2006. C’è condono e condono
Luigi Scano
È vero, come dicono alcuni, che con le modifiche al Codice del paesaggio di è introdotto un “4° condono edilizio”? Il nostro esperto di normative urbanistiche argomenta un deciso no
Da qualche giorno (il 12 maggio scorso) sono entrate in vigore le modificazioni e integrazioni apportate al “Codice dei beni culturali e del paesaggio”, dal decreto legislativo 24 marzo 2006, n.157, emanato a norma della legge 6 luglio 2002, n.137, che dava delega al governo per l’adozione di disposizioni correttive e integrative dei decreti antecedentemente emanati, quale appunto il Dlgs 42/2004, di approvazione del “Codice dei beni culturali e del paesaggio”.

Già prima della definitiva approvazione e pubblicazione del Dlgs 157/2006, si è trattato di vari suoi aspetti in eddyburg. In tale scritto, tuttavia, non si è fatto cenno ai contenuti del nuovo provvedimento legislativo che hanno inciso sul sistema sanzionatorio delle violazioni delle disposizioni di tutela del paesaggio, e sulle previsioni di condonabilità delle medesime violazioni, definite dal “Codice dei beni culturali e del paesaggio”, e dalle sue precedentemente apportate integrazioni e modificazioni.

La deplorevole legge 15 dicembre 2004, n.308 (Delega al Governo per il riordino, il coordinamento e l'integrazione della legislazione in materia ambientale e misure di diretta applicazione) conteneva anche, per l’appunto, alcune “misure di diretta applicazione”, immediatamente integrative e modificative del “Codice dei beni culturali e del paesaggio”. Con esse, dopo avere disposto un aggravamento delle sanzioni penali stabilite per le violazioni delle disposizioni di tutela del paesaggio ritenute (discutibilmente) “più gravi”, si prevedeva l’esenzione dall’applicazione delle sanzioni penali le violazioni predefinite (altrettanto discutibilmente) come “meno gravi”, a condizione che le violazioni medesime ottenessero un accertamento della loro “compatibilità paesaggistica” da parte dell'autorità amministrativa competente, previo parere vincolante della soprintendenza.

E, quel che è peggio, si prevedeva che violazioni (potenzialmente) di qualsiasi genere ed entità fossero esentate dall’applicazione delle sanzioni penali, sempre che ottenessero “l'accertamento di compatibilità paesaggistica” da parte dell'autorità amministrativa competente, previo parere (in questo caso non definito vincolante) della soprintendenza, e che fossero corrisposte sia la sanzione amministrativa pecuniaria ordinariamente prevista dal “Codice dei beni culturali e del paesaggio”, maggiorata, sia un’ulteriore sanzione pecuniaria. In buona sostanza, si riproponeva la consueta, ormai, purtroppo, simoniaca vendita delle indulgenze.

Il Dlgs 157/2006, opera, relativamente alle disposizioni della legge 308/2004 che si sono ora ricordate, poco più che un’azione razionalizzatrice. Con essa, sostanzialmente, rende possibile la conclusione sia delle pratiche di “condono edilizio”, disciplinate dai pregressi specifici provvedimenti legislativi in argomento, laddove la sua concedibilità sia stata sottoposta (tra l’altro) al conforme parere favorevole delle autorità preposte alla gestione dei “vincoli paesaggistici”, sia delle pratiche di “condono paesaggistico” di tipo “straordinario”, previsto e disciplinato dalla legge 308/2004, di cui appena sopra s’è detto (e peraltro chiarendo che, in questi ultimi casi, il parere della soprintendenza“si intende vincolante”.

Assai più incisive sono state le modificazioni e integrazioni apportate dal Dlgs 157/2006 in tema di sanzioni amministrative previste per le violazioni delle disposizioni di tutela del paesaggio. E’ necessario rammentare che fin dalla legge 29 giugno 1939, n.1497, la sanzione ripristinatoria (cioè la rimessione in pristino dello stato dei luoghi a spese dei responsabili delle trasformazioni illegittime) era stata prevista in alternativa, in ogni caso discrezionalmente optabile dall’autorità competente, con la sanzione pecuniaria quantificata nel maggiore importo tra il danno arrecato e il profitto conseguito mediante la trasgressione. Secondo le nuove norme del “Codice dei beni culturali e del paesaggio”, come modificate e integrate per effetto del Dlgs 157/2006, invece, in caso di violazione delle disposizioni di tutela dei beni paesaggistici “il trasgressore è sempre tenuto alla rimessione in pristino a proprie spese”.

Per converso, non essendosi,ritenuto di eliminare la distinzione, introdotta ai fini dell’applicazione delle sanzioni penali dalla legge 308/2004, tra violazioni “più gravi” e violazioni “meno gravi”, ci si è, conseguentemente, posti il problema della contraddizione concettuale che sarebbe insorta laddove si fosse prevista l’irrogazione della sanzione amministrativa ripristinatoria a casi di violazione dei cui effetti fosse stata accertata la “compatibilità paesaggistica” da parte dell’autorità competente, previo parere vincolante della soprintendenza. Per cui relativamente soltanto a tali casi si è riproposta la sanzione amministrativa pecuniaria. Per la prima volta nell’evoluzione della legislazione di tutela del paesaggio, quindi, le norme presentemente vigenti circoscrivono a priori i casi in cui l’autorità competente (con il parere vincolante della soprintendenza) può, accertata la “compatibilità paesaggistica” del risultato delle trasformazioni illegittime, applicare la sanzione pecuniaria in luogo di quella ripristinatoria, configurata come ordinariamente prevalente nella generalità delle fattispeci.

In conclusione, l’insieme del sistema sanzionatorio delle violazioni delle disposizioni di tutela del paesaggio (e delle previsioni di condonabilità delle medesime violazioni), quale risulta dalle relative disposizioni del “Codice dei beni culturali e del paesaggio” come modificate e integrate per effetto della legge 308/2004 e del Dlgs 157/2006, presenta un panorama di luci e ombre. Ed è comprensibile che un approccio rigoroso e severo al tema della repressione dei comportamenti contrastanti con le regole stabilite concluda con il giudicare che le ombre sopravanzino le luci.

Non è, invece, né comprensibile né accettabile che riprenda a serpeggiare, come già avvenne immediatamente dopo l’entrata in vigore della legge 308/2004, nei discorsi anche di esponenti di associazioni ambientaliste, la confusione tra “condono paesaggistico” e “condono edilizio”. Ed è da rammaricarsi che tale confusione non sia espressamente e puntualmente denegata, nei testi, e anzi quasi stimolata dall’enfasi delle titolazioni, dalla più diffusa e seguita pubblicazione di settore (“Edilizia e territorio”, tabloid, 8-13 maggio 2006, pag.3, Bianca Lucia Mazzei, “Possibile regolarizzare mini abusi realizzati su beni soggetti a tutela – Paesaggio, sanatoria permanente – Ammessi gli interventi che non hanno comportato aumenti di volumetria o di superficie”).

Il primo, cioè il cosiddetto “condono paesaggistico”, riguarda infatti soltanto la “sanabilità” delle trasformazioni effettuate in assenza delle speciali “autorizzazioni paesaggistiche” o in difformità da esse, ovvero su immobili comunque sottoposti a “vincoli paesaggistici” (e, in questo secondo caso, limitatamente ai profili attinenti la tutela del paesaggio), e attiene soltanto l’irrogabilità (e la tipologia, e la misura) delle sanzioni, penali e amministrative, disciplinate dalla speciale legislazione di tutela del paesaggio. Il secondo, cioè il cosiddetto “condono edilizio”, riguarda invece la “sanabilità” delle trasformazioni effettuate in contrasto con le norme (nell’accezione più vasta del termine) urbanistiche ed edilizie, e/o in assenza degli ordinari provvedimenti abilitativi a operare le trasformazioni medesime, e/o in difformità da tali provvedimenti abilitativi, e attiene l’irrogabilità (e la tipologia, e la misura) delle sanzioni, penali e amministrative, disciplinate dalla legislazione urbanistica ed edilizia.

Le disposizioni attinenti la “sanabilità” delle trasformazioni illegittimamente effettuate riguardano esclusivamente il “condono paesaggistico”, e possono interferire con il “condono edilizio” solamente laddove le specifiche (e sciagurate) leggi che hanno previsto quest’ultimo facciano espresso riferimento alla necessità di ottenere anche il primo. Il che significa che l’ottenere un’”autorizzazione paesaggistica in sanatoria”, con la conseguente esenzione dalle relative sanzioni penali, e l’irrogazione della sanzione amministrativa pecuniaria in luogo di quella ripristinatoria, non comporta affatto che le trasformazioni effettuate non siano perseguite, con le diverse peculiari sanzioni, amministrative e penali, previste, qualora abbiano violato la disciplina urbanistica ed edilizia (a meno che non si rientri in uno dei casi di concedibilità del “condono edilizio” previsti dalle altre leggi che lo hanno puntualmente, e malauguratamente, ammesso e regolato).

Il governo Berlusconi, e la maggioranza parlamentare che nell’ultimo quinquennio l’ha espresso e sorretto, hanno fatto tali e tanti danni al territorio e all’ambiente del nostro Paese che non si sente per nulla il bisogno di attribuire loro, infondatamente, la responsabilità di provocarne degli altri.

D’altro canto, troppi amministratori locali (non necessariamente coincidenti con quelli di centrodestra) sono già piuttosto restii a impegnarsi nel perseguire e reprimere efficientemente ed efficacemente l’abusivismo edilizio, per cui occorre evitare di instillare in loro l’equivoco convincimento che viga un combinato disposto legislativo per cui si sarebbe instaurata una sorta di condonabilità edilizia permanente, riferita a tutt’altro che trascurabili tipi di intervento, fondata sul rilascio di attestazioni di “compatibilità paesaggistica”, per di più a valere nelle zone presumibilmente più pregiate, in quanto sottoposte alla disciplina di tutela del paesaggio!

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