Un patrimonio conteso
Maria Pia Guermandi
Un'analisi del Codice Urbani nei suoi riflessi sulla tutela del pasaggio. Da IBC, rivista dell'Istituto per i beni artistici, culturali e naturali della Regione Emilia-Romagna, n. 4/2004

Un patrimonio conteso: il codice dei beni culturali e del paesaggio fra Stato e regioni.

Maria Pia Guermandi

Le ultime settimane hanno conosciuto il riaccendersi della discussione sulla tutela del nostro patrimonio culturale e paesaggistico ed in particolare sul ruolo delle regioni in questo ambito. L’annosa querelle, che si inserisce, a pieno titolo, nel più ampio dibattito del rapporto stato-regioni ha visto il coagularsi di due schieramenti, contrapposti quasi sempre in maniera molto netta, ed è stata rilanciata in tempi recenti dall’impugnazione, da parte del governo, del nuovo statuto regionale toscano che annoverava la tutela del patrimonio fra le finalità dell’amministrazione regionale e che ha provocato il riaccendersi di un dibattito mai sopito fra fautori del centralismo ministeriale e i federalisti culturali.

Tale dibattito ha accompagnato, con toni a volte aspri, anche la redazione del codice dei beni culturali e del paesaggio in vigore dallo scorso mese di maggio: le Regioni, come noto, sono state coinvolte solo in uno stato di elaborazione già avanzata dello strumento legislativo, quando l’ossatura del testo era già costituita, fatto tanto più grave in quanto uno degli obiettivi principali del codice stesso, anzi il principale, come più volte ribadito dallo stesso Ministro, era l’adeguamento legislativo, anche in questo settore, al mutato quadro costituzionale venutosi a creare con la riforma del titolo V della Costituzione.

Quietata ora, almeno parzialmente, l’animosità della discussione, accesissima in particolare nei mesi a ridosso dell’entrata in vigore del codice, è giunto il momento non più (o non solo) di criticare il codice, quanto di metterlo in atto, o meglio di esercitare una critica “pragmatica” tesa alla sperimentazione e all’enucleazione di eventuali elementi correttivi, tanto più che proprio per il carattere di legge delega che il provvedimento riveste, esiste ancora un margine per aggiustamenti e parziali ripensamenti. Molte, in effetti, permangono le incertezze interpretative sulle quali si dovrà lavorare.

In tale direzione, l’Istituto Beni Culturali della Regione Emilia Romagna ha intrapreso un percorso di riflessione e di approfondimento sulle tematiche aperte dall’applicazione del codice che, oltre al confronto con le altre regioni impegnate nell’apposito gruppo di lavoro costituito all’interno della conferenza delle regioni, ha già condotto all’organizzazione di un convegno, svoltosi a Bologna lo scorso 28 maggio: regioni e ragioni nel nuovo codice dei beni culturali (sito IBC, sezione eventi – archivio). L’iniziativa, che si collocava all’interno del ciclo di manifestazioni organizzate per ricordare i 30 anni di attività dell’Istituto, era focalizzata proprio sul nuovo rapporto Stato-Regioni che il Codice inaugura, nella convinzione che proprio questo sia uno degli snodi più importanti, la verifica del quale ci accompagnerà per i mesi futuri e sul quale si collauderà la reale efficacia del codice come strumento di tutela e valorizzazione del nostro patrimonio culturale.

Lo stesso Sabino Cassese, fra gli estensori del decreto legislativo, ha affermato che i principi del codice possono essere riassunti in due grandi gruppi: quelli sui rapporti pubblico-privato e quelli sulla distribuzione delle funzioni fra Stato e Regioni.

In questo ambito, come noto, il principio cardine cui si sono attenuti i legislatori è il dualismo funzionale tutela / valorizzazione, attraverso il quale si è cercato di risolvere il dualismo istituzionale.

A livello introduttivo è utile comunque sottolineare alcuni aspetti sicuramente positivi introdotti dal nuovo codice, il principale dei quali va scorto nel tentativo complessivo di superare un regime emergenziale di esercizio della tutela.

Fra gli aspetti positivi va sicuramente annoverato anche lo sforzo definitorio: il codice ha lavorato sui concetti, anche se non poche perplessità sono state sollevate per quanto riguarda talune definizioni (ad esempio quella di museo, per la quale poteva essere compiuto un maggiore sforzo innovativo).

In generale, inoltre, si deve riconoscere che l’oggetto della tutela risulta piuttosto ampliato relativamente, ad esempio, alle categorie dei beni: nell’elenco (art.10) troviamo, per la prima volta, le piazze, le strade, gli spazi urbani, i siti minerari, le navi, le tipologie di architettura rurale. E sicuramente, rispetto alle ambiguità presenti nel titolo V della Costituzione, è chiarita la sovraordinazione della tutela rispetto alla valorizzazione.

La potestà legislativa in materia di tutela, come noto, è riservata allo Stato in maniera esclusiva per “garantire l’esercizio unitario delle funzioni”, anche se da più parti si è ribadito che l’unitarietà sarebbe piuttosto assicurata non da un esercizio di funzioni centralistico (peraltro sempre più velleitario in quanto ad una maggiore complessità delle funzioni stesse non paiono essere intervenuti ampliamenti sostanziali a livello di formazione o anche solo di numerosità degli addetti: in altre parole le funzioni si complicano e si differenziano e gli organici, le risorse in genere e gli strumenti rimangono al meglio inalterati), oltre che attraverso un sistema generale di garanzie legislative, con una serie di linee guida, standards, criteri: in sostanza elaborando, a livello centrale (e magari in collaborazione con le Regioni ed altre istituzioni, quali, ad esempio, Università) una unitarietà di regole e metodologie, di procedure e codici di comportamento e di indirizzo scientificamente mirati che, soli, possono decretare una reale unitarietà di obiettivi e di risultati.

Per quanto riguarda la tutela, quindi, il ruolo delle regioni è per il momento limitato ai beni librari ed al paesaggio, andrà però completato organicamente, come peraltro già previsto, per quanto riguarda i beni librari e potrebbe essere eventualmente esteso ad altre categorie di beni, anche se i termini di questa delega permangono del tutto vaghi.

In effetti, una lettura ‘ottimistica’ – in senso regionalistico – del codice porta a sottolineare larghi spazi per un decentramento possibile: quasi tutte le funzioni statali possono essere decentrate con accordi al sistema locale. Le forme di cooperazione Stato-Regione prefigurate dal codice sono amplissime, anche se le modalità di attuazione, rimangono completamente da definire.

A fronte di questi e altri aspetti positivi, il Codice presenta anche numerosi problemi tuttora aperti: primo fra tutti, a livello generale, la definizione di patrimonio nel suo complesso che dovrebbe essere intesa non come sommatoria casuale di individualità, ma con una connotazione di complesso d’insieme organico. Il persistere del riferimento esclusivo ai “beni” (culturali e paesaggistici: art. 2, c.1) rischia invece di ridurre il patrimonio a una pura collezione di oggetti indipendenti, ignorandone sia i sistemi di relazioni che lo strutturano e lo fanno vivere, sia il rapporto ineludibile con le comunità di appartenenza: ciò rimanda alle vecchie logiche degli elenchi purtroppo invocati anche per tentare di mitigare gli effetti devastanti dei condoni e della svendita dei beni pubblici (si vedano, ad esempio, le liste dei beni “non alienabili”), in contrasto con concezioni ormai saldamente acquisite a livello scientifico e culturale e soprattutto con la necessità di territorializzare la tutela e la valorizzazione del patrimonio, base imprescindibile di ogni autentico e sostenibile sviluppo economico, sociale e culturale.

Nel nuovo codice, quindi, il patrimonio culturale è costituito dai beni culturali e dai beni paesaggistici, anche se, come sottolineato, si tratta di una unificazione alquanto meccanica.

Per quanto riguarda il paesaggio, oltre al fatto, non secondario, che per la prima volta il paesaggio rientra nel patrimonio culturale, gli aspetti innovativi del codice vanno individuati soprattutto nell’estensione dell’azione di tutela all’intero territorio e nell’impegno a sviluppare il coordinamento e la collaborazione tra i diversi soggetti istituzionali.

In generale il codice sancisce, l’abbandono della logica binaria vincolo/non vincolo a favore di una disciplina estesa all’intero territorio e valorizza il piano paesaggistico affidato alle Regioni, quale strumento di gestione dinamica del territorio stesso e dei valori culturali che esso esprime.

Il piano paesaggistico, non limitato alla considerazione dei soli beni “vincolati” per legge, ma esteso appunto all’intero territorio, assume un’efficacia anche prescrittiva immediatamente prevalente sulla ordinaria pianificazione territoriale che, per conseguenza, è tenuta ad adeguarsi ad esso.

In questo senso col codice si modifica radicalmente l’impianto della “tutela per categorie” di beni ambientali introdotto dalla Galasso che scontava la frammentarietà e l’episodicità delle azioni di tutela.

Si tratta di un passaggio importante e non privo di rischi, laddove si pensi che nel 1985 l’introduzione delle categorie di beni ambientali e paesaggistici tutelati ope legis ha comportato l’estensione del vincolo paesaggistico a oltre il 50% del territorio nazionale, mentre i vincoli di tipo provvedimentale coprirebbero, attualmente, solo circa il 18% del territorio.

Altra lacuna importante sulla quale le regioni saranno chiamate, auspicabilmente, ad introdurre elementi correttivi, consiste nell’assenza, nel codice, di alcuni dei principali temi che la riflessione delle discipline del territorio ha invece messo in evidenza negli ultimi anni: la crisi del paesaggio agrario, lo sradicamento delle popolazioni insediate sul territorio dove si sono infrante le relazioni d’uso che legavano una comunità al suo ambiente, o ancora i diffusi processi di omologazione dei paesaggi, legati a forme di urbanizzazione estensiva che dissolvono il confine tra urbano e rurale e che tendono a ridurre sempre più il ruolo del paesaggio come elemento di riconoscimento identitario.

Per conseguenza, nelle definizioni delle categorie che connotano i beni ambientali prevalgono quasi esclusivamente i criteri ancora largamente improntati sui valori estetici, senza considerare che per il paesaggio si parla da tempo di biodiversità e naturalità diffusa.

Ancora, la ricordata cesura tra beni culturali e paesaggistici, pur essendo comprensibile alla luce delle tradizioni nazionali in materia di conservazione e purtroppo riprodotta quasi sempre anche a livello regionale, è difficilmente sostenibile non solo sul piano strettamente scientifico e culturale, ma, in taluni casi, anche sul piano applicativo: basti pensare ai centri storici, praticamente assenti dal Codice, se non ridotti alla figura di “monumenti complessi”: anche in questa direzione il ruolo delle regioni potrà risultare decisivo in senso migliorativo e la nostra, grazie anche al decennale apporto di ricerca dell’IBC, può sfruttare, in questo settore specifico, il vantaggio di un patrimonio di conoscenza e documentazione ampiamente riconosciuto.

Infine, a livello complessivo, fra gli elementi di perplessità sui quali occorrerà concentrare l’attenzione futura, è stata anche rilevata, da più parti, l’inadeguata formulazione del ruolo della pianificazione: praticamente assente nella prima parte (anche per il riferimento esclusivo al concetto di bene, a cui sfugge, come detto, la dimensione territoriale con tutti i suoi articolati rapporti tra istanze ambientali e interessi economici e sociali) nella quale si parla piuttosto di cooperazione, e concepito, nei confronti del patrimonio paesaggistico, in chiave essenzialmente protezionista, in cui si privilegia l’attenzione agli oggetti piuttosto che ai processi.

Quanto fin qui annotato, sottolinea, in sostanza, il carattere complessivo del codice come un congegno giuridico complesso, nel quale sono percepibili ancora tensioni irrisolte, derivate dal tentativo di mediazione fra istanze diverse e che, nella versione attuale, suscita numerose incertezze interpretative. Indecisioni e ambiguità sono inevitabili e in qualche misura utili perché consentono di dare vita alla legge interpretandola in modo “creativo”: fin d’ora occorre quindi lavorare nella direzione di un’integrazione propositiva rispetto alle lacune già evidenziate e di un adeguamento alle esigenzeche emergeranno,in un’ottica di reale sussidiarietà e cooperazione fra centro e periferie e richiamandosi ad un impegno storicamente ancor più appropriato.

Le Regioni vengono ad essere lo snodo fondamentale, in quanto impegnate sui due versanti: sia nei confronti dello Stato che nei rapporti con gli Enti locali: a loro spetterà, innanzi tutto, la disciplina dell’iniziativa degli altri enti pubblici in materia di gestione dei beni culturali e nell’organizzazione del territorio, poiché se, soprattutto in questo ambito, il principio dell’autorità viene sempre più sostituito da quello ispirato ad una responsabilità condivisa e partecipativa, questo non deve far derogare la pubblica amministrazione, in quanta unica a poter rappresentare bisogni ed esigenze dell’intera collettività, dall’azione regolatrice.

Il ruolo delle Regioni in materia di costruzione partecipata delle politiche per il territorio, viene ad essere determinante. Per portare solo qualche elemento esemplificativo, fra i tanti possibili, affinchè la pianificazione paesistica possa avere contenuti realmente innovativi, dovrebbe essere possibile con il piano paesistico regionale disciplinare, con gli strumenti della pianificazione ordinaria, gli immobili (suoli ed edifici) in nome del paesaggio, anche in assenza di vincolo, in quanto, accanto alla tutela dei paesaggi di valore, occorre promuovere e sostenere l’attribuzione di qualità paesaggistica alle parti di territorio che non ne hanno. I nostri paesaggi degli ultimi anni sono caratterizzati dall’espandersi esponenziale di contemporanei fenomeni di abbandono e di sovrautilizzo: vi è necessità di strumenti regionali di indirizzo, di coordinamento e di orientamento delle politiche settoriali e di equilibrio fra conservazione e trasformazione. E’ d’altro canto a livello regionale che diviene possibile promuovere l’integrazione tra politiche di spesa settoriali (agricoltura, turismo, ecc.) e paesaggio e promuovere adeguati, aggiornabili ed estesi sistemi unitari di conoscenza, di sperimentazione e di formazione.

Per quanto riguarda nello specifico la regione Emilia Romagna, il cammino, in ambito paesaggistico, è stato già intrapreso ed occorre almeno citare l’Accordo del 9 ottobre 2003 tra la Regione Emilia Romagna, il Ministero e l’Associazione delle autonomie locali in materia di gestione delle tutele paesaggistiche (v. IBC, n.1, 2004, pp. 9ss.), che, in maniera antesignana, ha cercato di porsi come strumento di sperimentazione e confronto e all’interno del quale, prima di tutto, sono fissate regole certe, ruoli definiti e strumenti condivisi da utilizzare nella progettazione e nella valutazione della compatibilità degli interventi in ambiti tutelati.

Al convegno IBC ricordato in apertura, Marco Cammelli oltre a ricordarci che da adesso, per tutti (stato - regioni - enti locali – privati) non sarà più possibile operare senza un sistema, affermava, in ottica positiva, che il codice persegue un allargamento complessivo della tutela, sottolineando però, al contempo, come, per estendersi senza allargare le maglie, quest’ultima debba poter contare su risorse rafforzate e reggersi su un’impalcatura “forte”, ovvero sia su strutture in grado di sostenerla.

Le politiche dei beni culturali, in buona sostanza, si fanno con le strutture, quali l’IBC: una delle più articolate nel panorama nazionale, se non altro per “anzianità”. Il nostro Istituto è chiamato ad un ruolo importante da questa legge e anche grazie all’esperienza trentennale può rappresentare nella sua natura tecnica e scientifica interdisciplinare, una formula efficace, un’authority ideale per la gestione dei temi trattati dal codice e sicuramente una delle strutture cardine, in collaborazione con altri settori dell’ente regionale, attraverso le quali la nostra Regione perseguirà quegli obiettivi di miglioramento complessivo della tutela del patrimonio, ribaditi, da ultimo, nei principi del suo nuovo statuto.

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