Il progetto Pisanelli e le norme del 1865 sui piani regolatori
Virgilio Testa
Breve ricostruzione della prima legge italiana sui piani regolatori, con gli articoli del progetto originario (f.b.)
Da: Università di Roma, Lezioni di legislazione urbanistica, a.a.1933-34, manoscritto

[…] il progetto presentato dal Pisanelli nell’aprile del 1864, esaminato prima dagli uffici della Camera e successivamente da una Giunta speciale composta di tecnici e di giuristi, diede origine alla legge promulgata con R.D. 25 giugno 1865, n. 2359.
L’esempio di quanto era già stato disposto in Francia e opportune considerazioni sulle condizioni veramente infelici degli aggregati edilizi di molti Comuni, soprattutto dal punto di vista igienico, indussero il Ministro Pisanelli ad inserire nel disegno di legge un complesso di norme intese a disciplinare la materia della trasformazione e dell’ampliamento degli abitati. Tali norme erano sostanzialmente ispirate alla legge francese del 1807 e alla legge belga del 1844, secondo le quali i proprietari di aree erano obbligati a osservare nelle costruzioni gli allineamenti disposti dall’Amministrazione comunale in apposito piano e i proprietari di fabbricati erano obbligati a seguire gli allineamenti stessi in caso di ricostruzione degli edifici, astenendosi nel frattempo da qualunque lavoro atto a prolungarne la durata. Secondo il progetto Pisanelli, peraltro, era data facoltà alle Amministrazioni municipali interessate di anticipare le sistemazioni stradali in conformità degli allineamenti dati dal piano regolatore, applicando, per quanto riguardava i beni occorrenti per le sistemazioni stesse, le norme stabilite in materia di espropriazione.

Parve alla Commissione della Camera, incaricata di studiare il progetto, che le disposizioni suaccennate ferissero troppo profondamente la proprietà e che fosse il caso di sopprimerle, salvo farne oggetto di altro disegno di legge da esaminare con maggiore calma. Ma, essendo stata fatta presente da più parti la necessità di norme sugli allineamenti, il Governo credette opportuno valersi della facoltà, che, per la suddetta unificazione legislativa, gli era stata accordata con legge 2 aprile 1865 di “ modificare i codici e le leggi da pubblicarsi sì nella sostanza che nella forma”, e nel testo definitivo della legge mantenne le norme sui piani regolatori, introducendovi però alcune modificazioni di notevole importanza, fra le quali:
1) l’abolizione della obbligatorietà del piano;
2) la fissazione di un termine massimo per la sua attuazione (25 anni)
3) la distinzione fra i piani regolatori e i piani di ampliamento.

Data la grande importanza delle disposizioni contenute nel progetto Pisanelli a proposito dei piani regolatori crediamo opportuno riportarle per intero:

Art. 72 – Ogni Comune che abbia titolo di città, o il cui abitato, unito in un solo perimetro, contenga una popolazione non inferiore ai 2.000 abitanti, è obbligato a far compilare una pianta regolare dell’abitato stesso, in cui siano tracciate le norme da osservarsi nella ricostruzione degli antichi edifici e nell’edificazione dei nuovi, a fine di provvedere alla salubrità del Comune e ala più sicura, comoda e decorosa sua disposizione.
Ai Comuni, i quali, sebbene non abbiano una popolazione non inferiore ai 2.000 abitanti, trovansi divisi in cantoni o villaggi, o in case sparse, non è applicabile il disposto di questo articolo, se non per ciascuna di quelle loro parti che conti da sé una popolazione riunita non inferiore ai 2.000 abitanti.

Art. 73 – I progetti dei piani di risanamento, di allineamento e di ampliazione dei Comuni avanti indicati debbono esser fatti pubblici a cura del sindaco, a norma degli art. 16 e 17, essere adottati dai Consigli Comunali e approvati, quelli delle città, con reale decreto, quelli degli altri Comuni, con decreto del prefetto.
Contro il decreto di approvazione del prefetto è ammesso il ricorso in via amministrativa, a termine dello art. 18 della presente legge.

Art. 74 – Per ottenere l’approvazione dei piani di risanamento debbono i Consigli Comunali far constare di cause permanenti d’insalubrità e della necessità di modificare la disposizione del luogo per farle cessare.
Inoltre deve il prefetto, prima di emanare il suo decreto, udire l’avviso del Consiglio Provinciale di Sanità.

Art. 75 – Il decreto di approvazione dei piani indicati nell’art. 73 sottopone i terreni e gli edifici in essi compresi alla servitù legale di allineamento, di ampliazione e di risanamento, in forza della quale i loro proprietari, quando accingonsi a costruire nuovi edifici, a riedificare glia antichi e a modificare altrimenti la forma delle loro proprietà, o lo facciano volontariamente od obbligati dall’urgenza di impedirne la rovina o da altra simile cagione, non possono ciò eseguire, salvo osservate le norme tracciate nei suddetti piani.

Art. 76 - Il decreto di approvazione dei piani di allineamento, di ampliazione e di risanamento dev’essere notificato a modo delle citazioni a ciascun proprietario dei beni in essi compresi.
Ogni proprietario, che da giorno della suddetta notificazione non si uniformi alle norme tracciate in tali piani, oltre alla distruzione dei lavori fatti in contravvenzione ai medesimi, potrà essere condannato dall’autorità giudiziaria competente ad una multa estensibile a lire 1.000.

Art. 77 – I proprietari degli edifici compresi nei piani avanti indicati, la cui area sia destinata a divenire, in tutto o in parte, suolo pubblico, non possono fare alcun lavoro che li renda più durevoli e ne ritardi la demolizione, sotto le pene sancite nell’art. precedente.

Art. 78 – L’area degli edifici e i terreni sui quali è proibito di edificare non cessano di far parte del patrimonio di chi ne è proprietario, e no diventano suolo pubblico, fuorché addivenendosi all’esecuzione dei lavori di allineamento, di ampliazione o di risanamento, e dopo fatto il deposito dell’indennità a termini degli art. 28 e 46.

Art. 79 – Il terreno che, giusta i piani sovra menzionati, deve cessare di fare parte del suolo pubblico, non diventa proprietà di colui che ha edifici e terreni confinanti col medesimo, fuorché eseguendo le stesse costruzioni negli stessi piani indicati e dopo fatto il pagamento o il deposito del relativo prezzo.

Art. 80 – Quando il proprietario demolisce il suo edificio volontariamente,o costrettovi dal pericolo di rovina o da altra simile ragione, e ricostruendolo deve farlo rientrare o avanzare di uno spazio non eccedente un metro, per fissare l’indennità si ha riguardo soltanto al valore venale dell’area che egli perde o acquista.
Negli altri casi si terrà pur conto del danno o del vantaggio relativo, e l’indennità verrà determinata a norma degli art. 38 e 39.

Art. 81 – Qualora i lavori di allineamento, di ampliamento e di risanamento si vogliano eseguire senza attendere che i proprietari, o volontariamente od obbligati dalla vetustà o da altre simili cagioni, pongano mano alla costruzione e riedificazione dei loro edifici o si accingano a mutare altrimenti la forma delle loro proprietà, per l’espropriazione di esse si debbono osservare le disposizioni stabilite dal titolo I della presente legge circa le espropriazioni.

Art. 82 – Nel caso che un proprietario, il quale ha obbligo, giusta i piani di allineamento, di avanzare il suo edificio sul suolo pubblico, non lo voglia acquistare, egli può essere espropriato dell’intero suo stabile mediante congrua indennità.
Con atto da intimarsi a forma delle citazioni, potrà il proprietario suddetto esser posto in mora a dichiarare, nel termine non minore di giorni venti, se intende acquistare la parte confinante del suolo su cui potrebbe avanzarsi.
In caso di rifiuto o di silenzio, si procederà alla espropriazione nelle forme legali.

Art. 83 – La espropriazione per l’allargamento, l’allineamento o l’apertura di vie nei Comuni indicati nell’art. 72, può estendersi alla totalità degli immobili che debbono essere in parte occupati dal suolo pubblico, ove le parti residue siano di una estensione o di una forma tale da non poter sopportare costruzioni solide e salubri.
Queste parti residue sono riunite ai terreni o edifici contigui, o a trattativa privata, o per espropriazione di questi stessi terreni o edifici, in conformità dell’articolo precedente.

Art. 84 – L’espropriazione può anche estendersi a immobili posti fuori dall’allineamento, quando il loro acquisto sia necessario per sopprimere strade o vicoli inutili.

Art. 85 – Nei Comuni indicati nell’Art. 72 i costruttori di case debbono, prima di por mano ai lavori di costruzione, chiedere all’Amministrazione Comunale, coll’abbattimento, il livello della via fronteggiante, uniformarvisi sotto le pene sancite dall’Art. 76.

Le disposizioni della legge del 1865, per quanto riguarda la compilazione ed attuazione di piani regolatori, non ebbero però applicazione molto estesa. Le Amministrazioni municipali si trovarono impreparate a formulare progetti tecnicamente perfetti in materia di sistemazione e ampliamento dell’aggregato edilizio, tanto più che in molti casi provvedimenti radicali si sarebbero dovuti attuare per rimediare alla viziosa disposizione degli abitati. D’altra parte si dovette constatare che, mentre quasi ovunque le condizioni in cui si svolgeva il traffico non erano tali da destare serie preoccupazioni, essendosi ancora molto lontani dallo sviluppo oggi raggiunto dai mezzi di trasporto a trazione meccanica, grave sarebbe stato l’onere finanziario, che i Comuni avrebbero dovuto accollarsi per le espropriazioni di edifici da demolire. Infine ad una scarsa applicazione della legge suddetta nel campo dei piani regolatori contribuì il fatto che le casse municipali dovevano esporsi ad un’alea non indifferente con norme di espropriazione che concedevano ai periti la più larga discrezionalità nella determinazione dell’indennizzo da corrispondere ai proprietari.

Poche amministrazioni, quindi, si apprestarono a studiare progetti per la sistemazione edilizia dell’abitato, preferendosi in generale lasciar sussistere gli inconvenienti, ch’essi presentavano nella loro attuale conformazione, o provvedendosi ad opportuni miglioramenti attraverso l’esecuzione di opere singole e cercando di disciplinare l’ampliamento mediante l’applicazione delle norme dettate dai regolamenti edilizi, approvati in forza della facoltà concessa dalla Legge Comunale e Provinciale.
Solo in casi di riconosciuta ed impellente necessità di una sistemazione generale di quartieri più o meno vasti per eliminare cause gravi e permanenti di morbilità si giunse alla decisione di formulare piani regolatori, che, per lo scopo speciale cui tendevano, presero il nome di piani di risanamento e la cui attuazione venne agevolata con l’emanazione di norme speciali. Primo e più importante fra tutti fu quello compilato per Napoli e seguito della legge 15 gennaio 1885, le cui disposizioni vennero estese a vari altri Comuni. [...]

Nota: gli articoli 72-85 del progetto Pisanelli riportati, nel manoscritto sono inseriti in forma di lunga nota; qui sono stati ri-collocati nel testo - a mio parere - per una maggiore leggibilità; per un confronto, si vedano in questo sito sia l’articolato della Legge 25 giugno 1865, n. 2359 sull’espropriazione per pubblica utilità, sia in forma più libera ed estesa le “Pagina di Storia” sulla citata Legge di Napoli e gli avvenimenti paralleli(f.b.)



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