La pianificazione partecipativa: teorie e tecniche.
Cinzia Rinzafri
Premessa

La presente tesi si propone di contestualizzare il gioco basato sul web, GioCoMo – che si presenta come uno strumento interattivo di consultazione e di costruzione di nuove ipotesi progettuali, applicato al contesto dello studio di fattibilità di un sistema di metrotranvia in Como – all’interno della sfera degli strumenti partecipativi della pianificazione territoriale ed urbanistica.

Nell’ultimo decennio, il tema della partecipazione dei cittadini nei processi di trasformazione della città e del territorio – abbandonate le connotazioni più ideologiche ed istituzionalizzate del passato – ha acquisito maggiore risalto all’interno del dibattito urbanistico e destato l’attenzione di alcuni istituti universitari e culturali che, in risposta alle strategie inclusive e di best practice europee e internazionali, hanno avviato un percorso disciplinare dai molteplici tracciati teorici e sperimentali. Tuttavia, di fronte alla proposta di adottare approcci di tipo consensuale, la pubblica amministrazione risponde quasi sempre con diffidenza e riluttanza adducendo motivazioni di carattere pratico (mancanza di risorse, iter procedurali troppo lunghi e complessi, ecc.), ma in realtà temendo che ciò comporti una perdita di potere e prestigio, nonostante i numerosi vantaggi, riconosciuti da più parti, che queste nuove modalità decisionali, se gestite adeguatamente, apporterebbero alla pratica urbanistica (tra tutti, la definizione di soluzioni condivise, conformi ai problemi sollevati dalla comunità, più efficaci e durature nel tempo). Pertanto, l’urbanistica partecipata non si pone come alternativa alla pianificazione tradizionale, ma anzi, intende restituire credibilità e fiducia ad un processo di gestione del territorio fortemente in crisi, perché impreparato a governare uno scenario sempre più complesso, morfologicamente governato dalle regole del mercato, socialmente mutevole, instabile, e culturalmente diversificato, e soprattutto incapace di gestire i conflitti scaturiti dalla crescente richiesta dei cittadini di una maggiore considerazione delle proprie opinioni sulle iniziative politiche di cui saranno i destinatari. La crisi di legittimazione del consolidato modello di pianificazione sembra dunque frutto di un più diffuso malessere, individuabile nell’elevata diffidenza e sfiducia nei confronti degli organi rappresentativi del governo, che porta alcuni ad affermare di essere di fronte ad una crisi dell’attuale sistema democratico.

Partendo da queste considerazioni generali, dapprima è stata affrontata la questione della "democrazia" ed in particolare di come le diverse nozioni teoriche si siano evolute dal concetto classico di "demokratia" fino ad arrivare alla concezione moderna (capitolo 1), che oggi è messa fortemente in discussione dalla crisi di legittimazione della politica, fenomeno presente non solo nel nostro paese. La crescente disaffezione nel sistema politico (talvolta attribuibile ad un reale disinteresse degli elettori) e la diffusa sfiducia verso le istituzioni, possono anche tradursi nella richiesta di una maggiore partecipazione, soprattutto nei casi in cui i cittadini desiderino non delegare totalmente la responsabilità decisionale ai propri rappresentanti. Tale necessità, sentita in particolar modo nell’ambito della gestione del territorio (elemento forse più vicino e quindi più sentito dalla popolazione che si è rivelata capace di attivare proteste anche molto intense e durature) e oggi agevolata dallo sviluppo delle nuove tecnologie, ha portato alla formulazione di nuovi approcci di stampo argomentativo e partecipativo, in grado di restituire un ruolo centrale ai cittadini attraverso una serie di tecniche sperimentali che si adattano al contesto in cui si sta operando e al tipo di comunicazione che si vuole instaurare (capitolo 2). In seguito, l’analisi sull’evoluzione della pianificazione partecipata dagli anni settanta ad oggi, e sulla tendenza assunta nell’ultimo decennio dalle politiche internazionali e italiane, hanno reso necessario approfondire cosa si intenda per "partecipazione", esplorandone le caratteristiche e le ragioni a favore e contro (capitolo 3), e come possa concretizzarsi nei processi di pianificazione, presentando le principali tecniche partecipative. La descrizione di come il coinvolgimento attivo dei cittadini nei processi di trasformazione urbana possa assumere distinti gradi di intensità e di influenza, consente infine di introdurre una particolare tipologia di strumenti partecipativi, i giochi di simulazione, ed in particolare di presentare le caratteristiche, gli obiettivi, i pregi e i difetti di GioCoMo (GIOco COmo MObilità).

Introduzione

La crescente complessità delle moderne società industriali, caratterizzate dalla convivenza – talvolta forzata – di molteplici razze e culture, dalla presenza di interessi corporativi che possono sfociare in aspri conflitti e dall’impossibilità delle fasce più deboli della popolazione di intervenire nel processo decisionale, associata alla sempre maggiore sfiducia nei confronti dell’elitaria rappresentanza politica, ha condotto progressivamente la pratica urbanistica tradizionale alla crisi. L’incapacità nel gestire comunità «sempre più differenziate e in rapido mutamento», ha infatti portato la pianificazione «dirigista e autoritaria» a rivendicare solo «più autorità, più poteri, spesso peggiorando la situazione» [1], ossia accrescendo il divario tra sfera pubblica e privata, indotto dalla mancanza di comunicazione e di fiducia. Si è reso quindi necessario individuare e promuovere un alternativo approccio progettuale e comunicativo – la pianificazione partecipata e condivisa – che prevedesse la collaborazione dei cittadini alla costruzione di politiche pubbliche, in particolare urbanistiche, di cui saranno poi i destinatari. Negli ultimi anni, queste pratiche "innovative" stanno diventando sempre meno sporadiche, grazie anche all’iniziativa di alcuni istituti culturali (come l’INU) e universitari (come il "Laboratorio Ombrello" dello IUAV e il "Laboratorio di progettazione ecologica degli insediamenti" dell’Università di Firenze) che hanno sollecitato un dibattito costruttivo attorno a questi temi, e incoraggiato l’attuazione di processi di partecipazione nelle politiche urbane, come confermano le numerose rassegne sulle esperienze partecipative presenti nella letteratura di settore.

La partecipazione, che sarà analizzata in seguito più dettagliatamente, può avvenire in diversi modi, a seconda del grado di coinvolgimento effettivo: «Ci sono i casi, più semplici, di consultazione, in cui i cittadini sono chiamati a esprimere il loro punto di vista sul progetto predisposto dall'amministrazione, come avviene nelle inchieste pubbliche ( public inquires) britanniche. Ci sono esperienze più complesse in cui viene riconosciuto ai cittadini il potere di discutere il merito del progetto e a negoziarlo con l'amministrazione o in cui il compito di definire l'intervento pubblico viene interamente delegato alle comunità destinatarie. Esistono anche esperienze in cui una specifica politica locale è affidata alla discussione e alla valutazione di un gruppo di «cittadini comuni» o di utenti di un servizio ( citizens panels o citizens juries).» [2].

La scelta di ricorrere a pratiche partecipative di questo e di altro tipo è dettata dalla necessità di costruire quadri di significato condivisi – attraverso un «processo di reframing, cioè di de–costruzione delle immagi­ni conflittuali e di ricostruzione di possibili prospettive condivise» [3] – che consentano di ridurre i conflitti ideologi­ci e sociali, e di prevenire, o almeno mitigare, l’opposizione delle comunità direttamente coinvolte negli interventi pubblici. È dettata inoltre dalla volontà, sia di rendere la cittadinanza maggiormente consapevole e informata, sia di fornire uno strumento – alternativo a quello del voto – che permetta di esprimere consenso (o eventualmente dissenso) sull’operato pubblico.

Il passaggio dalla democrazia diretta alla democrazia rappresentativa - indotto anche dalla presenza, nei moderni Stati democratici, di popolazioni sempre più numerose e disperse sul territorio – ha reso le periodiche elezioni (e gli occasionali referendum e plebisciti, adatti solo in casi particolari) gli unici mezzi legittimi di espressione della volontà popolare.

« Dall’antichità classica al diciassettesimo secolo, la democrazia è stata largamente associata con la riunione assembleare dei cittadini e con i luoghi pubblici dedicati a tali incontri. Alla fine del diciottesimo secolo essa cominciò ad essere pensata in termini di diritto della cittadinanza a partecipare alla determinazione della volontà collettiva tramite la mediazione di rappresentanti eletti.» (Held,1997)

Anche se «tutte le democrazie funzionanti» autorizzano, oltre al voto, «anche l'espres­sione extraparlamentare del dissenso (marce, dimostrazioni di piaz­za, scioperi di ogni specie)», eccetto, com’è ovvio, qualsiasi forma di violenza o di «altro atto che costituisca reato» [4], queste manifestazioni di malcontento godono sempre meno di una effettiva considerazione da parte dei governanti che scelgono di non "cedere alla piazza", cercando di mantenere il processo decisionale il più possibile al di fuori della sfera pubblica, e quindi di negoziare le decisioni politiche "dietro le quinte". Delegando l’esercizio del potere, i cittadini hanno perso il controllo sulle decisioni politiche, ovvero la possibilità di sollevare problemi, proporre soluzioni alternative, intervenire sull’agenda del governo, «devono limitarsi ad attendere le elezioni successive per giudicare se [il leader eletto] ha governato bene o male» [perché] ogni altro atteggiamento altererebbe la logica maggioritaria» (Rodotà, 2002). Dato che ciò «può trasformarsi, e sovente si trasforma, in aliena­zione del potere decisionale, comportando l'annullamen­to di fatto dei controlli democratici», e vi è il rischio che «i bisogni concreti» siano «manipolati dalle interpretazioni di me­diatori avulsi dalle contingenze della vita quotidiana», «sembra imporsi la necessità di superare la democrazia rappresentativa per realizzare una democrazia di­retta» (Bobbio, 1981; Dahl, 1987).

Per questo motivo, di fronte ad una «"democrazia senza popolo"», determinata non solo da una crescente astensione elettorale, ma anche dalla presenza di «assemblee elettive [che] si svuotano di senso e di potere; diventano luoghi di registrazione meccanica della volontà di maggioranze "blindate"», e ad un trasferimento della politica «nel sistema dei media», molti cittadini, spinti dal «bisogno di vivere collettivamente la politica», sono tornati ad occupare le piazze per far sentire la loro voce [5]. Appare quindi necessario rispondere a questo «bisogno di autorappresentazione» derivante alla scarsa fiducia dell’opinione pubblica per i politici, offrendo ai cittadini una partecipazione che vada oltre la scelta elettorale o la consultazione attraverso referendum elettronici che riguardano proposte elaborate senza la loro presenza. In tutto ciò, le tecnologie, spesso già sperimentate a livello locale, avranno un ruolo determinante nel consentire alla cittadinanza di intervenire effettivamente nelle diverse fasi del processo decisionale.

Da quanto detto, si evince che democrazia e pianificazione partecipata sono strettamente interconnesse. Non è quindi possibile approfondire il tema della partecipazione nell’ambito della pianificazione urbanistica, senza prima aver presentato almeno una rapida rassegna dei modelli di democrazia presenti nella letteratura (ponendo particolare attenzione alla legittimazione del potere, la formulazione delle decisioni, la regolamentazione della partecipazione di base).

[1] Balducci A., (1996), "L’urbanistica partecipata", p. 18

[2] Bobbio L., (2002), I governi locali nelle democrazie contemporanee, p. 192

[3] Balducci A., (1995), "Progettazione partecipata fra traduzione e innovazione", in Urbanistica, n.103, p. 116

[4]Luttwak E. N., Creperio Verratti S., (1996), Che cos’è davvero la democrazia, p. 56

[5] Rodotà S., (2002), "Democrazia senza popolo", in La Repubblica, 8 aprile 2002

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