19990914 Sette punti per la riforma urbanistica
Edoardo Salzano
Nota inviata al Sottosegretario on. Mattioli, su sua richiesta, il 14 settembre 1999.
1. La legge dovrebbe mirare al "governo del territorio": cioè al modo più ragionevole di far sì che le trasformazioni del territorio abbiano: (a) il massimo di efficacia rispetto agli obiettivi definiti; (b) il migliore impiego delle risorse (finanziarie, territoriali, culturali, ambientali).

2. La legge dovrebbe perciò avere un triplice carattere.
Dovrebbe essere una legge di principi, per costituire riferimento alla specifica disciplina urbanistica la cui competenza è affidata dalla Costituzione alle regioni.
Dovrebbe definire e organizzare le competenze che la Costituzione, e l'assunzione del "principio di sussidiarietà", affidano agli organi centrali dello Stato.
Dovrebbe regolamentare alcuni aspetti di riserva statale, quali quelli concernenti i rapporti proprietari e i diritti dei cittadini.

3. Sui principi cui ispirare la pianificazione territoriale e urbanistica negli anni 2000 c'è una letteraturavasta e condivisa. Essa è stata ultimamente arricchita da alcune leggi regionali interessanti, già vigenti o in corso di discussione, quali quelle della Toscana, Liguria, Lazio, Emilia Romagna.
La distinzione tra componente strutturale (le scelte non negoziabili e quelle strategiche) e componente programmatica (ciò che si farà nel corso del prossimo mandato amministrativo) dei piani dovrebbe valere a tutti i livelli di pianificazione (comunale, provinciale, regionale), così come la sostituzione dell'approvazione con la verifica di conformità alle prescrizioni del piano da parte del livello di governo sovraordinato, da effettuare entro termini perentori.

4. I tre principi cardine, da cui tutti gli altri in qualche modo discendono, sono stati definiti con una certa precisione nel ddl del PDS. Essi sono:
(a) il principio di pianificazione: ogni ente elettivo di primo grado avente competenza territoriale esprime la propria volontà e le proprie scelte mediante un "piano", ossia un insieme di precetti riferitio al territorio attraverso una cartografia di adeguata precisione;
(b) il principio di sussidiarietà, non nell'accezione corrente (tutto il potere al livello più basso), ma in quella della cultura europea (trattati di Mastricht e di Amsterdam);
(c) il principio di salvaguardia, secondo il quale il livello sovraordinato ha il diritto/dovere di intervenire se quello sottordinato è inadempiente.
A proposito del "principio di pianificazione", per evitare che esso resti un'affermazione meramente formale, sarebbe indispensabile abrogare tutte le numerosissime forme di deroga autorizzata alla pianificazione (quali quelle contenute negli accordi di programma, nelle conferenze di servizio, nei piani urbani integrati, nei Prusst ecc. ecc.) e inserire le norme sull'abusivismo annunciate dal Ministro Micheli.
E a proposito del "principio di sussidiarietà" occorrerebbe ricordare il testo del Trattato di Amsterdam: "La Comunità interviene entro i limiti dei poteri conferiti da questo Trattato e degli obiettivi ivi assegnati. Nei campi che non ricadono nella sua esclusiva competenza la Comunità interviene, in accordo con il principio di sussidiarietà, solo se, e fino a dove, gli obiettivi delle azioni proposte non possono essere sufficientemente raggiunti dagli Stati membri e, a causa della loro scala o dei loro effetti, possono essere raggiunti meglio dalla Comunità".

5. È evidente che, appunto in base al principio di sussidiarietà, come della vigente Costituzione, agli organi centrali dello Stato competano decisioni su tutti gli oggetti e aspetti per i quali, parafrasando Maastricht, "gli obiettivi delle azioni proposte non possono essere sufficientemente raggiunti dagli Stati membri e, a causa della loro scala o dei loro effetti, possono essere raggiunti meglio dalla Comunità". Sarebbe opportuno definire, in modo non tassonomico, tali oggetti e aspetti. Anche su ciò c'è letteratura e giurisprudenza cui attingere.
Sarebbe poi indispensabile prevedere anche a livello statale un meccanismo di pianificazione che dia unitarietà ai molti "piani" in materia di competenza statale (paesaggio, difesa del suolo, aree protette, trasporti ecc), e statuisca il rispetto, anche da parte dello Stato, del "principio di pianificazione".
Ciò varrebbe, tra l'altro, a evitare i conflitti tra i portatori di differenti interessi (es: la tutela dell'ambiente e l'efficacia del sistema dei trasporti).
Vale la pena di osservare in proposito che, se ci fosse una "pianificazione nazionale", ossia una sintesi a priori dei diversi interessi implicanti trasformazioni del territorio, episodi come quello della variante di Valico non potrebbero aver luogo. E se ci fosse una visione d'insieme delle necessità, opportunità e costi delle diverse esigenze di adeguamento dell'attrezzatura del Paese le affermazioni, opportunamente rese nelle ultime settimane dal ministro Micheli e dal presidente Ciampi, sulla centralità delle "autostrade del mare", non apparirebbero come coraggiose prese di posizione controcorrente, ma come ovvi postulati di una strategia di uso delle risorse date.

7. Sul punto relativo alle questioni di riserva statale vorrei limitarmi a due osservazioni.
(A) La soluzione cosiddetta della "perequazione" per il regime degli immobili non è in grado di risolvere la differenza di trattamento tra i proprietari interessati dalle trasformazioni previste dai piani e quelli esterni alla linea tracciata dal piano. Non risolve quindi nessun problema che non sia già risolto dalle norme sul comparto edificatorio (legge 1150/1942) o sulle lottizzazioni convenzionate (legge 765/1967).
(B) Tra le questioni di riserva statale devono esser poste anche quelle riguardanti i diritti dei cittadini: diritto a ottenere uguali dotazioni di servizi, diritto all'informazione sulle decisioni che interessano la collettività ecc.

Sullo stesso tema
Edoardo Salzano
Testo della relazione di apertura di un seminario del dottorato in Pianificazione territoriale e urbana, Università di Roma, La Sapienza (8 marzo 2012). In calce il link alla registrazione in audiovisivo
Edoardo Salzano
testo rivisto della conferenza nel ciclo “Le città in evoluzione”, Palazzo Ducale, Genova 25 novembre 2011. In calce il link al testo scaricabarile
Edoardo Salzano
Relazione al convegno “finestre sul paesaggio”, organizzato dal Consiglio Superiore della Magistratura, Cagliari 2 dicembre 2011. In calce il testo in .pdf
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