Adottare il piano per Roma
Giuseppe Campos Venuti
Una nota di Giuseppe Campos Venuti, consulente generale del Comune di Roma per il nuovo PRG, diramata il 30 ottobre 2002 dal Dipartimento Territorio del Comune.
Il piano contro l’antipiano

Il processo devastante che investe il governo delle istituzioni in tutto il Paese, non risparmia certamente la città, il territorio e l’ambiente. A Milano, dove già negli anni 80 si diffuse la deregulation urbanistica piegando alla speculazione edilizia le vecchie leggi, si sceglie oggi di formalizzare la deregulation. Elevando a sistema amministrativo la contrattazione degli interventi sulla città, con una valutazione caso per caso pudicamente nascosta dietro paraventi culturali. Questo smantellamento delle ultime regole urbanistiche, trova le forze politiche e intellettuali che dovrebbero opporsi al processo devastante, divise nel pensiero e nell’azione; spesso inattive, ma talvolta votate ad atteggiamenti esasperati, che cedono alla seduzione di stimoli irrazionali, rendendo così più debole la necessaria, ferma risposta alla nuova e sistematica deregulation.
In questo quadro indubbiamente negativo, non mancano però i segnali di resistenza e di alternativa, che rappresentano la base su cui costruire una più generale risposta razionale, offrendo così un contributo concreto alla ripresa del riformismo nel Paese. E dal Comune di Roma, che dopo 40 anni ha elaborato un nuovo piano regolatore, viene la risposta forse più significativa alla deregulation e alla passività, all’antipiano e all’estremismo. E’ un piano, quello per Roma, che ha saputo adeguarsi alle condizioni del 2000: un piano che fissa regole semplici, ma che esclude di contrattarle; che persegue la flessibilità, ma in modo uguale per tutti; che coinvolge gli operatori privati, ma in un preciso quadro di interesse pubblico. Un piano riformista, dunque, il solo che può sperare di superare il confronto con la deregulation urbanistica.
Il piano elaborato per Roma dalle Amministrazioni Rutelli e Veltroni è un concentrato delle più innovative scelte disciplinari, rappresentando quanto di più avanzato è stato prodotto in Italia in campo urbanistico. Un piano che, pur in assenza di un quadro territoriale di area vasta, nasce da una esplicita visione metropolitana, da cui deriva lo schema strutturale comunale e la conseguente processualità dello strumento urbanistico; un piano che, per la prima volta in Italia, sceglie la mobilità su ferro come prioritaria rispetto alla gomma; un piano che fa dell’ambiente e del verde un elemento determinante nel disegno territoriale e non un fattore residuale; un piano che fa uscire in modo originale la salvaguardia di valori storici dal chiuso della città antica, per investire l’intero comune; un piano che affronta a Roma per la prima volta lo scontro con la rendita edilizia, operando drastiche riduzioni previsionali ed estese riqualificazioni; un piano che raccoglie l’antica aspirazione al decentramento, spingendo la direzionalità all’estrema periferia, nel cuore dei Nuovi Municipi da realizzare; un piano costruito sulle antiquate leggi vigenti, per superarle con un meccanismo gestionale capace di attuarne realmente le previsioni, che ormai erano irrealizzabili con il vecchio metodo prevalentemente espropriativo.

Una strategia metropolitana e processuale

Il peccato originale di tutti i piani romani è stata sempre la mancanza di una visione metropolitana, resa apparentemente meno necessaria dalla enorme dimensione del territorio comunale; un difetto per la verità abituale dei piani delle maggiori città italiane. Un difetto che ha sempre prodotto piani autoreferenziali, indifferenti alle interrelazioni con le aree circostanti, pensati per una mobilità centripeta e una crescita dimensionale indefinita, estranei al rapporto con le presenze ambientali marginalizzate rispetto alla città. D’altra parte, anche in questo caso, per l’area vasta intorno a Roma non esisteva alcun piano di inquadramento territoriale: era necessario allora che una visione metropolitana nascesse all’interno dello stesso piano comunale, condizionandolo e proiettandolo così verso i futuri rapporti con l’esterno.
E questa visione metropolitana è stata il punto di partenza dal quale il nuovo piano regolatore di Roma ha preso le mosse. Una visione metropolitana basata sulle tre scelte di fondo del piano: il trasporto su ferro, i parchi regionali e il controllo della dimensione insediativa. Infatti lo slogan della “cura del ferro” introduce a Roma una novità per l’Italia: le ferrovie metropolitane che - sul modello tedesco delle S-bahn e su quello francese del R.E.R. - rappresentano un mezzo di trasporto di scala provinciale e regionale, che dà ampio respiro ai tratti urbani della rete e offre una prospettiva ben diversa agli stessi nodi comunali. Mentre i parchi naturali regionali sostenuti e condivisi dal Comune di Roma, penetrano nel territorio municipale a realizzare un rapporto organico fra il cuore stesso della città e tutta l’area metropolitana, con una offerta ambientale che disegnerà il sistema locale come quello di tutta l’area vasta. E infine, aver dato finalmente battaglia alla rendita urbana nel comune di Roma, crea per il futuro una possibilità di relazioni dialettiche tra le trasformazioni proposte per la Capitale e quelle degli altri insediamenti della metropoli. Di fronte alla quale non c’è più l’attesa crescita indefinita di Roma, ma un centro urbano da controllare e qualificare, aprendo la prospettiva delle occasioni da cogliere nel restante territorio metropolitano. Innegabilmente, dunque, una visione metropolitana fino ad oggi mancata.
Questa visione metropolitana, chiara fin dall’inizio, ha permesso anche di formulare rapidamente uno schema direttore, che è stato chiamato “piano manifesto”, traccia esplicita di tutta la futura operazione urbanistica. E ciò ha consentito di adottare un metodo processuale per la costruzione graduale del piano, per non costringere la città ad una lunga apnea amministrativa in attesa degli elaborati finali; ma anche per sperimentare strada facendo le soluzioni innovative che si volevano introdurre nel piano. Questa metodologia, battezzata del “planning by doing”, ha permesso di realizzare in anticipo le prime tre linee di ferrovia metropolitana; di dar vita alle istituzioni gestionali dei parchi; di anticipare le nuove normative previste per l’intero piano, che hanno trasformato radicalmente le vecchie regole, abbassando le densità edilizie e moltiplicando le cessioni gratuite per vede e servizi. Del nuovo piano regolatore esiste, dunque, una parte già programmata, che in taluni casi è in corso di attuazione anticipata e una parte ancora da programmare, con regole comuni messe a punto nella fase processuale. Chi ha parlato di contrattazione è smentito dalla realtà, perché la sistematicità delle regole comuni è, invece, una caratteristica e un vanto del nuovo piano di Roma.

La cura del ferro

Altro difetto, oggi riconosciuto, del vecchio piano regolatore del 1962 era quello di aver basato ostentatamente la strategia della mobilità sulla motorizzazione individuale e non sul trasporto collettivo. Bisogna purtroppo ricordare in proposito la nota “anarchia genetica” delle città italiane, cresciute in ritardo rispetto alle consorelle europee senza il sostegno dei trasporti su ferro; trasporti che offrono una facilità di spostamento dieci volte superiore. Ebbene, il nuovo piano predisposto per Roma, è il primo in Italia basato concettualmente su quella che è stata chiamata la “cura del ferro”, cioè su una vera e propria rivoluzione del sistema di traffico; con un disegno che è l’esatto contrario di quello rappresentato ieri dall’”asse attrezzato” – un’autostrada urbana, cui erano collegati i nuovi centri direzionali – e dalla maglia viaria complementare. Il nuovo obiettivo del piano è quello di costruire il ferro per la città esistente e di non costruire la città nuova senza il ferro.
Nella formazione del piano, il maggiore impegno è stato quello di selezionare le zone edificabili da non cancellare, fra quelle raggiunte dalla rete su ferro esistente o programmata. Arrivando anche a predisporre il trasferimento delle edificabilità non cancellabili e non collegate alla rete del ferro, su altre aree prossime alle stazioni. In pratica l’edificabilità, che per decenni è stata determinata a Roma dalle scelte speculative, nasce oggi invece dalla garanzia dell’accesso al trasporto collettivo: raggiungendo l’obiettivo di nuovi risultati funzionali, ma anche di indiscutibili valori etici.
La nuova rete su ferro è basata su una doppia croce di metropolitane comunali, in prevalenza sotterranee, che attraversano diagonalmente la città; combinate con le ferrovie metropolitane che utilizzano i binari esistenti delle Ferrovie dello Stato, partono dalla cintura ferroviaria che avvolge il centro urbano e si spingono in profondità nell’area provinciale e regionale. A queste linee forti, si aggiungono i corridoi per il trasporto pubblico in sede propria, cioè le moderne linee tranviarie, delle quali è già partita la realizzazione.
Quando la formazione del piano è iniziata nel 1994, esistevano due sole metropolitane comunali (36 chilometri di linea e 49 stazioni); e a queste l’attuazione anticipata del piano regolatore – il planning by doing, che alcuni hanno accolto polemicamente – ha aggiunto tre linee di ferrovia metropolitana (93 chilometri e 39 stazioni), che hanno triplicato l’estensione della rete e raddoppiato il numero delle stazioni. L’obiettivo finale del piano è quello di realizzare quattro linee di metro comunale e sette linee di ferrovia metropolitana, che moltiplicheranno largamente la rete e le stazioni (598 chilometri e 289 stazioni). L’attuazione di questo ambizioso programma garantirà un buon servizio all’interno del Grande Raccordo Anulare, meno capillare all’esterno del GRA: non sarà il livello di Parigi o di Berlino, ma per Roma e per le città italiane sarà una innovazione radicale e un salto qualitativo eccezionale.

La cura del verde

La dotazione romana di verde non è certo la peggiore in Italia, ma la vastità dell’Agro intorno alla città, più che rappresentare una riserva di verde, è piuttosto servita in passato a valorizzare le rendite di attesa per l’edificazione. Il vecchio piano del 1962 riuscì faticosamente a vincolare il parco dell’Appia Antica, inizialmente senza neppure impedirne del tutto l’edificazione. La strategia del nuovo piano regolatore ha rivoluzionato questo approccio miope e antiecologico, ponendo i valori ambientali del verde quale fattore determinante della struttura e della forma territoriale. Cominciando col cancellare ogni formula normativa del passato che consentisse nell’Agro Romano edificazioni non strettamente necessarie alla conduzione dell’agricoltura, intesa come valore produttivo, ma anche quale riserva ambientale. Realizzando finalmente la completa salvaguardia sui 2/3 del territorio comunale.
Sulla base di questa premessa, il disegno dei parchi naturali realizzato nelle anticipazioni del piano d’intesa con la Regione Lazio, incide esplicitamente sulla morfologia dell’insediamento esistente e programmato. Sono i grandi cunei verdi dei parchi di Veio e dell’Insughereta, della Valle del Tevere a nord e della Marcigliana, della Valle dell’Aniene e dell’Appia Antica, del Litorale romano che segue il Tevere da sud e di Castel Porziano, dell’Arrone e Castel di Guido che cinge i rilievi occidentali della città, fino ai più piccoli parchi della Tenuta dei Massimi, della Valle dei Casali e del Pineto. Un disegno complessivo che investe 23.000 ettari, pari a 1/4 del territorio comunale vincolato da 11 parchi: a fronte dell’unico parco dell’Appia Antica di quarant’anni fa. Ricordando nuovamente che dei parchi sono state ormai insediate le istituzioni gestionali, che funzionano egregiamente, con autonomia e aggressività. E ciò mentre la politica del governo nazionale, dei parchi mette in discussione lo spirito naturalistico e l’esistenza stessa.
Un altro aspetto strategico della cura del verde, riguarda il verde pubblico all’interno dei tessuti urbani: il piano raddoppia le dotazioni attuali (12 mq/ab.), raggiungendo l’obiettivo finale di 7.800 ettari e lo standard di 23 meri quadrati per abitante. Una dimensione ragguardevole, concretamente realizzabile proprio perché in larga prevalenza non sarà raggiunta tramite impossibili espropri, ma attraverso compensazioni gratuite. Per avere un’idea dell’ordine di grandezza, si tratta di un’estensione pari ad ottanta volte Villa Borghese; senza dimenticare che il Bois de Boulogne ed il Bois de Vincennes a Parigi non arrivano a 1.800 ettari. E sarà giusto ricordare anche che le diverse previsioni di verde privato ammontano nel piano a oltre 2.300 ettari: il che porta a più di 10.000 ettari complessivi il verde previsto a Roma, pari ad 1/3 di tutti gli insediamenti esistenti e programmati.
E’ indispensabile a questo punto rendere chiaro come e perché si è arrivati a queste previsioni; partendo dai 7.000 ettari di vincoli per verde e servizi del vecchio piano, non utilizzati perché il costo calcolato variava da 4 a 6.000 miliardi di lire e che, comunque, erano scaduti per legge. Per far fronte alla situazione, le destinazioni edificabili non cancellate con il piano, sono state sottoposte a nuove regole; cioè al meccanismo di cessione gratuita di alte percentuali di aree per verde e servizi pubblici, a compensazione della edificabilità privata prevista. Chi, ostile a questa soluzione, continua a sostenere anche a Roma l’attuazione dei piani urbanistici sperando di poter utilizzare il meccanismo espropriativo, è fuori dalla realtà e difende soltanto posizioni ideologiche.
A Roma è stato, invece, rifiutato assolutamente il metodo milanese della contrattazione caso per caso, che baratta elevatissime quote di edificabilità privata, con cessioni compensative di aree per usi pubblici assai modeste e variabili secondo le circostanze, senza nessuna garanzia di equità nei rapporti fra istituzioni e proprietà immobiliari. Le compensazioni vanno, invece, normate preventivamente dal piano, come si è fatto a Roma, garantendo un trattamento “uguale per tutti”, diversificato soltanto per categorie di interventi urbanistici.

Compensazioni gratuite, garanzia dei servizi

Nel piano di Roma le aree da acquisire per compensazione gratuita frutteranno ben 5.300 ettari per usi pubblici e in particolare 3.200 ettari di verde pubblico. Per ogni stanza che sarà costruita, le compensazioni gratuite assicurano circa 100 metri quadrati di servizi e verde, cioè cinque volte di più dello standard obbligatorio per legge. E il meccanismo del piano offre l’assoluta garanzia che gli edifici privati saranno costruiti solo se sarà fornita gratuitamente l’area per verde e servizi pubblici.

Nel piano non c’è, però, alcun rifiuto ideologico dello strumento espropriativo. Saranno espropriati i servizi della Città Storica, dove non si è ritenuta opportuna la compensazione, come avverrà in parte nei programmi di recupero urbano e perfino in alcuni casi negli interventi delle Nuove Centralità direzionali. Il grosso degli espropri che saranno effettuati a Roma riguarda, comunque, i comprensori del vecchio Sistema Direzionale Orientale che sono stati confermati e le aree per l’Edilizia Economica e Popolare. Complessivamente si tratta di circa 860 ettari; e sarà dura, sapendo i prezzi che si stanno pagando per i terreni dello SDO.
Si è, dunque, scartata l’idea di confermare il vincolo espropriativo sui 7.000 ettari destinati nel 1962 a verde e servizi; ma per una parte di questi, oltre 2.100 ettari, si è proposto un doppio regime, espropriativo-compensativo. Si è cioè proposta una edificazione alternativa privata a bassissima densità, contro la cessione gratuita per uso pubblico dell’80% dell’area, pari a poco più di 1.700 ettari. L’edificazione concentrata sul 20% dell’area sarà utilizzata per servizi privati dei settori assistenziale, sanitario, educativo, culturale e associativo. E in cambio di 430 ettari di servizi privati, si otterranno in cessione gratuita oltre 1.700 ettari di aree per verde e servizi pubblici: una superficie pari ad 1/10 del Comune di Milano.
Con queste acquisizioni in larga prevalenza compensative e gratuite, la dotazione media comunale per vede e servizi pubblici supera i 33 metri quadri per abitante. Questo parametro medio ha spinto alcuni critici superficiali a suggerire di ridurre lo standard delle destinazioni pubbliche, credendo di poter parallelamente ridurre le destinazioni private del piano. Per la verità se lo standard medio comunale è buono, quello medio di alcuni municipi è ancor più elevato. Il fatto è che i critici superficiali spesso dimenticano le dimensioni del Comune di Roma; dove due municipi sono più grandi del Comune di Milano e talvolta la distanza fra un capo e l’altro di un municipio arriva a 15 chilometri. Succede allora, che in un municipio a standard medio elevato, gli alti standard offerti dalle edificazioni non cancellate ad una estremità nascondano standard troppo bassi dei tessuti esistenti privi di servizi pubblici alla estremità opposta; e che la soddisfazione di queste carenze può essere affrontata soltanto con le compensazioni gratuite ricavate, in cambio della modesta edificazione a servizi privati, dalle aree destinate al cosiddetto doppio regime. Formula che rappresenta un evidente eufemismo: perché l’alternativa alla cessione compensativa di queste aree è l’esproprio al costo di circa 600 miliardi di vecchie lire, pari a 300 milioni di euro.
Le critiche superficiali trascurano anche l’elevatissima quota di verde pubblico o privato realizzata con queste operazioni, all’interno delle quali la percentuale di terreno piantumato e permeabile va dai 2/3 ai 3/4. Ed è strano che spesso queste obiezioni siano motivate da intenti ambientali: che finiscono così per chiedere la riduzione delle destinazioni a verde pubblico, o l’eliminazione di aree piantumate e permeabili pur di perseguire l’obiettivo ideologico nichilista di cancellare qualunque trasformazione dello statu quo, anche se propone una rilevante qualità urbanistica e ambientale. Il disegno concretamente realizzabile messo a punto per il piano di Roma permetterà, invece, di porre ogni iniziativa immobiliare futura al servizio di una qualificazione in profondità dei tessuti edilizi cresciuti senza attrezzature né forma urbana nella grande periferia romana, che saranno ricomposti spesso utilizzando proprio le aree per verde e servizi acquisite gratuitamente con il meccanismo compensativo.

Una strategia possibile contro la rendita fondiaria

Forse il più clamoroso errore del vecchio piano di Roma – che pure nel 1962 fu accettato positivamente dalla cultura italiana – è costituito dalla enorme ipoteca che la rendita fondiaria urbana poneva con quel piano sul futuro della città. Allora il dimensionamento non fu neppure calcolato con precisione: a conti fatti ci si è accorti che, a 2 milioni di stanze disponibili allora per i 2 milioni di abitanti esistenti, le previsioni consentivano di aggiungere altri 3 milioni di stanze. Bisogna riconoscere che la cultura urbanistica non raccolse le battaglie politiche condotte da Aldo Natoli nel Consiglio comunale di Roma contro la rendita urbana; e nel corso degli anni e dei decenni successivi il sovradimensionamento delle previsioni edilizie del piano vigente non ha ricevuto particolari attenzioni da parte della cultura urbanistica e ambientalista.
Soltanto all’inizio degli anni 90 la questione del dimensionamento edilizio è venuta alla luce, per diventare esplicitamente uno dei nodi fondamentali da affrontare. A quel punto però le condizioni giuridiche per risolvere il problema erano molto pregiudicate. Perché, se sentenze e leggi avevano fortemente penalizzato le destinazioni pubbliche (i vincoli) dei piani urbanistici, nessuno aveva messo in discussione le destinazioni private; e mentre le destinazioni pubbliche avevano ormai una validità perfino inferiore a quella del piano (5 anni invece di 10, decisione francamente stravagante, che obbliga a realizzare le previsioni pubbliche nella metà del periodo previsto per il piano), le previsioni private continuano ad avere validità a tempo indefinito. E nessuno degli attuali nichilisti previsionali ha mai affrontato in termini giuridici, culturali e politici il problema di come mettere in discussione le previsioni edificatorie private del piano di Roma e di una buona parte dei piani italiani.
Così la pesante eredità urbanistica ricevuta dalla nuova amministrazione di centro-sinistra che si era impegnata a dare a Roma un nuovo piano, fu un residuo di destinazioni pubbliche non acquisite e scadute per 7000 ettari; e insieme un residuo di destinazioni private non realizzate, ma sempre vigenti, per 1 milione di stanze. Fintanto che una legge non consentirà di porre una scadenza temporale ai diritti di edificazione privata riconosciuti dai piani, questi diritti possono essere cancellati soltanto espropriandoli; un piano urbanistico che basasse la sua strategia sulla pura e semplice cancellazione dei diritti privati residui, sarebbe impugnato e bloccato agevolmente dai ricorsi alla Magistratura di ogni ordine e grado, a cominciare dalla Corte Costituzionale.
Le interpretazioni giuridiche ripetute anche dalla Corte Costituzionale, attribuiscono ad un solo tipo di vincolo la possibilità di cancellare il diritto di edificazione esistente: il vincolo ambientale, imposto sia da un Piano Paesistico, sia dalla istituzione di un Parco Naturale con legge nazionale o regionale. E a Roma si è deciso di sfruttare proprio questa possibilità offerta dalla giurisprudenza, spingendo la Regione Lazio e collaborando con questa per la adozione dei parchi regionali estesi nel Comune di Roma su molte aree residue edificabili, anche se caratterizzate da alti valori ambientali. In sostanza è con questo accorgimento principale che il piano di Roma ha potuto cancellare il 50% delle previsioni edificabili residue, pari a circa 60 milioni di metri cubi; vale la pena di ricordare che alla cancellazione ha contribuito l’eliminazione della edificabilità residenziale in zona agricola, resa possibile dalla scelta di destinare esclusivamente agli usi produttivi e ambientali il territorio dell’Agro Romano.

Una dimensione equilibrata per il piano

Questa riduzione indubbiamente assai drastica, è per altro il massimo risultato ottenibile con gli strumenti giuridici esistenti. Sul residuo edificabile che non si è mai riusciti a cancellare, si è operato in tre direzioni: favorendo in larga misura gli interventi di riqualificazione dei tessuti esistenti rispetto a quelli nuovi; destinando una percentuale assai consistente alle destinazioni terziarie rispetto a quelle residenziali; e infine trasferendo con appositi meccanismi regolati, la quota peggio ubicata del residuo in aree servite dal trasporto su ferro. Proprio perché la maggior parte del residuo non cancellato era stata già selezionata fra quelle servite dal trasporto su ferro.
I nuovi interventi del piano regolatore sono quelli indicati come tessuti della Città da Ristrutturare e della Città della Trasformazione; i primi sono sempre relativi ad aree già edificate, in modo disordinato e assai incompleto, spesso abusive, che vanno riqualificate completandone il tessuto slabbrato e introducendo inoltre servizi pubblici e privati; ma anche fra i secondi, negli ambiti a pianificazione già definita, sono frequenti i tessuti nati abusivamente da recuperare. Così sul totale dei nuovi interventi previsti dal piano, il 60% della superficie riguarda i tessuti esistenti da recuperare e il 40% i tessuti da realizzare ex-novo. Mentre la quota di edificabilità attribuita al terziario sfiora il 40% del totale e raggiunge il 45% con le destinazioni flessibili, praticamente dimezzando il residuo di edificabilità non cancellato. Il piano formula inoltre la proposta innovativa di trasferire intorno alle stazioni del ferro, la quota del residuo di edificabilità mal localizzata dal punto di vista urbanistico e ambientale; e ciò si realizza aumentando dell’8% l’edificabilità residua.
Il dimensionamento complessivo è, comunque, pari a 500.000 stanze equivalenti – fra residenziali, non residenziali e flessibili -, alle quali si aggiungono circa 40.000 stanze equivalenti degli ambiti di riserva per i trasferimenti volumetrici. E il dimensionamento residenziale, che sembra il principale nodo polemico del piano arriva, calcolando anche gli ambiti di riserva, a 300.000 stanze di abitazione. Queste previsioni, confrontate con lo stock edilizio del comune di Roma che è di 4.700.000 stanze, rappresentano un incremento pari al 6%: una quota di crescita fra le più basse in assoluto mai registrate dal piano regolatore in Italia.
Come è possibile considerare il piano sopradimensionato? Si tratta di una previsione da distribuire nell’arco di 10-15 anni, sperando che entro 15 anni il Comune di Roma sia in grado di darsi un altro piano. Dunque una produzione abitativa di 30.000, o piuttosto di 20.000 stanze di abitazione all’anno, potrebbe realmente danneggiare la Capitale? Gli operatori immobiliari parlano, comprensibilmente, di offerta troppo bassa; la domanda è naturalmente anch’essa più alta, ma non è detto che sia domanda solvibile. Il problema non è, quindi, quello di una “crescita zero” per Roma: il vero problema è quello di una crescita di elevata qualità urbanistica e ambientale – e questo il piano lo garantisce – e insieme quello di una politica pubblica e privata per la casa, che realizzi una riduzione dei costi delle abitazioni, in affitto come in proprietà. Ma quest’ultimo non è un obiettivo realizzabile con un qualsivoglia piano regolatore; né un piano che adotti la strategia della crescita zero, sarebbe in grado di influenzare in alcun modo i prezzi del mercato, che essendo un mercato oligopolistico non è in alcun modo proporzionale alla quantità dell’offerta. Senza dimenticare che queste previsioni hanno già dato, o daranno in cambio, una superficie per verde e servizi di oltre 11.000 ettari, che è pari ai 2/3 dell’intero territorio comunale di Milano.

Dallo SDO ai Nuovi Municipi

Il Sistema Direzionale Orientale nacque con il piano del 1962 allo scopo di realizzare la grande intuizione di Luigi Piccinato, che mirava a decongestionare il centro di Roma e a qualificare la periferia orientale con il decentramento terziario. Purtroppo, aver affidato l’operazione al trasporto su gomma e non a quello su ferro, non ha permesso di realizzare quella intuizione; inoltre l’iniziativa partì concretamente soltanto 25 anni dopo l’adozione del piano, quando le aree dello SDO che distavano 4 o 5 chilometri da Piazza Colonna erano già diventate semicentrali, invece di essere collocate nel cuore delle periferie programmate o abusive nate ai margini del Grande Raccordo Anulare e ben oltre questo. Il nuovo piano raccoglie allora la grande suggestione piccinatiana del decentramento terziario, ma la applica in modo radicalmente diverso. Anche perché nel frattempo ha preso forza la nuova strategia del decentramento istituzionale, che tende a trasformare le Circoscrizioni romane nei Nuovi Municipi, perché la popolazione di questi oscilla da quella di Padova a quella di Pavia.
Il piano, quindi, tende a rafforzare l’identità urbana dei Municipi, moltiplicando in periferia i fattori di centralità usati, anche morfologicamente, per creare numerose alternative decentrate alla monocentralità della zona storica, alla quale fino ad oggi si è aggiunta soltanto l’EUR. L’operazione è, dunque, quella di stimolare la crescita di 19 Nuove Centralità, che avranno un ruolo decisivo per trasformare le vecchie Circoscrizioni nei Nuovi Municipi. E già nella prima fase di programmazione anticipata del piano, è stato definito il disegno urbanistico di 8 fra queste centralità “urbane e metropolitane”, dalla Bufalotta al nord, a Tor Vergata al sud, mentre 11 restano ancora da programmare, da Collatino-Togliatti ad est, a Massimina ad ovest. Le sole due Centralità poste ancora in posizione non periferica sono Pietralata (che riutilizza le aree dello SDO già in corso di attuazione) ed Ostiense, che godono di un eccezionale accesso al ferro ed hanno un ruolo decisivo per la riqualificazione di due settori strategici della città.
Le previsioni insediative delle Nuove Centralità, contribuiscono fra terziario e residenza, ad 1/4 della dimensione complessiva; di queste previsioni, insieme ad una larghissima prevalenza di terziario, si è voluto mantenere nelle Nuove Centralità un 16% di previsioni residenziali, considerate la quota minima per evitare la rigida monofunzionalità degli insediamenti. E a fronte di queste modeste previsioni abitative, che le ingiustificate preoccupazioni sul sovradimensionamento insediativo vorrebbero cancellare, si ricorda il rischio che la monofunzionalità potrebbe produrre su questi interventi; cancellando la residenza, diventerebbero tessuti privi di vita una volta cessato l’orario di lavoro, facile preda del degrado sociale e dell’insicurezza.
Per quanto è stato possibile il piano ha, comunque, ricercato la più stretta integrazione fra i vecchi tessuti periferici disordinati e gli interventi che vi introdurranno nuove funzioni e una vitalità oggi sconosciuta. In ogni caso non si deve mai dimenticare l’ampiezza del comune di Roma, che giustifica e rende necessaria una operazione così decisa e originale. Se confrontate con Milano, le posizioni indicate a Roma per far nascere le Nuove Centralità, corrispondono a quelle di Monza, Abbiategrasso o Legnano. E all’operazione darà forza determinante, aver strettamente collegato alla rete del ferro comunale e metropolitana i nuovi insediamenti; che nasceranno così, non come luoghi direzionali isolati, ma come una rete di terziario nella quale ogni nodo aumenterà la forza di tutti gli altri. Una operazione ambiziosa, indubbiamente, ma basata assai più sulla qualità che sulla quantità. A fronte dei 32 miliardi di metri cubi previsti dai 5 comprensori del vecchio SDO semicentrale, abbiamo oggi appena 16 milioni di metri cubi, distribuiti fra 17 Nuove Centralità fortemente periferiche, oltre alle 2 semicentrali la cui localizzazione necessaria non smentisce però il disegno complessivo.

Dal Centro Storico alla Città Storica

Il ritardato sviluppo industriale italiano, insieme al pesante prezzo negativo economico e sociale pagato dal Paese, ha però offerto alle città una condizione assai rara in Europa; salvandone sostanzialmente l’integrità dei preziosi centri storici, altrove prevalentemente distrutti. E’ certamente questa condizione originale che ha maturato in Italia prima che in altre nazioni europee, la cultura dei centri storici; producendo anche negli anni 60 il primo modello di salvaguardia – quello bolognese – poi diffuso in Italia e in Europa. Le condizioni di partenza hanno spinto il modello bolognese a ricercare i valori della storicità in un periodo che termina appunto con la rivoluzione industriale; e in Italia questo approccio culturale alla storicità si è anche sovrapposto a quello razionalista che considerava gli interventi urbani dell’Ottocento e del primo Novecento come ideologicamente negativi e possibilmente da distruggere. E’ questo l’approccio corbusieriano del Plan Voisin per Parigi che, come Haussmann aveva cancellato la città medievale e rinascimentale, progettò di cancellare la città haussmanniana dell’800, sostituendola con anacronistici grattacieli razionalisti in mezzo al verde.
Una delle innovazioni disciplinari che caratterizzano l’urbanistica del nuovo piano per Roma, è allora quella che fa finalmente i conti con i valori storici nelle città italiane e supera il blocco ideologico che li faceva fermare alla breccia di Porta Pia. Tra l’altro utilizzando fino in fondo le analisi propedeutiche di Muratori e Caniggia sulle tipologie, che il piano bolognese sfrutta per le sole tipologie edilizie, mentre a Roma il percorso culturale avanza verso il pieno utilizzo delle tipologie urbanistiche. Il piano di Roma suggerisce, dunque, l’innovazione disciplinare del passaggio dal Centro Storico, che ha per facili confini territoriali la rivoluzione industriale, alla Città Storica, che non ha più confini temporali e si impegna, dunque, nella difficile ricerca dei valori storici da individuare fino ai giorni nostri.
Così al Centro Storico, tutto compreso all’interno delle Mura (1.500 ettari) anche se manomesso dall’Ottocento fino agli anni 50, il piano sostituisce la Città Storica, che interessa i tessuti dell’Ottocento e del primo Novecento, ma i cui valori arrivano a coinvolgere tessuti più recenti dell’ultimo Novecento e riguardano un’area di circa 6.500 ettari. Si comprende allora come, dall’uso delle tipologie edilizie quale unica matrice delle regole di salvaguardia nel Centro Storico, rigidamente disciplinato edificio per edificio, il nuovo piano di Roma estenda alle tipologie urbanistiche la matrice delle regole di salvaguardia per la Città Storica; con un meccanismo che modella la conservazione dei valori storici da conservare, passando dai tessuti medievali da curare fin nel particolare edilizio, ai tessuti dell’Ottocento e del Novecento, nei quali la conservazione interessa prevalentemente aspetti urbanistici.
E all’analisi statica, elaborata cioè una volta per tutte al fine di identificare le regole necessarie per il Centro Storico, si sostituisce una analisi dinamica, aperta ad ogni nuovo contributo conoscitivo futuro, indispensabile per arricchire nel tempo le regole fin da oggi indicate per i diversi tessuti della Città Storica. Piuttosto che ripetere a Roma un modello statico analisi conoscitiva-sintesi pianificatoria come quello bolognese, si è allora scelto un modello dinamico, che anche per i tessuti più antichi non rinuncia a profittare delle future conoscenze per condizionare i futuri interventi. Una concezione dinamica che, dopo aver individuato i tessuti della Città Storica, aggiunge con la Carta della Qualità, le conoscenze già disponibili per le preesistenze isolate storico-archeologiche di tutto il territorio comunale, allo scopo di condizionare qualunque intervento alla salvaguardia dei valori storici localmente riconosciuti.
Un’altra innovazione disciplinare è quella che ha spinto a individuare cinque grandi ambiti di programmazione strategica, che investono prevalentemente la Città Storica: il Tevere e l’Aniene, le Mura, il Parco archeologico monumentale, l’asse virtuale Flaminio Fori Eur e la Cintura Ferroviaria. Si tratta di grandi segni della forma urbana, sui quali il piano pone l’attenzione per l’importanza degli interventi di conservazione che richiedono, ma anche per le grandi occasioni che offrono. Non è sembrato assolutamente lecito che il piano proponesse per questi ambiti una qualunque, esplicita proposta di trasformazione urbanistica. Che nel quadro della pianificazione processuale già iniziata, potrà maturare per gradi, anche in funzione delle occasioni che la città realizzerà al contorno; a cominciare dall’aumento della mobilità su ferro, che potrà ridurre lo stato di necessità di alcune strade, permettendone un uso meno subalterno al traffico di quello attuale. Un approccio complessivamente nuovo, di alto valore scientifico, con cui i valori storici di importanza decisiva per Roma sono stati affrontati, colmando un vuoto culturale che a Roma durava da troppo tempo e che offre preziosi avanzamenti alla disciplina, validi per tutto il Paese.

Adottare il piano per Roma

Il piano è pronto per l’adozione in Consiglio Comunale, anzi l’iter di adozione è già cominciato, in Giunta, nei Municipi, nelle Commissioni. Le dimissioni anticipate del Sindaco Rutelli, candidato premier per l’Ulivo alle elezioni politiche del 2001, avevano interrotto un iter iniziato due anni fa, che altrimenti avrebbe potuto già essere concluso. La nuova Amministrazione Veltroni ha fatto propria pienamente l’eredità, confermando l'impegno di dare a Roma il nuovo piano; e ha profittato delle circostanze per affinare e perfezionare un progetto che, comunque, nelle sue linee essenziali non è certamente cambiato. Il maggior tempo disponibile, se ha permesso a molti nella società civile e politica, come negli ambienti culturali, di maturare una maggiore consapevolezza del piano, ha anche provocato le ultime polemiche, il più delle volte basate sulla cattiva informazione, ormai difficile da comprendere.
L’obiettivo che il sindaco Veltroni si è dato, di ottenere il voto del Consiglio Comunale entro il 2002, resta probabilmente valido, anche dopo la decisione dalla Regione Lazio di prorogare per dodici mesi il quadro legislativo che fa da sfondo al piano. Non so se tale proroga sarà utilizzata o meno dalle forze politiche presenti in Consiglio; ma se dei dodici mesi sarà utilizzato un breve periodo, non credo ci sia molto da preoccuparsi. Altro sarebbe se i tempi di adozione dovessero slittare ampiamente nel tempo; perché ciò aprirebbe un interrogativo preoccupante sulla reale possibilità di arrivare all’adozione in Consiglio Comunale. Nel quale caso ogni parte politica si prenderà la propria responsabilità.
Ciò che indubbiamente oggi può preoccupare, è la possibilità che la proroga offra l’occasione a forze politiche e ad ambienti culturali, per riaprire la vertenza del Nuovo Piano Regolatore di Roma. Per quanto riguarda quegli ambienti culturali che non hanno mai risparmiato all’operazione urbanistica romana, gli strali più acerbi e il più delle volte oggettivamente ingiustificati, questo è il momento per dimostrare che la polemica era frutto di passione intellettuale e mirava soltanto a migliorare lo strumento urbanistico.
Nessuno può illudersi che il progetto di piano attualmente in corso di adozione non sia ancor oggi perfezionabile; ma la sua redazione con il metodo processuale ha costruito questo progetto passo a passo, sottoponendo ogni fase al vaglio del Consiglio Comunale. E anche se non sempre ciò viene ricordato, ogni tessera del mosaico non è fine a se stessa, ma al contrario rappresenta una parte essenziale della strategia generale; e cambiando quella tessera è l'intera strategia che viene messa in discussione. Ad esempio, eliminando unilateralmente una delle previsioni non cancellate, ma trasformate, non è solo questa scelta che rischia di essere impugnata di fronte alla Magistratura; è l'intero meccanismo selettivo che rischia di saltare giuridicamente, perché questo meccanismo si basa su un trattamento uguale per tutti i soggetti che si trovano nelle stesse condizioni.
Così come è stata ricordata l'impossibilità di ridurre lo standard medio delle dotazioni di verde e servizi, al solo scopo di produrre una modesta riduzione delle non certo alte previsioni residenziali; perché per farlo bisognerebbe ridurre la quota delle cessioni compensative di aree gratuite prevista per tutto il piano, senza poter ridurre l'edificabilità - e perché mai, allora, rinunciare a centinaia o migliaia di ettari gratuiti ? - oppure privare molte zone periferiche carenti di verde e servizi delle dotazioni pubbliche previste per tutte le zone della città. Come mai c'è ancora qualche romano che non conosce l'apologo di Trilussa sul mezzo pollo della media fasulla ?
Bisogna, allora, riconoscere che l’operazione culturale del piano di Roma costituisce l’impegno più ragguardevole messo a punto in questi anni nel campo della disciplina urbanistica. E che, dunque, è giusto e necessario adottarlo. Per l’enorme ritardo che sta alle spalle del nuovo piano, per l’eccezionale dimensione fisica e problematica che il piano ha affrontato, per l’originalità delle numerose innovazioni che il piano presenta, per il valore emblematico culturale e politico che può avere oggi il piano regolatore di Roma. E perché questo, certamente più di altri piani italiani di oggi, si presenta come un piano riformista, senza aggettivi, ma carico di concreta progettualità innovativa. Mi auguro che l'Amministrazione Comunale condivida queste valutazioni e con un atto storico adotti quanto prima il nuovo piano regolatore di Roma.

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