Note sulla legge quadro
Mariangiola Gallingani
Mariangiola Gallingani, urbanista, è funzionaria della Provincia di Bologna e dirigente dei DS - Area ambiente. Queste sue note mi sono pervenute il 28 gennaio 2000.
1. Posizione e rilevanza gerarchica dei principi generali (schede n. 1 e 3)

I Principi generali (attualmente trattati dalla scheda n. 3)dovrebbero trovare collocazione - a un tempo logica e topografica - in apertura del testo di legge
Per quanto riguarda i contenuti specifici, si assiste all’equiparazione ed omologazione di principi fra loro indubbiamente difformi per la portata giuridica (principi di riferimento per norme a carattere generale e principi di riferimento per legislazioni settoriali e specifiche) e dunque per il livello gerarchico.
Secondo quanto proposto alla Scheda 3 sono infatti allo stesso titolo “principi generali” della legge i seguenti:

- sussidiarietà
- sviluppo sostenibile
- concertazione (co-pianificazione)
- unicità della pianificazione
- sportello unico
- autonomia e responsabilità
- partecipazione
- legalità urbanistica
- perequazione immobiliare
- testi unici

Occorre di conseguenza procedere ad una disamina di quanto elencato ed argomentato, che porti a distinguere i principi fondamentali cui si ispira la legge, in armonia con altre fonti normative a carattere generale, sia sul piano internazionale(recepimento di trattati internazionali (trattato sull’Unione europea), adesione ad organismi internazionali (Nazioni Unite), sia su quello nazionale ( nuovo ordinamento delle autonomie locali, riforma della pubblica amministrazione e semplificazione amministrativa).
Tali principi generali sono:
- sviluppo sostenibile (sulla base delle definizioni maturate in sede di Nazioni Unite)
- sussidiarietà (sulla base della definizione del trattato per l’Unione Europea, secondo la lettura datane dal comma 3 lettera a) dell’art. 3 legge 59/97); per quanto riguarda l’assunzione di tale principio e del precedente, qui si può fare riferimento alla “coerenza” esplicitata al punto 1.2. delle schede relativo a Direttive europee ed oaccordi internazionali;
- adeguatezza (che specifica il precedente, in relazione all’idoneità dell’amministrazione ricevente a garantire, anche in forma associata con altri enti, l’esercizio delle funzioni; nel caso delle tematiche legate alla pianificazione del territorio, è ovvio che tale idoneità riferita dalla legge 59/97 a fattori meramente organizzativi, debba estendersi anche ai contenuti degli atti di pianificazione ed alle relative scale adeguate per predisporre interventi efficaci);
- differenziazione (che specifica i due precedenti, prevedendo un’allocazione delle funzioni che tenga conto delle diverse caratteristiche degli enti riceventi);
- concertazione (co-pianificazione), da rubricare nella categoria della cooperazione istituzionale, anch’essa presupposta dalla legge 59/97.
- autonomia e responsabilità, ciò che riassume anche il principio dell’unicità della pianificazione, quale specifica modalità dell’attribuzione ad un unico soggetto delle funzioni;
- partecipazione.
Detti principi a carattere generale dovrebbero trovare sede nella prima parte della legge (una sorta di scheda 0, da inserire), ancor prima che ne sia data specifica traduzione normativa (ad es., per ciò che riguarda la sussidiarietà: ai Comuni compete..., ecc.)
Per quanto riguarda i principi specifici, e dunque quelli di:
- legalità urbanistica
- perequazione immobiliare
- testi unici
essi potranno opportunamente trovare luogo tra gli enunciati relativi al carattere della legge nazionale. In questo senso si propone di inserire una parte dedicata agli obiettivi della legge, che potrebbe riprendere quanto detto al punto 1.1, corredandolo altresì dei temi seguenti:
- promozione della semplificazione normativa anche attraverso la redazione di testi unici (da affermare come programma generale di riordino normativo del complesso della materia)
- garanzia della legalità urbanistica e predisposizione di adeguate sanzioni (da affermare come principio generale della materia);
- promozione della perequazione immobiliare (come sopra).

Per ciò che riguarda la voce sportello unico, non si ritiene affatto che questa corrisponda a un principio, trattandosi piuttosto di uno strumento destinato a dare attuazione al principio di responsabilità ed unicità delle attività di amministrazione e per questa via di pianificazione. Pertanto si propone la sua contestualizzazione in questo senso.

Sempre nella parte relativa a caratteri ed obiettivi della legge, manterrei senz’altro le norme riferite ad inadempienza e legislazione concorrente, ivi compreso quanto previsto in materia di norme di salvaguardia, per dare l’opportuno giusto rilievo alla cogenza dei disposti di una legge quadro che fa propria una serie di principi.

2. Scheda n. 2 riferita ai compiti rispettivi di Stato, Regioni e Province autonome, Province, Comuni, Città metropolitane

2. a Carta unica del territorio

Per quanto riguarda i compiti di cui alla scheda 2, si sottolineano le funzioni individuate per ciascun livello di governo in materia di pianificazione, ed in particolare:
- Stato: redazione di un Quadro Nazionale di Riferimento (altrimenti denominato “Linee fondamentali”) dell’assetto del territorio, con riferimento ai valori naturali e ambientali, alla difesa del suolo e alla articolazione territoriale delle reti infrastrutturali; a questo si aggiungono “interventi” (che possono anche assumere forma normativa, e disciplinare autonomamente strumenti di pianificazione sottordinati, come nel caso della legge 267/98, in materia di prevenzione del rischio idrogeologico) per la “prevenzione da grandi rischi”;
- Regioni e Province autonome: redazione di un Quadro Regionale di Riferimento o Piano Territoriale di Coordinamento Provinciale per la tutela del territorio, dell’ambiente, dei beni culturali, e per la realizzazione delle infrastrutture di interesse provinciale;
- Province e Città Metropolitane: redazione del piano territoriale provinciale o metropolitano
- Comuni: redazione dei piani urbanistici comunali.
Alla luce dei contenuti minimi indicati dalle schede, si propone che l’insieme di tali contenuti trovi relazione con quanto proposto dalla Scheda 3 punto 4 comma 2 in materia di carta unica del territorio.
In particolare, è necessario un chiarimento su alcuni punti:
per ciò che riguarda la pianificazione provinciale o metropolitana: deve essere esplicitato che, qualora adeguato ai disposti di legge ed al complesso di previsioni dei piani e/o quadri di riferimento sovraordinati, anche sulla base di specifici accordi del tipo di quelli previsto all’art. 57 del dlg 112/98 (per esempio con le Autorità di Bacino competenti), il PTCP rappresenta la carta unica del territorio ai fini della, e come riferimento per la, pianificazione sottordinata (piani regolatori dei Comuni, ma anche strumenti a valenza urbanistica disposti da altri enti, come i piani di sviluppo delle Comunità montane, cfr. art. 29 comma 4 legge 142/90 modificata dalla legge 265/99).
per ciò che riguarda la pianificazione comunale, e in conseguenza di quanto detto, deve essere chiarito (poichè ora è un po’troppo implicto, e potrebbe suggerire una sussidiarietà un po’ ‘distorta’) che solo i piani urbanistici comunali adeguati, non solo ai disposti di legge, ma al complesso delle previsioni degli strumenti sovraordinati (ivi compresi quelli disposti da amministrazioni della Regione o dello Stato), costituiscono e possono costituire la carta unica del territorio nei confronti del cittadino.
in assenza di tali adeguamenti, debitamente certificati in forma di verifica di conformità nelle opportune sedi (Accordi bilaterali fra soggetti dotati di diverse competenze agenti sul territorio, Conferenze Territoriali di pianificazione), nessuno strumento è abilitato ad assumere nei confronti del cittadino il valore di carta unica del territorio.
Si suggerisce, a titolo di esempio, e con le sottolineature indicate a proposito della Provincia e dell’operatività dell’art. 57 dlg 112/98, il testo proposto nell’ambito della discussione, in corso da parte del Consiglio Regionale dell’Emilia-Romagna, della nuova legge urbanistica regionale:



Carta unica del territorio

1. La pianificazione territoriale ed urbanistica recepisce e coordina le prescrizioni relative alla regolazione dell’uso del suolo e delle sue risorse ed i vincoli territoriali, paesaggistici ed ambientali che derivano dai piani sovraordinati, da singoli provvedimenti amministrativi ovvero da previsioni legislative.
2. Quando la pianificazione urbanistica comunale abbia recepito e coordinato integralmente le prescrizioni ed i vincoli di cui al comma 1, essa costituisce la carta unica del territorio ed è l’unico riferimento per la pianificazione attuativa e per la verifica di conformità urbanistica ed edilizia, fatti salvi le prescrizioni ed i vincoli sopravvenuti, anche ai fini dell’autorizzazione per la realizzazione, ampliamento, ristrutturazione o riconversione degli impianti produttivi, ai sensi del DPR 20 ottobre 1998, n.447.
3. La deliberazione di approvazione del piano comunale dà atto del completo recepimento di cui al comma 2 ovvero del recepimento parziale, indicandone le motivazioni. Dell’approvazione della carta unica del territorio è data informazione ai cittadini anche attraverso lo sportello unico per le attività produttive di cui al DPR n. 447 del 1998.

2.b. Cogenza e prescrittività del solo piano comunale (scheda n. 3 punto 4 comma 1)

L’enunciazione, anche a seguito di quanto sottolineato in materia di carta unica, è contestabile immediatamente, in quanto ha come conseguenza l’impossibilità, da parte di ogni e qualsiasi strumento di pianificazione sovraordinato al livello comunale, di esprimersi in determinati casi con previsioni e prescrizioni immediatamente prevalenti sul piano comunale.
Al contrario si ritiene che ogni livello di pianificazione, per quanto attiene gli oggetti ed i contenuti a questo assegnati dalla legge (o che la legge nazionale o regionale potrebbe opportunamente specificare), proprio in virtù degli assunti principi di sussidiarietà ed adeguatezza, possa intervenire con prescrizioni da recepirsi obbligatoriamente da parte della pianificazione sottordinata, sulla quale prevalgono immediatamente, direttamente cogenti nei confronti del sistema di diritti dei cittadini.
In questo senso si tratta di riconoscere tale facoltà agli strumenti sovracomunali - fermo restando l’obbligo, da parte dei Comuni, di recepire tali prescrizioni all’interno dei propri piani, anche ai fini della semplificazione e di una più corretta informazione della cittadinanza.

3. Piano territoriale provinciale (scheda 4.3)

Non appaiono recepiti neppure i contenuti minimi di cui alla lettera della legge 142/90, la quale all’art. 15 prevede dettagliatamente una serie di aspetti del Piano di coordinamento provinciale cui non può supplire il richiamo all’art. 57 del dlg 112/98.
Si ricorda infatti che i contenuti di cui alla 142, quali fra l’altro:
- le diverse destinazioni del territorio in relazione alla prevalente vocazione delle sue parti;
- la localizzazione di massima d’infrastrutture e linee di comunicazione
- le linee d’intervento per la sistemazione idrica, idrogeologica ed idraulico-forestale ed in genere per il consolidamento del suolo e la regimazione delle acque;
- le aree in cui istituire parchi naturali;
sono da riferirsi alla titolarità piena della Provincia quale soggetto di pianificazione, mentre i contenuti di cui all’art. 57 del dlg 112/98 pertengono la titolarità di amministrazioni diverse, con le quali è appunto obbligo della Provincia giungere a definire accordi.
Mentre si ritiene limitativa la pur sintetica indicazione data dei contenuti del PTCP, non si condivide il fatto che esso debba fornire, secondo previsione di legge, i “criteri per il dimensionamento delle previsioni urbanistiche”.

E’ IMPORTANTE prevedere che il Piano Territoriale Provinciale possa, su richiesta e in ogni caso d’intesa con i Comuni interessati, assumere il valore e gli effetti di Piano Strutturale Comunale.

Si tratta del medesimo concetto espresso dalla scheda 4.4. lettera a), punto 1, là dove afferma che “il piano urbanistico strutturale ha il medesimo valore e gli effetti del Piano Territoriale Provinciale, di cui recepisce le disposizioni, ecc”, declinato però secondo un principio di sussidiarietà “ascendente”, che potrebbe e forse dovrebbe trovare applicazione in situazioni della realtà italiana tuttora caratterizzate da estrema frammentazione della maglia comunale, tali da rendere non proponibile una pianificazione strutturale di livello comunale.
In questo senso appaiono improprie attribuzioni, tuttora presenti nelle legislazioni regionali, (quella della Regione Piemonte, per esempio) che individuano nella Comunità montana il soggetto deputato alla pianificazione intercomunale per l’ambito territoriale di competenza; la semplificazione e il riordino delle norme urbanistiche dovrebbe avere ragione anche di tali improprietà in ordine a ruoli istituzionali e corrispondente attribuzione di funzioni.

4. Piano territoriale metropolitano (scheda 4.5)

In relazione alle differenze esistenti tra le diverse realtà italiane disciplinate dalla legge 142/90, ed alla persistente incertezza circa gli esiti territoriali della loro perimetrazione, mentre si condivide il fatto che il Piano territoriale metropolitano sostituisca per i Comuni facenti parte dell’area il Piano strutturale comunale, non sembra opportuno prevedere in forma coattiva e generalizzata che ciò avvenga anche in relazione al piano operativo comunale.
Si propone pertanto di demandare la facoltà di prevedere tale sostituzione alla diretta assunzione di accordi specifici, anche territorialmente diversificati ed articolati, fra Città metropolitana e Comuni metropolitani interessati.

Sullo stesso tema
Alberto Roccella
Una domanda inquietante, una risposta tranquillizzante. Anche a proposito di Tuvuxeddu-Tuvumannu. Scritto per eddyburg il 16 febbraio 2012
Maria Cristina Fabrizio; Gibelli Bottini
Una breve rassegna della più recente produzione legislativa lombarda, e della cultura che la sottende, con qualche riscontro empirico
Serena Righini
Bastano poche righe dei Decreti per lo Sviluppo del Governo per avviare una stagione di deregulation urbanistica, che toglierà agli enti locali la possibilità di guidare le trasformazioni del territorio
Ultimi post
Eddyburg
Sono passati due anni dalla scomparsa di Edoardo Salzano. Un urbanista che non ha mai smesso di analizzare le trasformazioni urbane. Un intellettuale libero e coraggioso che con determinazione guardava avanti e non si arrendeva davanti alle ingiustizie. Un maestro. Lo ricordiamo ripubblicando uno dei suoi scritti, ancora profondamente attuale, sul mestiere dell'urbanista.
Eddyburg
Un iniziativa per ragionare sulla questione della casa a cinquant’anni dall’approvazione della prima legge per l’edilizia residenziale pubblica. Il progressivo abbandono delle politiche di edilizia residenziale ha determinato nuove disuguaglianze, aggravato i problemi pregressi, amplificato i divari territoriali, che il Covid ha accentuato e reso ancora più evidenti. Vogliamo discuterne in questo seminario organizzato in due sessioni, che riprende le vertenze che portarono all’approvazione della legge, racconta la parabola inversa delle politiche pubbliche fino al loro sostanziale azzeramento, per poi ricollegarsi all’attualità toccando attraverso alcuni casi emblematici della questione della casa in Italia.
Eddyburg
Cliccando nella barra in alto potete accedere a tutti gli articoli inseriti in oltre diciotto anni di attività e impegno per una cultura dell'abitare fruire e governare il territorio che sia suscettibile di assicurare condizioni di vita soddisfacenti sotto il profilo dell'equità e della libertà di accesso ai beni comuni, della capacità e possibilità di partecipare al governo della cosa pubblica. E' ancora una versione provvisoria del sito, perciò alcune cose funzionano male o presentano degli errori. Ci stiamo adoperando per sistemare tutto nel più breve tempo possibile.
Eddyburg
Il programma definitivo della prima edizione dei seminari di eddyburg
Redazione di eddyburg
Nell’anniversario della scomparsa di Eddy Salzano il 23 settembre abbiamo organizzato un’iniziativa per ricordare l’importanza e l’attualità del suo pensiero e della sua attività. Qui le videoregistrazioni della I Sessione del convegno “Eddy Salzano: le tappe di un percorso politico e culturale per una città più giusta” con gli interventi di Mauro Baioni, Giulio Tamburini, Vezio De Lucia, Paolo Berdini, Roberto Camagni, Anna Marson, Maria Pia Guermandi, Giancarlo Storto, Giancarlo Consonni, Paolo Baldeschi.
CopyrightMappa del sito
© 2021 Eddyburg