Il “progetto di città” nel “governo del territorio”: Emilia Romagna e Toscana a confronto
Marco Massa
Quale città prefigurano due delle leggi urbanistiche regionali più citate? La bozza di un articolo scritto per la rivista Contesti, n. 2, 2007


Il “progetto di città” come si è definito a partire dagli anni ’60 nella sua concezione più innovativa, ossia con l’obiettivo di integrare efficienza e funzionalità complessiva; equità sociale; compatibilità morfologica e ambientale, è praticato con difficoltà crescente.

Malgrado sia stato al centro della ricerca e della formazione universitaria, del dibattito disciplinare, dell’attività professionale più qualificata, degli orientamenti espressi dalla comunità europea[1], si è sempre scontrato con una pratica fondata su interventi puntuali sganciati da strategie di insieme e fortemente influenzati da interessi fondiari. Oggi in questo contrasto ogni progetto d’insieme guidato da obietttivi pubblici sembra perdente ed emarginato.

E’ vero che le ricerche o le riviste disciplinari dove verificare bilanci della situazione sono diventate assai rare, ma l’immagine che ci viene trasmessa è comunque una conferma della crisi.

Può essere interessante allora andare a vedere come il “progetto di città” e in generale il sistema degli insediamenti siano trattati nelle recenti leggi sul “governo del territorio” di due regioni governate dalla sinistra (Emilia Romagna e Toscana), ossia nelle regioni considerate all’avanguardia e dove tradizionalmente si sperimentano, per la programmazione urbanistica, le soluzioni riformiste che poi vengono estese al resto del paese.

Queste leggi peraltro sono state ampiamente analizzate negli aspetti innovativi di introduzione dei concetti e delle nozioni ambientaliste e territorialiste, o procedurali; lo sono state meno negli aspetti più tradizionali della disciplina dei processi di trasformazione urbana.

La verifica è stata fatta come comparazione fra le due leggi, in rapporto a 14 parametri scelti come rappresentativi dei contenuti e riepilogati nella tabella allegata, e tenendo conto delle caratteristiche principali del “progetto di città” come ispirato non solo dal dibattito culturale e dalle esperienze praticate nelle città europee, ma anche dalle politiche comunitarie.

Alcuni importanti principi sono comuni alle due leggi: in primo luogo, i concetti, i temi e le nozioni ambientaliste rispetto alle quali si tenta di orientare la disciplina anche delle aree urbane. Ad esempio il fatto che nuovo consumo di suolo è consentito solo in “assenza di alternative alla sostituzione o riorganizzazione degli insediamenti esistenti” è giustificato dalla tutela dell’ambiente naturale.[2] Ciò dovrebbe limitare lo spreco di suolo non urbano, ottemperando anche ad un recente orientamento del Parlamento europeo.[3] Purtroppo non esistono ancora verifiche per mostrare i risultati di questo importante principio, né strumenti e dispositivi che consentano di scoprire e correggere scelte in contrasto, le quali, peraltro, non devono essere poche, a giudicare dalle polemiche crescenti suscitate nella cronaca da lottizzazioni in ambienti extraurbani. Comunque, anche se applicato correttamente, l’obiettivo di ridurre le pressioni sull’ambiente naturale non è più sufficiente e occorrerebbe affermare esplicitamente che la crescita edilizia, qualsiasi tipo di crescita edilizia, compresa quella ricavabile in aree già urbanizzate, richiede giustificazioni precise nella domanda sociale e verifiche di compatibilità.[4]

In generale c’è una certa differenza fra le due leggi: quella emiliana conserva un’impostazione più pragmatica e in continuità con la linea politica perseguita nei confronti degli insediamenti, nonostante i limiti che anche recenti ricerche segnalano. [5] Inoltre la Regione Emilia conserva un atteggiamento più autonomo e propositivo rispetto agli altri enti locali. La Toscana invece ha sposato decisamente una linea più “federalista” (abdicando quindi al ruolo propositivo, a vantaggio dei comuni) e teorico ambientalista, con distacco deciso dal progetto di città e manifestamente dall’urbanistica (in una prima fase, corrispondente alla precedente versione della legge, addirittura considerata una disciplina “superata”).

A riprova di questa differenza possono essere ricordati almeno due argomenti: la riqualificazione urbana e gli spazi per standards e servizi. [6]

1. Il tema della riqualificazione urbana si inscrive in una linea strategica coltivata da tempo dal governo regionale emiliano e si connette con altri provvedimenti applicati diffusamente (le leggi n. 18/1998, la n. 16/2002). In particolare, per ogni livello di piano comunale sono distinti i compiti spettanti: al Piano strutturale l’individuazione degli ambiti e dei problemi; allo strumento operativo l’individuazione dei programmi specifici di intervento. Un aspetto positivo di interazione fra i vari livelli che la legge Toscana non persegue. La legge emiliana poi specifica diverse linee di intervento: in primo luogo nella conservazione dei centri storici e del patrimonio edilizio storico sparso. L’allegato della legge emiliana dedica un intero capo al sistema insediativo storico e prescrive indirizzi utili che confermano il cs come cardine della politica di riqualificazione degli insediamenti: che l’analisi e la classificazione dei tessuti storici sia effettuata nel Piano strategico; che la strategia di tutela sia stabilita dallo stesso PS; il “divieto di rilevanti modificazioni delle destinazioni d’uso in atto in particolare di quelle residenziali, artigianali e di commercio di vicinato” (anche se un successivo articolo ammette deroghe); l’inedificabilità degli spazi aperti; previsioni di dettaglio per gli edifici di maggior valore. Sono principi e prescrizioni operative che nella regione Toscana mancano. Ciò appare inspiegabile, se è vero che questa Regione disponeva di una legge al riguardo (59/80) collaudata e dalla quale è derivato un ciclo di esperienze complessivamente positive (legge che è stata abrogata senza sostituirla con un dispositivo altrettanto efficace, malgrado le correzioni e le integrazioni introdotte dai regolamenti di attuazione recentemente approvati).[7]

In secondo luogo, la riqualificazione interessa tutto il sistema degli insediamenti, distinguendo, al di fuori del centro storico, azioni di consolidamento (interventi di miglioramento di parti della città già strutturate) e di vera e propria riqualificazione sostanziale (con trasformazioni urbanistiche più consistenti).

Malgrado questi indirizzi positivi, quindi senza responsabilità diretta della legge, le prime applicazioni all’esterno dei centri storici hanno comunque suscitato critiche perché “prevale la sostituzione edilizia della sola area degradata, con cambio di destinazione funzionale e aumento del carico urbanistico e senza incremento delle dotazioni territoriali né miglioramento della qualità complessiva del contesto” [8], mancando così uno dei più importanti obiettivi del “progetto di città” (ossia diffondere la qualità oltre l’area direttamente interessata dalla trasformazione e senza gerachie di valore fra aree centrali e aree periferiche).

Infine, non va sottovalutata l’azione di ricerca e promozione della Regione Emilia in varie forme: sperimentali, come quelle per l’edilizia a basso costo o autocostruita; di sostegno ai comuni; pubblicistica. Una rivista gestita in collaborazione con la facoltà di architettura di Ferrara è dedicata specificamente al tema della riqualificazione urbana.

La Regione Toscana per quanto non priva di iniziative del genere vi dedica certamente una minore attenzione. Anche i regolamenti di attuazione recentemente approvati sul tema del recupero degli insediamenti esistenti non sfuggono all’obiettivo politico di non porre vincoli all’azione dei comuni e quindi si presentano, salvo problematiche particolari, generalmente poco incisivi.

2. La qualità è difficilmente regolabile nei piani[9], ma il tema dello spazio pubblico, dei servizi, degli standard è uno strumento importante per avvicinarla, e perciò costituisce un altro riferimento fondante del “progetto di città” nella fase del rinnovo urbano (come dimostrano le più note e acclamate esperienze europee, in particolare spagnole e francesi). Il tema è importante anche per il rilancio di una politica di welfare urbano se si allarga la nozione di standard oltre la misura tradizionale a comprendere anche l’edilizia residenziale sociale. Ad oggi, la legge emiliana introduce alcuni importanti approfondimenti (ampliamento dell’aliquota minima di spazi per standard a 30 mq/abitante, anziché 18; dotazioni ecologiche e ambientali, in conformità con alcuni degli assi tematici dei programmi comunitari[10]). Spiace che non sia stata ripresa l’idea del piano dei servizi come piano strategico della qualità urbana a cui dovrebbero riferirsi (come suggerito dalla ricerca dell’Archivio Piacentini) le politiche insediative e le strategie degli accordi con i privati.

Per il prossimo futuro, una nuova legge in discussione (Governo e riqualificazione solidale del territorio) propone di prescrivere agli interventi di trasformazione la cessione di una quota di aree per edilizia residenziale sociale (pari al 20% dell’area di trasformazione) aggiuntiva agli standard tradizionali.

La Regione Toscana si limita ad un riferimento alla dotazione minima (18 mq/abitante) per gli standard, mentre il regolamento di attuazione dell’art. 75 consente ai Ps di superare tale limite.

Per evitare un’eccessiva enfasi su questo tema, occorre distinguere due punti: il primo è l’idea di estendere i servizi e di connetterli dentro un disegno come una struttura di supporto dell’insieme delle trasformazioni; il secondo è quello di utilizzare questo disegno come strumento per contrastare la rendita, associandolo a dispositivi di perequazione (ossia di coinvolgimento di diversi proprietari e di ripartizione dei benefici derivanti dall’edificazione e degli oneri corrispondenti ai vincoli di aree pubbliche da cedere). E’ questo secondo punto che è da verificare. Da tempo infatti si sostiene che l’unico modo per realizzare le previsioni di spazio pubblico, nelle attuali condizioni di crisi finaziaria degli enti locali, è di rendere edificabili altre aree private. Se non approfonditamente disciplinato, questo modo di gestire le trasformazioni, oltre che con la logica del piano, contrasta col principio fondamentale del risparmio di suolo, e inoltre non riesce a ridurre la rendita che si scarica inevitabilmente sugli acquirenti del prodotto finale (alloggi o servizi).[11] Questa discussione ha dimostrato che l’estensione dei servizi e il loro disegno, per quanto auspicabili, non sono sufficienti a contrastare la rendita, neppure associandoli alla perequazione.

Peraltro quattro argomenti si presentano discutibili in ambedue i provvedimenti (sia pure con sfumature diverse): i rapporti pubblico/privato e la partecipazione; il rapporto strutture ambientali/strutture urbane; il dimensionamento; il controllo del passaggio dai vecchi ai nuovi piani.

Il rapporto dell’ente locale con i privati è quindi un aspetto fortemente discusso nelle due leggi. Le differenze non sono rilevanti; in ambedue i casi, anziché fornire ai comuni idee e strumenti per contrastare la pressione dei privati alla valorizzazione delle diverse forme di rendita contemporanee, si prende atto del ruolo importante e nuovo che i privati possono svolgere nell’ambito di “accordi”; quella emiliana anticipa l’argomento del “pubblico avviso” con il quale “l’amministrazione sollecita gli operatori privati a presentare proposte e progetti finalizzati alla realizzazione degli obiettivi strategici del Piano strutturale...il successivo Regolamento urbanistico (o Piano comunale operativo) viene redatto sulla base di queste proposte formulate dai privati e selezionate dal comune sulla base di una generica...convenienza per l’ente locale” (una specie di “asta” dei diritti edificatori). La regione Toscana, dopo sporadiche esperienze,[12] ha accolto questo principio nel Regolamento di attuazione dell’art. 75 e lo sta sperimentando in accordo col comune di Firenze, tra molte polemiche.[13]

Le critiche su questo punto riguardano il rischio che il piano si configuri come semplice sommatoria di interventi e proposte private, anziché sulla scelta pubblica di un disegno generale rispondente a interessi collettivi.

La negoziazione sistematica deriva dalla famigerata proposta di legge Lupi che pretendeva di sostituirla ai cosiddetti “atti autoritativi” e imponeva la “partecipazione” dei “soggetti interessati“ alla pianificazione. Anche l’assenza di adeguate forme di partecipazione (su cui per la verità la Toscana sta elaborando una proposta di legge di carattere fortemente innovativo, trattata in altra parte di questa rivista) può essere vista come una scelta di privilegiare interessi organizzati rispetto a quelli di tipo generale. L’impressione è raffozata dall’uso della perequazione cui si è accennato, intesa più come strumento per compensare i privati e ridurre i deficit comunali che come strumento per consentire disegni organici indipendenti dalla proprietà dei suoli.

Le valutazioni sembrano lo strumento più idoneo a superare la storica contraddizione fra urbanistica e ambiente nel “governo del territorio”. In particolare, rendere il progetto urbanistico “integrato” ossia capace di intervenire anche su problemi di natura sociale e ambientale oltrechè urbanistica e di morfologia urbana sarebbe coerente con i risultati del dibattito sulla città e l’architettura (la nozione di contesto, ad es.) e il principale requisito richiesto per i programmi europei sulla città. Molte difficoltà tecniche e teoriche sono tuttavia ancora da superare (i contenuti non sono ancora chiari e soddisfacenti; l’applicazione dovrebbe distinguere fra dimensione dei problemi e dei comuni, ecc.). Nella legge emiliana sembra quasi di leggere la distinzione fra piano urbanistico e politiche ambientali, confermata dalla ricerca dell’Archivio Piacentini, mentre in quella Toscana l’enfasi sulle nozioni ambientaliste e territorialiste fa trascurare esplicitamente l’ambiente urbano. In ambedue i casi quindi le due nozioni (ambiente naturale e ambiente urbano) restano separate se non contrapposte, e non si colgono pertanto gli spunti derivanti dalle migliori esperienze europee di progetto urbano o di recupero alla grande scala nelle quali la tutela dei grandi spazi naturali è associata all’istituzione di parchi pubblici, di attrezzature e di servizi in un rapporto di integrazione con la vita urbana; o ai progetti di paesaggio che riqualificano la città non con nuovi interventi edilizi ma con la valorizzazione degli spazi aperti e naturali. Queste esperienze da un lato confermano la necessità di introdurre un blocco alla crescita edilizia non adeguatamente giustificata. Dall’altro fanno pensare che per costruire il metodo del “governo del territorio” più che un’utopica integrazione interdisciplinare sia preferibile lavorare all’interazione efficace fra ricerche disciplinari diverse.

Il dimensionamento degli insediamenti (abitazioni, edifici produttivi, attrezzature, alberghi, centri commerciali) è un argomento centrale di ogni livello di piano (per quello provinciale, che dovrebbe indicare le soglie di crescita o di trasformazione dei comuni, come per quelli comunali che dovrebbero localizzare le aliquote e verificare i modi e i tempi di realizzazione), ma le due leggi sostanzialmente evitano di trattarlo direttamente, abolendo in pratica la regolamentazione quantitativa di tipo tradizionale. Indirettamente viene trattato dalle valutazioni (che hanno il compito di stimare l’impatto anche dal punto di vista quantitativo) o, nel caso delle legge emiliana, dai “bilanci delle risorse territoriali”; il rischio è che al di là delle dichiarazioni di principio i piani ripropongano una crescita sproporzionata (magari attraverso il “recupero” di aree degradate) e che questo processo non sia comprensibile se non alla fine, quando cioè diventa visibile. Inoltre, è da segnalare la difformità di calcolo per cui certi comuni non calcolano nella capacità insediativa operazioni di recupero di aree degradate; in altri casi le verifiche di dimensionamento sono limitate alla residenza e non considerano gli altri settori urbani quali la produzione, il commercio, ecc. La Regione Toscana col regolamento di attuazione dell’art. 75, approvato nel 2007, quindi con un consistente ritardo rispetto alla legge originaria del ’95, ha per la verità corretto sostanzialmente questa lacuna, introducendo una serie di prescrizioni almeno per il Piano strutturale. Il piano provinciale continua ad essere sottovalutato. Comunque, sono in particolare importanti le “disposizioni” sui criteri del dimensionamento, in riferimento al vecchio piano (del quale è prescritto un rendiconto) e la sua articolazione nelle diverse funzioni (residenziale; produttiva; commerciale, relativamente alle medie strutture di vendita; turistico ricettiva; direzionale; agricola e agrituristica).

Infine, last but not least un argomento apparentemente marginale che ha suscitato molta confusione e contrasti: come raccordare i vecchi strumenti di piano con i nuovi? I vecchi piani col loro bagaglio di previsioni non attuate, di varianti in crescita approvate nel periodo della cosiddetta “bolla immobiliare” che negli anni ’90 ha eccitato il mercato edilizio, come devono essere trattati? Possono essere abrogati? E se possono essere attuati in regime di salvaguardia, come incidono sui nuovi piani (sul dimensionamento, sulle scelte strategiche, ecc.)?

La mancanza di decisioni chiare delle regioni (quali ad esempio una precisa norma di salvaguardia o indicazioni precise su quali scelte considerare e come) ha originato una corsa all’attuazione con ripercussioni pesanti sulla nuova generazione di piani, che nascono fortemente condizionati. In Toscana, la vicenda di Montichiello ad esempio rientra in questo limite.

Tra l’altro, se i Ps accolgono acriticamente le previsioni dei vecchi piani, si riduce anche la possibilità di stabilire condizioni più vantaggiose per l’ente locale (derivanti dall’aggiornamento degli standard e degli oneri). [14]

La Regione Toscana ha tentato di correggere questa lacuna con il regolamento di attuazione dell’art. 75, cui si è già accennato, e nel Piano di indirizzo territoriale; in quest’ultimo si prescrive che gli interventi non attuati siano verificati da procedure specifiche. Norme del genere per quanto utile sono tardive (si chiudono le porte della stalla quando i buoi sono scappati).

In definitiva se il modello delle regioni rosse appare un po’ “ingiallito” (come ha scritto Carlo Trigilia sul Sole 24 Ore di qualche mese fa), pur restando forti le differenze rispetto ad altre regioni italiane (nella erogazione dei servizi, nello stile di vita, nelle relazioni sociali), la crisi del “progetto di città” probabilmente ne costituisce una delle cause e il “governo del territorio” pertanto appare un obiettivo ancora da raggiungere.

[1] La comunità europea come è noto ha potere in campo ambientale e non in campo urbanistico; tuttavia, attraverso le politiche, le azioni ed i programmi è possibile individuare una linea culturale di sviluppo urbano ecoompatbile ed i requisiti del “progetto di città” rispondente a standard comunitari (si veda P. Ugolini, La riqualificazione della città negli attuali sviluppi culturali ed operativi delle politiche nazionali e comunitarie, Territorio n. 14,2000 )

[2] Nella legge toscana l’art. 3 aggiunge un importante corollario: che i nuovi insediamenti devono concorrere alla riqualificazione complessiva degli insediamenti.

[3] Proposta di Direttiva del parlamento europeo e del consiglio che istituisce un quadro per la protezione del suolo e modifica la direttiva 2004/35/CE, presentata dalla commissione il 22.9.06.

[4] Molti paesi europei hanno emanato leggi più precise e cogenti al riguardo (Francia, Gran Bretagna, Svizzera), come mostra l’articolo di R. Camagni e C. Gibelli su questa rivista.

[5] Ad esempio “Cinque anni di vita della nuova legge urbanistica della regione Emilia-Romagna” Rapporto a cura dell’Archivio Piacentini, giugno 2006; G. Angelillo, G. Rinaldi, “Riflessioni sul processo di adeguamento della pianificazione urbanistica alla lr 20/2000”, In forum n. 27 dicembre 2006

[6] Si dovrebbe aggiungere l’intercomunalità, che la legge emiliana più o meno direttamente stimola in varie forme, particolarmente per quanto riguarda le aree produttive e i poli terziari, la redazione dei piani strategici, l’applicazione della perequazione anche fiscale (ossia la ripartizione dei benefici fiscali indipendentemente dalla localizzazione degli impianti produttivi). Alla fine del 2006, il 62% dei comuni che stanno adeguando il piano alla legge 20 lo fa in forma associata (cfr. G. Angelillo, G. Rinaldi, op. cit.).

[7] Al riguardo un gruppo di docenti e ricercatori dell’università di Firenze, assieme ad alcuni amministratori locali e soprintendenti provinciali, ha inviato il 14.10.2005 alla Regione Toscana un appello a rilanciare la tutela, la pianificazione e il recupero dei centri storici.

[8] L. Ravanello, M. Maria Sani, le politiche urbanistiche per la città esistente in Emilia Romagna, Urbanistica Informazioni n. 203, 2005

[9] Il tentativo della legge toscana di definire la qualità urbana all’art. 37 è perlomeno inadeguato.

[10] In particolare miglioramento ambientale, tramite la creazione di spazi verdi e servizi (si veda P. Ugolini, op.cit.).

[11] Le alternative alla negoziazione, anche senza rievocare il fantasma dell’esproprio generalizzato a prezzi agricoli, sono diverse: in primo luogo c’è la soluzione dell’intervento pubblico diretto (esproprio a prezzi di mercato, urbanizzazione, ricessione a prezzi di costo), in modo da mettere in competizione l’offerta di aree pubbliche con quella privata (soluzione sostenuta ad esempio da Benevolo); in secondo luogo ci possono essere le soluzioni legislative che incidono, senza eliminarla sull’entità della rendita (ad esempio una limitazione dell’”equa rendita” sul modello dell’equo canone o una riduzione del valore dei terreni da sottoporre ad esproprio).

[12] Il comune di Rosignano per primo in Toscana ha emesso un bando dopo il Piano strutturale e ha raccolto circa 800 proposte per il Regolamento urbanistico, con una capacità superiore a quella stabilita e un potenziale contenzioso di ampie proporzioni.

[13] Comitati dei cittadini di Firenze, Firenze: la città all’incanto, documento del 25 gennaio 2007

[14] G. Campos Venuti, Una valutazione positiva per le modifiche alla legge 20/2000 della Regione Emilia Romagna, In forum n. 27, dicembre 2006

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