nascono le sue qualità. E’ quindi solo a fini strumentali che, nella pratica pianificatoria, si fa riferimento a diversi “sistemi” (ambientale, storico-culturale, insediativo) la cui composizione determina l’assetto del territorio, e dei diversi “assetti” nei quali tali sistemi si concretano.

Anche la ricognizione effettuata come base delle scelte del PPR si è articolata secondo i tre assetti: ambientale, storico-culturale, insediativo. Tre letture del territorio, insomma, tre modi per giungere all’individuazione degli elementi che ne compongono l’identità. Tre settori di analisi finalizzati all’individuazione delle regole perchè di ogni parte del territorio siano tutelati ed evidenziati i valori (e i disvalori), sotto il profilo di ciò che la natura (assetto ambientale), la sedimentazione della storia e della cultura (assetto storico-culturale), l’organizzazione territoriale costruita dall’uomo (assetto insediativo) hanno conferito al processo di costruzione del paesaggio.

Ciascuno dei tre piani di lettura ha consentito di individuare un numero discreto di “categorie di beni a confine certo”, per adoperare i termini della Corte costituzionale: cioè di componenti del paesaggio cui il PPR attribuisce una specifica disciplina, articolata per categorie e sotto-categorie. E di individuare, tra tali componenti, quelle da considerare a tutti gli effetti “beni paesaggistici”, cui applicare il disposto degli articoli 142 e 143 del Dleg 42/2004, innescando le precise procedure di tutela previste dal Codice. Dalla ricognizione e dall’individuazione delle caratteristiche dei beni nasce la definizione delle regole.

Sicché è dalle tre letture che sono nati i tre “Titoli” delle norme.

Ciascuno di essi detta le attenzioni che si devono porre perchè, in relazione ai beni o componenti appartenenti a ciascuna categoria e sotto-categoria, le caratteristiche positive del paesaggio vengano conservate, o ricostituite dove degradate, o trasformate dove irrimediabilmente perdute.

Non si può nascondere il rischio che l’articolazione normativa nei tre assetti produca una certa separatezza, portando a sottovalutare sia gli effetti sinergici derivanti dalla compresenza di risorse e qualità distintamente apprezzate sotto ciascuno dei tre profili di lettura, sia le interferenze o le conflittualità che possono prodursi.

Per quanto riguarda i primi basta pensare all’opportunità di valorizzare il fatto (certamente frequente nel paesaggio sardo) che un’area di grande pregio naturalistico ospiti anche beni culturali di grande interesse.

Per quanto riguarda le seconde, vale il caso delle aree insediative, le cui dinamiche espansive - nei limiti, ovviamente, voluti dal PPR – ricadono inevitabilmente seppur marginalmente nelle contigue aree seminaturali o agroforestali. Si tratta quindi di assicurare un corretto coordinamento tra le norme dei tre assetti che eviti entrambi i rischi evocati.

Inoltre, analoga esigenza di coordinamento si pone nei confronti delle norme per ambiti. E’ infatti negli ambiti di paesaggio che, a norma del Codice, le istanze di protezione si confrontano con le esigenze di mantenimento o innovazione sostenibile degli assetti economici e sociali, di organizzazione e di riqualificazione complessiva del territorio, e quindi anche con le attese e le intenzioni programmatiche degli enti locali.

Spetta alle politiche d’ambito (da condividere con gli Enti locali) comporre i conflitti e le interferenze che si manifestano nel territorio, rispettando i vincoli e le limitazioni che provengono dalle norme per componenti, articolate nei tre assetti.

Ma queste ultime non possono non tener conto delle dinamiche reali e delle ipotesi progettuali relative a ciascun ambito: sia nel senso di regolarne l’impatto sui beni e le componenti interessati, sia nel senso di stabilire efficaci salvaguardie valevoli in carenza di piani locali o settoriali adeguati agli indirizzi del PPR (come meglio vedremo più avanti), sia ancora nel senso di evitare inutili e controproducenti vincolismi.

8. Obiettivi di qualità e giudizi di valore

Il PPR tende a presidiare, nelle forme più efficaci, uno straordinario patrimonio di valori. Non solo le misure specificamente poste a tutela dei singoli beni paesaggistici, ma ancor più le “previsioni” per ogni ambito di paesaggio ordinate (come chiede l’art.135 del Codice) a mantenere i caratteri identitari, ad individuare linee di sviluppo urbanistico ed edilizio compatibile, a recuperare le aree degradate, ad individuare interventi per lo sviluppo sostenibile, si fondano sul riconoscimento della “tipologia, rilevanza e integrità dei valori paesaggistici”. Riconoscimento operato con la possibile oggettività e con gli strumenti scientifici che le diverse discipline interessate mettono a disposizione. Tutto corrisponde alle indicazioni della Convenzione Europea ed a quanto richiesto dal Codice (almeno nella sua ultima versione del 2006, dopo le modifiche recentemente introdotte).

Il CS non può quindi nascondere le sue perplessità nei confronti di impostazioni che (seguendo più o meno la linea indicata dal DLeg 42/2004 prima delle recenti modifiche) attribuiscano al PPR il compito di definire una gerarchia di “livelli di valore”, individuando le modalità per la loro specifica attribuzione ai diversi ambiti o, peggio, alle diverse componenti territoriali. Le perplessità non riguardano ovviamente la possibilità-opportunità di esprimere giudizi di valore su singoli beni o singole parti del territorio (secondo una prassi largamente consolidata a livello internazionale nel campo della conservazione della natura), ma la pretesa di fondare solo o essenzialmente su tali giudizi le misure di disciplina. Attribuire “livelli di valore” scalarmente ordinati a beni caratterizzati in modo specifico secondo caratteristiche peculiari alla categoria di beni, o allo specifico bene, sembra operazione culturalmente discutibile. Non solo perché implica l’attribuzione di valutazioni soggettive, largamente discrezionali per molti aspetti, come tipicamente quelli estetici, a beni di cui invece l’analisi scientifica oggettiva ha consentito di definire i connotati caratterizzanti e le ragioni della tutela. Ma anche perché sul piano applicativo comporta una inopportuna iper-semplificazione delle indicazioni normative, che ignora le specificazioni introdotte con le norme “per componenti” di cui al paragrafo 5a, cancellando arbitrariamente le profonde diversificazioni che, anche all’interno della più piccola porzione di territorio, danno vita ai diversi paesaggi. Un sistema dunale, o la trama storica di un territorio, sono caratterizzati (e il loro valore è determinato) da ben individuati elementi fisici i quali costituiscono il valore del bene per la loro presenza e per le loro connessioni con gli altri elementi. Non ha molto senso distinguerli a seconda che siano più o meno “compromessi” o più o meno “importanti”.

Sembra comunque utile riprendere l’indicazione contenuta nella Convenzione Europea (art. 6D) e già in qualche misura recepita nel Codice (art 135, c.3), volta a richiedere la definizione di specifici obiettivi di qualità paesaggistica per ciascuno dei paesaggi, ossia degli ambiti di paesaggio, individuati. Dove la qualità va certamente intesa in senso globale, apprezzando adeguatamente la compresenza di valori dei diversi assetti e le loro relazioni fondative con le dinamiche strutturali economiche, sociali e culturali dei diversi contesti.

Si tratta infatti di un passaggio cruciale per integrare saldamente in ogni contesto territoriale le “previsioni e le prescrizioni” per la tutela-valorizzazione del patrimonio paesaggistico, collegando organicamente le analisi ricognitive con le scelte progettuali. Le Schede d’ambito del PPR; da definire col coinvolgimento delle Province e dei Comuni, dovranno perciò dare adeguato riscontro alla definizione di questi obiettivi.

Più problematica appare la possibilità di dare riscontro all’esplicita indicazione della Convenzione Europea concernente le attese, le percezioni e le attribuzioni di valore delle popolazioni interessate, di cui si deve “tener conto” nella valutazione dei paesaggi e quindi anche – “previa consultazione pubblica” – nella definizione degli obiettivi da perseguire. Si tratta di un’operazione intrinsecamente complessa, che sconta da un lato l’esigenza del massimo possibile coinvolgimento delle popolazioni (in tutte le loro articolazioni sociali e culturali) nella difesa del loro patrimonio identitario, dall’altro il ruolo imprescindibile dei “mediatori culturali” nella formazione dei giudizi di valore e la responsabilità primaria della Regione nella tutela-valorizzazione dell’eredità collettiva della comunità regionale.

Non va sottovalutato il ruolo che lo stesso PPR svolge in quanto forma creativa dell’immaginazione sociale, strumento di sensibilizzazione, educazione e apprendimento collettivo E’ comunque necessario, seguendo la Convenzione, “avviare procedure di partecipazione del pubblico e delle autorità locali”, con la consapevolezza che non esistono politiche efficaci del paesaggio che possano prescindere dalla sensibilizzazione e dalla mobilitazione dei soggetti direttamente coinvolti nelle pratiche di gestione, di manutenzione e di continua rielaborazione del paesaggio. Questa necessità dovrebbe essere tenuta in conto anche per quanto concerne le forme di comunicazione del PPR e dei suoi elaborati costitutivi.

RESPONSABILITÀ, COMPETENZE, RUOLI DEGLI ATTORI PUBBLICI

9. Collaborazione inter-istituzionale e co-pianificazione

L’obiettivo della tutela e valorizzazione del territorio non è raggiungibile mediante un singolo atto e un singolo attore: lo è soltanto come risultato di un processo nel quale lo strumento della pianificazione paesaggistica e la responsabilità istituzionale della Regione (quindi il Piano paesaggistico regionale) costituiscono solo il momento iniziale. È necessario il lavoro concorde di una pluralità di soggetti istituzionali, i cui ruoli, competenze, responsabilità devono confluire in una serie di azioni protratte nel tempo. Il PPR deve prolungarsi e aumentare la sua efficacia nella pianificazione provinciale e comunale, nella quale le scelte di livello regionale devono trovare la loro specificazione e verifica, quelle relative al paesaggio devono trovare la loro integrazione con quelle relative alle altre esigenze e agli altri settori. La responsabilità della Regione deve saldarsi con quelle della Provincia e del Comune, promuovendo un’azione coordinata di tutti i livelli di rappresentanza dei cittadini.

Non a caso la “cooperazione tra amministrazioni pubbliche” è posta dal DLeg 32/2004 al secondo posto delle “disposizioni generali”, subito dopo la “salvaguardia dei valori del paesaggio”. Le procedure della co-pianificazione, cioè della formazione degli atti di pianificazione mediante il contributo di tutti gli enti pubblici territoriali, sono perciò strumento essenziale nell’azione di governo del territorio. La Regione è fin d’ora impegnata a condurre il processo di pianificazione, in coerenza con l’idea di paesaggio formulata dalla Convenzione Europea del Paesaggio, che non considera i diretti interessati (amministrazioni e comunità locali, con le loro tradizioni di percezione ed azione sul paesaggio) come meri destinatari di regole e di sollecitazioni. La co-pianificazione è anche ascolto attento di ciò che sente e muove la gente che pensa il proprio paesaggio.

10. Responsabilità e sussidiarietà

Tuttavia, la cooperazione tra soggetti che siano espressione di interessi diversificati deve avvenire nella chiarezza delle rispettive responsabilità. E’ necessario che ciascuno porti il proprio contributo, che ciascuno ascolti con attenzione le ragioni degli altri e ne valuti le proposte, che si compia il massimo sforzo per raggiungere su ciascun punto l’intesa. Ma non è detto che ciò sia sempre possibile. Ciò che è accaduto sul territorio delle coste della Sardegna testimonia che gli interessi, le esigenze ritenute prioritarie, e quindi le soluzioni, possono essere contrastanti, in aperto conflitto tra loro. È necessario perciò – se non si vuole che la cooperazione si rovesci in paralisi – che si sappia, su ciascun argomento, a chi spetti la decisione finale in caso di mancato raggiungimento dell’accordo. Ciò in particolare per quanto riguarda la responsabilità dei diversi enti pubblici territoriali elettivi di primo grado.

Nella Costituzione della Repubblica si possono individuare due direzioni nel rapporto tra i diversi enti pubblici territoriali elettivi di primo grado (Stato, Regione, Provincia e Città metropolitana, Comune) in materia di funzioni legislative e amministrative. Per un determinato e limitato numero di argomenti la direzione è dall’alto verso il basso. Per tutti gli altri, la direzione è dal basso verso l’alto.

Il paesaggio è stato collocato fin dal 1948, ed è rimasto anche dopo le modifiche, tra gli argomenti del primo tipo: quelli per i quali vi è una competenza legislativa esclusiva dello Stato. Questa esclusività è stata temperata recentemente distinguendo, a proposito di Beni culturali (tra cui il paesaggio), l’idea di “tutela” e “valorizzazione”.

Del termine “valorizzazione” si possano dare interpretazioni differenti (a seconda che prevalga, nella considerazione del paesaggio, l’aspetto “bene” o l’aspetto “merce”), m resta certo che la responsabilità del paesaggio, e della sua tutela e valorizzazione, rimane nelle mani del binomio Stato-Regione.

Tuttavia la responsabilità della Regione in materia, benché primaria, non è certo esclusiva. Si è già osservato che la tutela del paesaggio esige, come la stessa Corte Costituzionale ha più volte rilevato, un’assidua riconsiderazione dei valori del paesaggio a tutti i livelli e le scale: avviata a livello statale e regionale, deve proseguire nell’attività di governo del territorio delle province e dei comuni. In che modo distinguere allora le responsabilità della “decisione ultima”, cioè là dove non si raggiunge l’unanimità del consenso?

La Costituzione ha recentemente introdotto, per quanto riguarda i criteri di ripartizione delle funzioni amministrative, i già citati principi di sussidiarietà, differenziazione, adeguatezza. Questi suggeriscono di trasferire dal basso all’alto le responsabilità connesse alle funzioni amministrative laddove i livelli inferiori non siano in grado di garantire la necessaria “unitarietà” alle determinazioni.

Giova a chiarire la questione la definizione originaria del principio di sussidiarietà. Questo, come è noto, fu elaborato per decidere sulla ripartizione delle responsabilità tra governi nazionali e istituzioni europee, e fu introdotto per la prima volta nella normativa europea a Maastricht il 7 febbraio 1992. Il principio di sussidiarietà significa, nella sostanza, che là dove un determinato livello di governo non può efficacemente raggiungere gli obiettivi proposti, e questi sono raggiungibili in modo più soddisfacente dal livello di governo territorialmente sovraordinato (l’Unione europea nei confronti degli Stati nazionali o, nel nostro contesto, lo Stato nei confronti della Regione, la Regione nei confronti della Provincia e così via) è a quest’ultimo che spetta la responsabilità e la competenza dell’azione. E la scelta del livello giusto va compiuta non in relazione a competenze astratte o nominalistiche, oppure a interessi demaniali, ma in relazione a due elementi precisi: la scala dell’azione (o dell’oggetto cui essa si riferisce) oppure i suoi effetti.

11. Carattere processuale della co-pianificazione

La prospettiva della co-pianificazione conferisce al PPR un carattere inevitabilmente processuale e interattivo: soggetti e centri di decisione diversi sono coinvolti in un processo che non è in alcun modo riducibile ad un singolo atto amministrativo, essendo costituito da un insieme aperto e complesso di atti che si condizionano a vicenda. Il lavoro finora svolto ha già prodotto un primo risultato di grande portata, conducendo a sintesi in un tempo ridottissimo una mole imponente di conoscenze e dando loro un significato rilevante e sostanzialmente coerente. Questo ne fa un riferimento imprescindibile per tutte le elaborazioni successive sui paesaggi regionali, in qualunque contesto vengano condotte. E’ una visione di livello regionale, integrata puntualmente da conoscenze e determinazioni locali. Il confronto con le visioni locali – quali quelle che, tipicamente, trovano espressione nella pianificazione urbanistica comunale – è quindi di cruciale importanza. E’ infatti evidente che le previsioni e le prescrizioni del PPR, per la loro stessa natura, sono destinate ad esercitare un impatto rilevante sulla pianificazione locale, sollecitando una profonda (e politicamente costosa) ristrutturazione dei PUC. Tale impatto non appare mitigabile mediante una semplice divisione di competenze che lasci ai Comuni ogni responsabilità sulle aree urbanizzate e riservi al PPR e ai piani provinciali ogni determinazione relativa alle aree extraurbane. Se da un lato è vero che lo stesso Codice esclude dalle “aree tutelate per legge” (art. 142) le zone A e B degli strumenti urbanistici (vale a dire quelle d’interesse storico-ambientale e quelle compromesse, oltre a quelle ricomprese nei Piani pluriennali d’attuazione e a quelle ricadenti nei “centri edificati perimetrati” per i Comuni sprovvisti di tali strumenti), è altrettanto vero che il PPR non può disinteressarsi del controllo delle trasformazioni del sistema insediativo, proprio per la sua peculiare integrazione col paesaggio rurale e naturale. Va d’altronde in questa direzione l’obbligo previsto dal Codice all’art. 135,c. 3b, di provvedere col Piano paesaggistico all’”individuazione delle linee di sviluppo urbanistico ed edilizio compatibili”: obbligo peraltro già riscontrato nelle Norme per l’assetto storico-culturale e per quello insediativo.

Il problema, pertanto, non sembra tanto quello di “quali aree considerare” ai diversi livelli del processo di pianificazione, quanto piuttosto quello di “come” controllarne le trasformazioni. Questo solleva due questioni delicate:

A) L’apparato normativo del PPR va pensato per “dialogare” con gli altri strumenti di pianificazione, il che implica che, da un lato, esso deve esprimere “indirizzi” e direttive tali da responsabilizzare i soggetti istituzionali cui spetta di tradurle in disposizioni operative, limitando le prescrizioni direttamente cogenti e prevalenti ai casi in cui spetti alla Regione presidiare risorse e valori indiscutibili, non adeguatamente tutelabili dagli altri soggetti istituzionali; e, dall’altro, che le specificazioni e gli approfondimenti operati dagli enti locali e dalle autorità di settore devono potersi ripercuotere sulle determinazioni del PPR. Vanno in questa direzione le norme che prevedono la progressiva precisazione delle delimitazioni cartografiche di certe categorie di beni o componenti (mediante opportuni meccanismi “auto-correttivi” che tengano anche conto dell’avanzamento continuo del fronte delle conoscenze), o le norme che tendono ad un progressivo arricchimento delle indicazioni contenute nelle Schede degli ambiti, mediante il coinvolgimento degli enti locali.

B) Le scelte del piano (ferme restando le prescrizioni poste a tutela di valori intangibili, come sopra detto) devono dare spazio alla valutazione preventiva, esplicita ed integrata degli interessi, dei conflitti da risolvere e delle alternative d’azione operabili in concreto. Da questo punto di vista, non solo si ravvisa la necessità di una più organica formulazione delle norme circa le valutazioni d’impatto dei singoli interventi (con una più chiara e precisa definizione delle soglie quali-quantitative degli interventi soggetti a tali procedure); ma si rende anche necessario impostare un processo di progressiva definizione delle strategie d’azione (in particolare nelle Schede d’ambito), fondato sulla valutazione strategica delle alternative e sul monitoraggio delle situazioni critiche (quali ad es. i carichi di fruizione sulle parti più sensibili della fascia costiera), mediante l’individuazione di apposite procedure e degli indicatori utilizzabili. Ciò anche in conformità alla la direttiva 2001/42/CE del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 giugno 2001, concernente la valutazione degli effetti di determinati piani e programmi sull’ambiente: direttiva – è presumibile – che verrà recepita anche dal nostro Parlamento.

I documenti fondamentali del piano sono disponibili qui

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