Un bilancio delle legge urbanistica toscana
Riccardo Conti
Il 22 novembre 2004 si è svolto, alla Regione Toscana, un seminario sul tema “Gli effetti della legge regionale n. 5/1995 in Toscana”. Le conclusioni sono state tenute da Riccardo Conti, Assessore regionale all’urbanistica, infrastrutture, trasporti e casa. Mi sembrano di grande interesse: Toscana e Sardegna si rivelano come luoghi della speranza. In calce la relazione dell’IRPET alla base del seminario
Sintesi della conclusione

Nove anni di applicazione della legge regionale 5 del 1995 sono sufficienti per tentare di tracciare alcune parziali conclusioni.

1. Grande mobilitazione amministrativa e politica

Il primo punto conclusivo è legato all’attenzione pubblica su un nuovo modo di governare che la legge ha portato nell’agorà del dibattito e della gestione del territorio: 255 comuni su 287, cioè l’89% dei comuni della Toscana, che avviano il procedimento con le nuove norme di legge portano ad una incredibile mobilitazione delle coscienze, del dibattito politico, della gestione dei fatti amministrativi, dell’esigenza del governo pubblico del territorio, che io definisco un vero e proprio successo amministrativo e politico della Regione Toscana e del sistema delle autonomie.

2. Tempi contenuti in un mandato amministrativo

Di questi 255 piani avviati, ben 136 cioè il 47% dei comuni della Toscana (interessanti il 40% della superficie e il 55% della popolazione) sono giunti all’adozione e ben 93 (interessanti il 26% della superficie e il 37% della popolazione) all’approvazione finale in tempi assolutamente contenuti: una media di 775 giorni per la costruzione del piano (dall’avvio all’adozione), quindi poco più di 2 anni, cui si aggiungono i tempi per l’approvazione: una media di altri 392 giorni, poco più di un altro anno. Quindi in circa 1.167 giorni (3 anni e 2 mesi) con le norme della 5/95 l’intenzionalità politica fatta all’avvio del procedimento si trasforma in governo del territorio.

Se poi aggiungiamo anche i tempi globali che servono per portare all’approvazione anche del Regolamento Urbanistico, a una media di 592 giorni (tra avvio, adozione, approvazione), cioè altri 18 mesi, possiamo dire che in un tempo medio di 4 anni e mezzo, quindi all’interno di un mandato amministrativo è possibile formalizzare un piano pubblico e dunque dare corso ai progetti pubblici e privati.

Questo lo chiamo successo politico e nuova intelligenza procedurale che ha portato ad una grande mobilitazione pubblica. Mai nella storia di questa Regione una legge sulla pianificazione aveva destato tanto interesse e applicazione.

La novità di questa mobilitazione è anche legata alla trasparenza della intenzionalità politica locale. Prima della Lr 5/95 non era possibile conoscere i tempi della discussione. Quando si diceva che un vecchio piano regolatore generale impiegava 7-8-9 anni per completare la procedura, i tempi erano calcolati dopo l’adozione del piano: l’unico tempo certo conosciuto.

Certo ci sono criticità che non vanno nascoste: ancora troppi comuni che hanno avviato il procedimento e non lo hanno concluso; come altri pur avendo approvato un piano strutturale non hanno dato corso al successivo Regolamento urbanistico.

3. Deciso freno all’espansione dell’urbanizzato

La ricerca dell’IRPET ha un grande merito: aver analizzato non un campione di Piani Strutturali, ma tutti i Piani strutturali che hanno concluso l’iter procedurale. Sono 93, la maggior parte dei quali ricadenti nelle aree più dinamiche della Regione: il valdarno e la costa settentrionale.

La 5 ha introdotto concetti e temi nuovi, tra cui il concetto di «carico massimo ammissibile»calcolato in funzione delle risorse territoriali.

Il concetto non sempre è stato declinato in modo innovativo. Molti professionisti lo hanno inteso come il vecchio e tradizionale «fabbisogno». Non è così, la 5 è più avanti e pone sfide di sostenibilità dello sviluppo del tutto nuove: sfide di censimento e riconoscibilità delle risorse; sfide di sostenibilità dello sviluppo; sfide di giustificazione della crescita; sfide di miglioramento delle condizioni di vivibilità per territori e per città; sfide di migliori alternative possibili e di priorità definite attraverso un sistema di valutazioni.

Dalla ricerca emerge che il cammino è ancora lungo, ma la sfida più forte da vincere: quella di un freno all’espansione dell’urbanizzato sembra evidente.

Il carico massimo ammissibile nei 93 Piani strutturali studiati è il 12% di incremento rispetto al patrimonio abitativo e il 13,7% rispetto alla popolazione al 2001.

Non bisogna dimenticare che si sta parlando di Piani strutturali, che per legge hanno tempi di validità indefiniti, e che hanno lo scopo specifico di tracciare le linee strategiche di lungo periodo, partendo dalle specificazioni strutturali del territorio.

Attenzione, fatto 100 il carico massimo ammissibile, ben il 25% (con punte del 36,7% nella Toscana dell’Arno) è rappresentato dal residuo di previsione urbanistica previste dai vecchi piani regolatori vigenti prima dell’entrata in vigore della 5.

La frenata dell’impegno di suoli è più evidente nei comuni con più di 40.000 abitanti, rispetto agli altri. Questo è un segno assai positivo.

Se andiamo a rivedere i tassi medi di crescita nei decenni precedenti e nei piani prima della 5, la distanza è netta, evidente e lampante. Nei casi in cui ciò è possibile: come a Prato dove il vecchio PRG era dimensionato per 386.000 abitanti teorici al 1987 (il comune, secondo il censimento del 2001 ha una popolazione di 172.000 abitanti). Il Piano strutturale di Prato ha un dimensionamento di 194.600 abitanti teorici, con un incremento rispetto ai dati del 2001 di appena il 12,8%.

Questi sono dati che non possono essere sottovalutati. L’incremento del 12% (che comunque si trascina dietro il residuo dei vecchi PRG) è utile e si spiega con le profonde trasformazioni socio-economiche (si pensi all’ampiezza media delle famiglie) che impongono nuove modalità residenziali che non sempre possono essere soddisfate all’interno del tessuto edilizio esistente.

4. Il Regolamento urbanistico è uno strumento operativo a tempo

Un punto ancora da rafforzare è il secondo segmento del nuovo piano regolatore della Toscana. I Comuni che hanno anche approvato il Regolamento urbanistico sono 57 (cioè il 61% di quelli che hanno approvato il Piano strutturale).

Il passaggio dal Piano strutturale all’approvazione del Regolamento urbanistico è un punto di criticità: è troppo lento una media di 592 giorni deve essere compattato.

Questa considerazione, tuttavia, mi porta ad affermare che se esiste una percezione diffusa che la legge 5 ha riavviato l’edilizia in Toscana, questa percezione non è legabile alla Pianificazione strutturale, né al Regolamento urbanistico, quanto ai residui dei vecchi piani regolatori vigenti avvalendosi delle nuove procedure dell’art. 40.

Un punto di ulteriore criticità è il prevalente utilizzo del carico massimo ammissibile nel primo Regolamento urbanistico. Non è sbagliato in assoluto, è forse inopportuno, perché le sue previsioni pubbliche decadono dopo cinque anni dall’approvazione. E’ dunque auspicabile che la quota di carico ammissibile del Regolamento segua e sia armoniosa con le previsioni pubbliche.

5. Le strategie vanno nella direzione di uno sviluppo attento alle risorse

Elemento di rilievo è il grande sforzo argomentativo che tutti i Piani strutturali tendono ad avere. Questo significa che ci si interroga molto e che i quadri conoscitivi tendono ad avere delle letture ampie.

Anche i temi prevalenti vanno in questa direzione, seppur emerge ancora una certa dispersione delle strategie locali in un numero alto di temi e di obiettivi. Ma la Toscana è ricca di localismi e di particolarità, e non ha bisogno di omologazioni.

6. I punti del Modello Toscana

Il modello Toscana di governo del territorio che è contenuto nella riforma della legge 5 e nei suoi sviluppi evolutivi ha questi punti:
- Il territorio è patrimonio collettivo indivisibile
- Nessuna risorsa del territorio può essere ridotta in modo significativo e irreversibile
- Sviluppo e qualità: valorizzazione delle diverse identità
- Superamento delle pianificazioni separate: il procedimento deve riunificare soggetti e competenze
- Stato, Regioni, Province, Comuni: sussidiarietà e pari dignità
- La valutazione a sostegno della responsabilità, la partecipazione a garanzia di trasparenza
- Tutti gli strumenti della pianificazione hanno un contenuto statutario e uno strategico
- Compete alle istituzioni definire preventivamente valori comuni non negoziabili
- Piano pubblico, progetti pubblico-privati: verso un piano capace di generare progetti
- Coincidenza tra programmazione generale dello sviluppo e strategie della pianificazione territoriale
- Ogni livello di piano contiene lo Statuto del territorio
- Lo Statuto del territorio proietta nel futuro regole non negoziabili e indirizzi per l’evoluzione del paesaggio
- La Toscana della qualità: il governo del territorio per una società coesa e solidale.

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