Verso la riforma del governo del territorio
Eddyburg
La relazione di Patrizia Colletta, responsabile nazionale DS “sostenibilità e politiche del territorio”, e alcune osservazioni di Edoardo Salzano (13-25 ottobre 2006)


Inseriamo qui di seguito la parte iniziale della relazione introduttiva di Patrizia Colletta al convegno nazionale “Il governo del territorio: la sfida della qualità e della innovazione”, Firenze 16 ottobre 2006, il cui testo integrale è allegato in formato .pdf. In calce le osservazioni di E. Salzano

VERSO LA RIFORMA DEL GOVERNO DEL TERRITORIO

Il tema del governo del territorio ha una grande rilevanza per far esprimere al “sistema Paese” le sue potenzialità, determinate dalla complessità e dalla ricchezza del patrimonio urbano, infrastrutturale, storico-artistico, ambientale e paesaggistico. Solo declinando questi temi in un’ottica di sviluppo sostenibile è possibile costruire una ipotesi di modernizzazione e di innovazione del Paese.

Uno dei punti fondamentali per il rilancio del Paese e per l’azione del Governo è rappresentato dalla sostenibilità ambientale, economica e sociale delle politiche e delle strategie che interessano il territorio e la sua sicurezza, il sistema delle città e delle infrastrutture la qualità dell’ambiente urbano, la riconversione ecologica del sistema produttivo.

Per vincere questa sfida è necessario pensare alla qualità del territorio, delle città e della produzione, come uno dei “motori” per far ripartire l’Italia, coniugando le opportunità della modernizzazione con il limite delle risorse non rinnovabili, a cominciare dal suolo, dall’aria e dall’acqua con le politiche di solidarietà, di equità e di inclusione sociale.

Per affrontare il tema del governo del territorio, dei suoi principi e delle sue regole, è necessario partire dalle condizioni che hanno determinato le trasformazioni subite dal territorio e dalle città in questi anni, ma anche dalle scelte effettuate e dagli strumenti che abbiamo utilizzato per “governare il cambiamento”. Significa anche oggi rendere esplicito e positivo il tema della “leale collaborazione” tra le istituzioni titolari di diverse competenze che contribuiscono a determinare le decisioni democratiche, condivise e trasparenti sugli obiettivi dello sviluppo e della trasformazione del territorio, rendendo consapevoli i cittadini dell’effetto di tali scelte.

Il ruolo delle Regioni è stato determinante, molte di queste hanno avviato significativi percorsi legislativi, con riforme di nuova generazione in virtù delle responsabilità che la Costituzione ha loro assegnato.

Il dibattito sul governo del territorio è ormai avviato da più di dieci anni. In questo periodo, si sono registrati alcuni fatti di particolare rilevanza, passaggi istituzionali e di mutamento della società italiana; questi elementi sono utili per l’impostazione del nostro ragionamento e riguardano:
- il contesto istituzionale e politico di riferimento del quadro legislativo nazionale costituito dalla Legge 1150 del 1942, del tutto diverso e antitetico a quello attuale, che si è poi evoluto nella realtà dello sviluppo immobiliare del dopoguerra e dei successivi periodi di contrazione economica, con la modificazione dei modelli insediativi e della produzione, che hanno provocato una “stratificazione” normativa, spesso di settore, che rende oggi particolarmente complessa e contraddittoria l’azione di pianificazione del territorio;
- il progressivo e sempre più deciso riformismo regionale ha visto dal 1995 ad oggi l’introduzione e la sperimentazione operativa di strumenti, regole e istituti che possono costituire una solida base di partenza;
- in ultimo, l’esperienza – con aspetti positivi e negativi – prodotta con le diverse generazioni di programmi complessi e integrati, i quali si sono inseriti, progressivamente, all’interno delle regole di pianificazione delle regioni.

Oggi abbiamo le premesse e le condizioni per riorganizzare, ottimizzare e innovare una disciplina che vede coinvolte tutte le istituzioni dello Stato e che è centrale rispetto al tema della competitività e della coesione in ambito europeo per le nostre città e per i sistemi territoriali.

Un passaggio importante lo abbiamo fatto nel programma dell’Unione nel quale si considera il territorio un grande patrimonio per … la sua ricca biodiversità, per la sua qualità ambientale e paesistica, per la presenza diffusa di beni culturali, storici e archeologici. Rappresenta quindi una risorsa fondamentale per la qualità della vita e dello sviluppo presente e futuro.

L’ampio dibattito nelle sedi politiche e culturali che si è aperto sui diversi disegni di legge ha prodotto elementi di informazione, di conoscenza e di esplicitazione dei diversi temi che formano la disciplina del governo del territorio.

Le stesse iniziative politiche svolte nell’ambito delle attività del Dipartimento Politiche della sostenibilità dei DS negli ultimi due anni e il dibattito alla Festa nazionale dell’Unità di Pesaro, del settembre scorso, hanno contribuito in modo sostanziale all’ulteriore avanzamento della proposta programmatica.

L’approccio è stato quello di elaborare le scelte con il contributo e il sostegno di chi, come le nostre amministrazioni e istituzioni, si cimentano quotidianamente sulle scelte politiche di governo locale, valorizzando le esperienze e il patrimonio del confronto politico e culturale, rappresentato anche dai contenuti delle nostre proposte di riforma presentate nelle scorse legislature.

Proponiamo quindi, di consolidare il percorso di confronto e di dialogo con i nostri rappresentanti nelle istituzioni a partire dagli enti locali, nella comunità scientifica e accademica, nel mondo della rappresentanza sociale e ambientalista, oltre che nel mondo economico e dei portatori di interessi diffusi, al fine di predisporre una legge sul “governo del territorio” che rappresenti un punto di vista avanzato e condiviso di una questione così complessa.

Alcuni temi di riflessione:

- la necessità di coordinare e allineare la normativa nazionale sul “governo del territorio” alla realtà istituzionale rinnovata e alle esperienze regionali, rendendola sinergica con le discipline interconnesse e con quelle settoriali (ambiente, tutela e valorizzazione dei beni paesistico-ambientali, aree protette…, infrastrutture e mobilità) e inquadrando le regole in un sistema coerente e condiviso di “principi”;
- l’esigenza di programmare lo sviluppo e la trasformazione del territorio, delle infrastrutture e delle nostre città, tenendo conto della programmazione e degli indirizzi comunitari, con la partecipazione dello Stato, delle regioni, delle province, dei comuni e delle città metropolitane per costituire un “sistema unico coordinato” del governo del territorio;
- la possibilità di creare le condizioni per rafforzare la capacità di governo del territorio da parte delle Amministrazioni locali per la riqualificazione della città, la manutenzione del territorio, per lo sviluppo dell’impresa agricola multifunzionale e la prevenzione dai rischi naturali e antropici.

La riforma costituzionale del Titolo V, approvata dal centrosinistra, ha costruito un sistema complesso di materie e funzioni che hanno attinenza allo sviluppo e alla trasformazione del territorio, con una diversa attribuzione delle funzioni legislative in via esclusiva, concorrente e, in parte, anche residuale. Riconnettere e rendere sinergici tutti gli aspetti che contribuiscono alla qualità della vita dei cittadini è un compito della riforma del governo del territorio attuata da un sistema istituzionale nazionale, regionale e locale coeso che agisca con programmi, piani, misure e strumenti coerenti e sinergici.

I soggetti protagonisti di questa azione di rinnovamento e di nuova capacità di gestione del territorio sono principalmente le regioni e gli enti territoriali i quali devono trovare in una legge quadro per il governo del territorio gli elementi costitutivi e i principi fondamentali al fine di operare con riferimenti di certezza e omogeneità, ma dotati della necessaria flessibilità per consentirne la declinazione in base alle diverse situazioni economico-sociali e ambientali dei territori regionali.

Ma la complessità della materia e la sua interconnessione con diverse altre comporta tuttavia, una formulazione normativa differenziata e dinamica, in particolare per quanto riguarda gli elementi e i requisiti minimi da rendere omogenei sul territorio nazionale.

In questo senso, il disegno di legge sul governo del territorio dovrà essere il risultato di un processo di discussione dal “basso verso l’alto” volendo costruire, anche nel metodo di formazione della legge, quegli elementi di condivisione e di concertazione indispensabili e ineludibili di qualsiasi scelta riguardante lo sviluppo e la trasformazione del territorio.

Se le funzioni legislative concorrenti e quelle amministrative sono attribuite alle Regioni vi sono alcuni aspetti di competenza esclusiva dello Stato, che devono essere espressi con norma di dettaglio, si tratta delle dotazioni territoriali per la garanzia dei livelli minimi essenziali, del diritto di proprietà, della parità nel processo di pianificazione e attuazione fra diritti pubblici e diritti privati, della fiscalità urbanistica.

Il dibattito che si è svolto fino ad oggi ha consolidato una serie di orientamenti.

La legge non deve prefigurare modelli “astratti” o standardizzati, ma favorire le migliori pratiche già in essere, assumendo queste come riferimenti per far progredire il complesso delle normative, degli strumenti, dei metodi e dei processi di governo del territorio.

Infatti, l’attuazione della funzione di “governo” alla luce della nuova Costituzione risiede nella capacità di governare il territorio programmandone lo sviluppo, l’assetto e l’uso del suolo, in connessione con le tematiche di tutela e valorizzazione dei beni culturali e paesaggistici e delle risorse ambientali.

La proposta di riforma del governo del territorio dovrà allora contenere:
- la definizione dei principi e delle finalità del governo del territorio;
- il sistema di relazione tra i soggetti istituzionali e il coordinamento tra le diverse materie ricomprese nel governo del territorio e quelle connesse di tutela e valorizzazione dei beni paesaggistici e culturali, dell’ambiente nonché la programmazione economica e quella del sistema infrastrutturale;
- la disciplina della pianificazione, i contenuti, gli strumenti e le relative modalità di attuazione;
- la disciplina edilizia e le regole per la legalità del territorio.

Il documento di Patrizia Colletta prosegue sviluppando i punti ora elencati; si veda il testo integrale allegato in formato .pdf. Qui di seguito la nota di Edoardo Salzano



OSSERVAZIONI ALLA RELAZIONE DI PATRIZIA COLLETTA

Cara Patrizia, hai cortesemente chiesto il mio parere sul tuo documento del 13 ottobre. Ho colto lo sforzo di tener conto di tutte le posizioni, anche quelle che finora sono state tenute ai margini. Ma leggo anche molte ambiguità, e qualche passaggio francamente preoccupante. Ecco qualche rapida osservazione, seguendo l’ordine del tuo testo.

Sostenibilità ambientale, economica e sociale

Fin dall’inizio del tuo testo ti riferisci alla “sostenibilità ambientale, economica e sociale delle politiche e delle strategie che interessano il territorio ecc.”. Mi sembra che con questa espressione il termine “sostenibilità” perde il significato, compromissorio ma severo, che aveva nell’accezione della Commissione Brundtland, e diventi sinonimo di “sopportabile”.
Non è questione solo terminologica. Mentre nell’accezione ONU rinvia a una precisa nozione di limite non superabile nell’uso delle risorse ambientali, e pretende la giustificazione di ogni utilizzazione di una risorsa ambientale non sostituibile, nell’accezione che adoperi le risorse ambientali, indipendente da ogni loro limite e sostituibilità, diventano qualcosa che va adoperato tenendo conto di non gravare sulle simmetriche esigenze dell’economia (quale?) e della società (quale?).
Insomma, nell’accezione che tu adotti “sostenibile”, divenuto “sopportabile”, è attributo a qualsiasi meccanismo di crescita indefinite di alcunché: dalla crescita nasceranno anche le risorse utili per mitigare, addolcire, imbellettare, rendere “sopportabili”, gli effetti degli sprechi di risorse che episodicamente commuovono i direttori dei giornali.

Programmi complessi e integrati

Più avanti (p. 2) ti riferisci a “l’esperienza – con aspetti positivi e negativi - prodotta con le diverse generazioni di programmi complessi e integrati, i quali si sono inseriti, progressivamente, all’interno delle regole di pianificazione delle regioni”.
Mi sembra un giudizio troppo neutrale. Non credo che si possa dimenticare che lq stragrande maggioranza di quegli strumenti è stata adoperata per violare le regole urbanistiche, avvantaggiare la proprietà immobiliare, ottenendo contropartite sociali irrisorie e mobilitando risorse private del tutto marginali.
Se si vuole continuare ad adoperare strumenti simili (invece di dare analoghi contenuti agli strumenti tipici della pianificazione attuativa) occorrerebbe ribadire con forza che essi devono essere rigorosamente conformi gli strumenti urbanistici formati con le procedure garantiste ordinarie.

“Parità fra diritti pubblici e diritti privati”

A proposito delle “funzioni esclusive dello Stato” (p. 3-4) affermi la necessità di garantire la “parità nel processo di pianificazione e attuazione fra diritti pubblici e diritti privati”. Mi sembra un evidente scivolone lessicale. La titolarità pubblica della pianificazione, e quindi l’originaria disparità tra diritti pubblici e diritti privati in questo campo, mi sembra implicito nel concetto stesso di pianificazione urbanistica democratica.
Del resto tu stessa, poco più avanti, affermi (con parole limpide) che “il principio di pianificazione, espresso in relazione ai diversi livelli istituzionali, deve garantire la funzione pubblica di tale attività, salvaguardando i beni comuni e consentendo l’uguaglianza dei diritti e dei doveri all’uso e al godimento degli stessi beni”.

Consumo di suolo

Scrivi che “gli atti di governo del territorio dovranno fondare le proprie previsioni sul principio di sostenibilità, sulla necessità di preservare le risorse non rinnovabili e essenziali, limitando in particolare il consumo di suolo non urbanizzato, favorendo il recupero delle risorse degradate e garantendo una efficace tutela e valorizzazione del patrimonio paesaggistico, storico e culturale, nonché la riduzione dei consumi e l’incremento dell’efficienza energetica (p. 5).
Giusto, ma adoperare – a proposito del concumo di suolo – il termine “limitando” mi sembra di una debolezza estrema, se si tiene conto dei processi reali. Vogliamo davvero arrestare lo sprawl, la dispersione insediativi, l’espansione indefinita della “repellente crosta di cemento e asfalto”. E allora bisogna prescrivere e rigidamente applicare regole che prescrivano la rigorosa dimostrazione della necessità sociale di ogni sottrazione di un metroquadrato di terra alle utilizzazioni non urbane.

Assetto territoriale nazionale

Parli giustamente della necessità di una “stretta connessione tra la programmazione economica, quella infrastrutturale e per la mobilità con la pianificazione del territorio”. Sostieni che “sarebbe utile pensare che annualmente il Governo, nella sede della Conferenza Stato-Regioni, possa concertare un Documento di programmazione del territorio, assegnando le priorità di intervento e di investimento per il perseguimento degli obbiettivi di coesione territoriale, dando così certezza sia agli enti territoriali che alle imprese e ai cittadini”. Ma credo che prima della programmazione annuale sia necessario quello che le leggi dello Stato già prevedono fin dal 1977, cioè la formazione di un documento che definisca “i lineamenti dell’assetto territoriale nazionale”, dove le diverse esigenze (tutele, infrastrutture di vario tipo, altre politiche territoriali nazionali) trovino la loro composizione.

Pianificazione strutturale

Scrivi che “é ormai consolidata l’esigenza di assegnare agli strumenti di pianificazione un doppio livello, con un piano di governo del territorio strategico strutturale, non conformativo della proprietà e l’altro operativo, che invece conforma il regime dei suoli e dà attuazione alle previsioni”.
Sono stato tra i primi a proporre e a sperimentare il “doppio livello”, quindi figurati se non sono d’accordo. Ma credo che prima di promuoverne la generalizzazione bisognerebbe verificare in che modo è stato applicato nelle diverse legislazioni regionali. Secondo me malissimo (almeno a considerare l’esperienza della Toscana, che conosco meglio), nonostante le potenzialità della proposta.
Il fatto è che la pianificazione strutturale dovrebbe essere rigida per quanto riguarda le tutele, partire dal livello regionale e provinciale, essere verificata nell’attuazione dei suoi precetti. Tieni conto che nella pratica viene impiegata per evitare qualsiasi verifica regionale sulle scelte concrete di trasformazione del suolo.

Pubblico/privato

Scrivi: “è importante definire le regole per la collaborazione tra il pubblico e i soggetti privati, il partenariato pubblico-privato per l’attuazione degli interventi, in un quadro di riferimento strategico a regia pubblica definita dal piano, con modalità che tutelino la concorrenza, la trasparenza dei procedimenti e la partecipazione dei soggetti privati ai quali affidare, anche per la capacità imprenditoriale e l’efficienza, il miglioramento e l’innovazione nei processi di trasformazione urbanistica ed edilizia” (p. 7).

Il piano non deve dare solo “un quadro di riferimento strategico”: deve dare localizzazioni, quantità, regole, modi e tempi per l’insieme delle trasformazioni territoriali. Non deve essere solo “a regia pubblica”, nel senso che non deve comporre interessi diversi (ciooè gli interessi forti dei diversi poteri immobiliari), ma deve essere “pubblico” tout court, ed esprimere l’interesse generale.

Diritti edificatori

Scrivi: “anche sulla definizione dei contenuti minimi della proprietà e l’equa attribuzione dei diritti edificatori è importante che la legge statale, data la competenza esclusiva della materia, offra un quadro di riferimento chiaro e articolato per le amministrazioni locali” (p. 8).
Secondo me non ha senso fare un passo indietro rispetto alla situazione di diritto attuale. E oggi una giurisprudenza costante conferma che i diritti edificatori nascono SOLO con il rilascio dell’atto abilitativo. Piani generali e attuativi non conferiscono OGGI alcun “diritto”, tanto meno “edificatorio”. Vogliamo fare questo regalo alla rendita? Non ne riesco a comprendere la ragione. Magari la ragione c’è, e io non la vedo: discutiamone.

“Modalità espropriative, perequative e compensative”

Scrivi ancora che le amministrazioni locali “ tenendo conto delle ristrettezze di bilancio, potranno dare attuazione alle previsioni e garantire le necessarie dotazioni territoriali con interventi diretti, modalità espropriative, perequative e compensative” (p. 8). Questo è un punto chiave: non giuridico né tecnico, ma prima d’ogni altra cosa politico.
L’unica perequazione e compensazione pulita è quella che si fa, a partire dal 1967, all’interno dei piani attuativi conformi ai piani urbanistici generali. Le “dotazioni territoriali” si ottengono accollandole agli utilizzatori mediante la cessione delle aree e gli oneri di urbanizzazione, i quali devono essere vincolati alla realizzazione delle urbanizzazioni previste dai piani. Tutto questo c’era già nelle “leggi di riforma” (quando le riforme erano una cosa abbastanza seria), occorre ricordarlo e, là dove il berlusconismo lo ha appannato, restaurarlo.
Quando gli espropri si devono fare si fanno: le leggi relative all’indennità espropriative erano state progressivamente migliorate, non so se poi le cose sono cambiate ma anche qui, se è necessario, vanno restaurate e fatte funzionare quelle che c’erano. Il problema vero è come far sì che i costi delle urbanizzazioni (che devono essere interamente pagate dall’operatore immobiliare) non vengano accollate al consumatore finale (affitto) in aggiunta alla rendita immobiliare: ma questo è un problema di prelievo fiscale. Il Governo Prodi sembrava voler andare in questa direzione: imbocchiamo la strada opposta?
Già, perchè l’altra “perequazione” è semplicemente un regalo alla rendita immobiliare. Esamina i numerosissimi casi. L’operazione che sta andando avanti in larga scala, in tutte le regioni d’Italia, è questa: il regalo di edificabilità agli immobiliaristi in cambio di “crescita”, e della cessione di qualche pezzo d’area destinato a standard: qualche pezzo cui magari per qualche anno si potrebbe rinunciare, lasciandola (o destinandola) a verde agricolo (che non è un vincolo “di tipo espropriativo”, e che spesso può essere un vincolo “ricognitivo”). Pezzi storici di “aree a standard” saranno sottratti per sempre alla fruizione pubblica per consentire alla città di “crescere” inutilmente: guarda la mia nota su Carta di domani).

Su questo argomento (l’uso perverso della perequazione) aprirò una campagna in eddyburg. Mi piacerebbe se anche tu vi partecipassi.

Edoardo Salzano, Venezia 25 ottobre 2006

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