Una legge dell'Emilia-Romagna per l'abolizione della disciplina urbanistica

Un documento di Italia nostra, sezione Emilia-Romagna, che rivela come la Regione che molti decenni fa era all'avanguardia nel buon governo del territorio sia oggi capace di avviare una devastante iniziativa, nella quale felicemente si congiungono le politiche territoriali degli anni di Craxi, Berlusconi, e soprattutto Renzi.

premessa

pubblichiamo l'ampio documento approvato il 26 novembre 2016 dalla Sezione Emilia-Romagna di Italia nostra: una puntuale critica di un testo inaccettabile da chi non sia intimamente legato agli interessi immobiliari, o non trovi comunque il suo tornaconto nell'ulteriore sfacelo delle città, dei territori e delle società che li abitano: la bozza di legge  "Disciplina regionale sulla tutela e l'uso del territorio" (scaricabile qui)
Invitiamo i nostri lettori a soffermarsi in particolare sugli ultimi paragrafi, là dove si argomenta questa sintetica definizione della proposta emiliano-romagnola:  la "semplificazione" introdotta dalla proposta  consiste«semplicemente nell’abolizione della disciplina urbanistica, intesa come determinazione preventiva delle trasformazioni ammissibili sul territorio nel segno dell’interesse pubblico, fondata sull’accertamento sistematico della loro sostenibilità e sul preordinamento delle condizioni di fattibilità e dei requisiti, sia per nuovi insediamenti che per interventi di rigenerazione e qualificazione urbana Sulla proposta pubblicheremo ulteriori scritti.

LA BOZZA DI PROPOSTA
DI NUOVA LEGGE REGIONALE
PRIME CONSIDERAZIONI

L’assessore Donini conclude le sue presentazioni affermando la necessità di grande celerità nel procedimento di esame a approvazione della nuova legge regionale 20/2000, per la quale esisterebbero in ambito nazionale vaste aspettative. Vorrebbe sottoporre la proposta alla giunta regionale entro l’anno, o nelle prime settimane del prossimo, comprimendo la presentazione in un paio di settimane, e attendo osservazioni e contributi entro novembre.

L’entità del provvedimento, che azzera il sistema di disciplina del territorio e con esso buona parte dei poteri e delle competenze dei comuni, esige un confronto ampio e approfondito, assolutamente non riducibile a qualche settimana. É indispensabile quindi che la consultazione sia condotta ora, prima dell’approvazione da parte della giunta, dedicando tempo ed energie adeguate e grande attenzione a quanto ne risulterà. Va poi considerato che oltre al merito del provvedimento, ,anche la sua stessa stesura merita censure gravi, soffrendo di gravi contraddizioni e lacune, tali da esigere comunque sostanziali rielaborazioni.

L’assessore Donini inizia invece le sue presentazioni con l’immagine della bussola con i punti cardinali della sua proposta: ambiente, semplificazione, sviluppo economico, legalità. Vediamo come sono interpretati questi riferimenti nei dispositivi della nuova legge.

1. Le disposizioni proposte in materia di ambiente

La politica per l’ambiente coincide interamente con il vantato taglio del consumo di suolo, che in realtà è più che dubbio. Secondo i dati presentati dall’assessore, gli insediamenti urbani occupano nel territorio regionale 2.280 chilometri quadrati, e i piani urbanistici consentono un’ulteriore espansione di 250. Limitando a un massimo del 3% la crescita del territorio urbanizzato l’espansione ulteriore sarebbe, secondo l’assessore, contenuta in 70 Kmq.

Questo obiettivo è perseguito nella legge con due disposizioni:

- riservando il consumo di suolo a opere pubbliche o di interesse pubblico, a insediamenti strategici per l’attrattività e la competitività del territorio, nonché alle edificazioni residenziali necessarie per attivare interventi di rigenerazione di parti significative del territorio urbanizzato a prevalente destinazione residenziale e per realizzare interventi di edilizia residenziale sociale (articolo 5, commi 2 e 3);

- limitando l’ulteriore consumo di suolo al tre per cento del territorio urbanizzato esistente (articolo 6, comma1).

La prima di queste disposizioni non è limitativa come appare. In primo luogo è contraddetta dall’articolo 6, comma 5 che invece esclude le opere pubbliche o di interesse pubblico e gli insediamenti strategici dal computo del consumo di suolo. E per legittimare il consumo di suolo per nuovi insediamenti residenziali appare sufficiente associarvi una quota di edilizia residenziale sociale anche modesta, finanziata con la valorizzazione della restante parte. Visto che opere pubbliche o interesse pubblico e insediamenti strategici non sono da computarvisi, il contingente di territorio consumabile è quindi da intendersi essenzialmente destinato a residenza e a insediamenti produttivi non strategici.

La seconda disposizione, che stabilisce il limite del 3% all’ulteriore consumo di suolo, non è affatto in sé restrittivo: nel territorio provinciale di Modena i centri abitati perimetrati dall’ISTAT hanno un’estensione complessiva di oltre 23mila ettari. Il 3% corrisponde a 630 ettari (6,3 Kmq), sufficienti ad accogliere almeno 70mila abitanti, oppure circa 40mila addetti. La sola città di Modena potrebbe crescere più o meno altri 160 ettari, ovvero ottomila abitazioni per ventimila abitanti.

A questo incremento del 3% è inoltre da aggiungersi una buona parte delle espansioni urbanistiche già disposte dai piani vigenti, che l’assessore quantifica in 250 Kmq. Entro tre anni dall’approvazione della legge regionale i proprietari possono stipulare con i comuni accordi operativi per la loro utilizzazione edificatoria, anche derogando alle norme della legge regionale che li subordinano al POC (piano operativo comunale). A norma dell’articolo 6, comma 6 tali aree non sono computate nel limite del consumo di suolo: sono così tutelati i sedicenti diritti acquisiti, per i quali l’ANCE  rivendica però almeno cinque anni di tempo per provvederne il salvataggio.

Mancano i dati per una valutazione quantitativa della quota di questi 250 Kmq che risulterà sottratta al limite di consumo di suolo. Considerando tuttavia che una parte consistente è sicuramente già disciplinata da POC o PUA (piani urbanistici attuativi), e che è da attendersi una corsa a mettere al sicuro quella che ancora non lo è, non sarebbe sorprendente che i 70 Kmq di nuovi insediamenti fattibili nel limite del 3% se ne aggiungessero più che altrettanti, fatti passare per diritti acquisiti. 

Nelle pieghe della proposta di legge si possono poi scoprire altre disposizioni che concorrono ad estendere ulteriormente la quantità di suolo consumabile. Ad esempio:

- nella definizione del territorio urbanizzato su cui calcolare il contingente di suolo consumabile (il 3%) rientrano anche i parchi e servizi pubblici esistenti: quelli di nuova realizzazione non concorrono però al computo del consumo di suolo; la possibilità di soddisfare gli standard a distanza consentirebbe di delocalizzare le quote di verde di un nuovo insediamento, sottraendole al computo del consumo di suolo essere assegnate altrove, e tendenzialmente destinare l’intero 3% alla sola edificazione e urbanizzazione primaria;

- sono classificati come territorio urbanizzato anche i pezzi di campagna sui quali vigono piani particolareggiati o sono convenzionate le opere di urbanizzazione; quindi non sono considerati consumo di suolo, ma anzi concorrono ad accrescere la base su cui è calcolato l’incremento ammissibile del 3%;

- le opere pubbliche, l’ampliamento di stabilimenti su contiguo territorio agricolo, i nuovi insediamenti produttivi di interesse strategico regionale (come la Philip Morris di Crespellano), le infrastrutture nel territorio rurale (anche la Cispadana) non sono computate come consumo di suolo.

Tenendo conto di tutte le eccezioni e garbugli della proposta di legge, non sorprenderebbe affatto se l’effettivo consumo di suolo che ammette (in termini di terreno attualmente agricolo assegnato ad altre funzioni) risultasse doppio o triplo del proclamato 3%.

In realtà una limitazione seria del consumo di suolo non può venire da quantificazioni di legge, apparentemente facili ma difficilissime da tradurre in pratica, ma  solo da una pianificazione territoriale consapevole e capace.

 Sempre in materia di ambiente la bozza di legge regionale propone però con l’articolo 9 anche un’innovazione altamente preoccupante (omessa dall’assessore nella sua presentazione) tesa a differenziare gli standard di verde e servizi da realizzare nel territorio urbanizzato rispetto a quanto richiesto per i nuovi insediamenti, allo scopo di promuovere gli interventi di riuso e rigenerazione urbana.

Gli standard della attuale legge regionale vengono mantenuti solo per le nuove urbanizzazioni, mentre nel territorio urbanizzato gli interventi di ristrutturazione urbanistica e di addensamento e sostituzione urbana possono comportare la cessione al Comune di aree per dotazioni territoriali anche al di sotto della quantità minima prevista dal DM 1444/1968, e addirittura di monetizzarla. Per questi interventi è addirittura ammessa la derogabilità delle dotazioni di parcheggi, a fronte dell’impegno dell’operatore e dei suoi aventi causa a rispettare le limitazioni al possesso e all’uso di autovetture.

Considerando che in generale sono solo proprio gli interventi di ristrutturazione urbanistica e di sostituzione urbana su complessi edilizi dismessi, pubblici e privati, a consentire la possibilità di adeguamenti delle dotazioni di verde e servizi a favore del contesto urbano, queste disposizioni favoriscono politiche urbane opposte a quelle indispensabili a conseguire effettivi guadagni di qualità nel territorio urbanizzato, in particolare quanto a dotazioni di verde, determinanti sotto il profilo ambientale.

2. Le disposizioni proposte in materia di semplificazione

La bozza di legge propone di porre in atto due ordini principali di sedicenti semplificazioni:

- nei confronti della disciplina urbanistica, sopprimendo la sua funzione essenziale, ovvero la regolazione preventiva delle trasformazioni intensive della città;

- nei confronti del sistema di disciplina del territorio, soppiantandolo con un altro radicalmente diverso.

Sono poi proposte altre misure, fra cui un allargamento dell’impiego della SCIA a ulteriori tipi di intervento.

2.1 La semplificazione della disciplina del territorio

Questa semplificazione consiste semplicemente nell’abolizione della disciplina urbanistica, intesa come determinazione preventiva delle trasformazioni ammissibili sul territorio nel segno dell’interesse pubblico, fondata sull’accertamento sistematico della loro sostenibilità e sul preordinamento delle condizioni di fattibilità e dei requisiti, sia per nuovi insediamenti che per interventi di rigenerazione e qualificazione urbana.

Per le trasformazioni intensive nel territorio urbanizzato (che può includere grandi complessi dismessi, e aree inedificate anche ampie) l’articolo 32 comma 4 vieta addirittura la possibilità stessa di disciplina urbanistica generale: il PUG non può stabilire la capacità edificatoria, anche potenziale, delle aree del territorio urbanizzato né dettagliare gli altri parametri urbanistici ed edilizi degli interventi ammissibili. É lasciata la possibilità di regolare gli interventi minori diffusi sul patrimonio edilizio esistente.

Per le nuove urbanizzazioni la sola disciplina quantitativa appare consistere nel limite del 3% alla loro estensione complessiva.

In luogo della disciplina urbanistica subentra una Strategia per la qualità urbana ed ecologico ambientale cui, sul riferimento di obiettivi molto generali, spetta indicare i criteri e le condizioni generali che, specificando le politiche urbane e territoriali perseguite dal piano, costituiscono il quadro di riferimento per gli accordi operativi. E che in sostanza sono circoscritti alla formulazione di obiettivi generali in ordine ai sistemi dei servizi pubblici e delle infrastrutture, e a nebulose istanze di riduzione della pressione del sistema insediativo sull’ambiente naturale, di adattamento ai cambiamenti climatici e di miglioramento della salubrità dell’ambiente urbano.

La Strategia può anche comprendere indicazioni sull’assetto spaziale di massima degli interventi e individuare i relativi fabbisogni specifici di servizi e infrastrutture, ma secondo l’articolo 33, comma 2, nel queste indicazioni di massima possono essere modificate in sede di accordo operativo senza che ciò costituisca variante al PUG.

In sostanza ogni determinazione quantitativa e qualitativa su nuovi insediamenti o rigenerazioni urbane è assegnata a valutazioni da svolgersi caso per caso su proposte avanzate per esclusiva e arbitraria iniziativa privata, in tempi ristretti e perentori. É preclusa la funzione essenziale della disciplina urbanistica, cioè la valutazione sistematica preventiva della sostenibilità e compatibilità delle trasformazioni del territorio, necessariamente da compiersi nell’ambito della pianificazione generale.

É da aggiungere che le valutazioni caso per caso sono peraltro circoscritte dall’articolo 37 comma 6 alla solo verifica della loro conformità al PUG, comunque certa a priori, considerata la proibizione di disposizioni vincolanti in questo strumento.

In conclusione il comune risulta totalmente subordinato all’iniziativa privata, e perde ogni potere negoziale nei confronti dei privati, non avendo controllo sulla graduazione temporale degli interventi né sulla capacità insediativa da assegnare, né sulla loro conformazione.

Altre semplificazioni sono proposte con la differenziazione e la derogabilità degli standard, già qui considerate al punto 1, e con la generale derogabilità nel territorio urbanizzato dei limiti di distanza, altezza, densità disposti dal DM 1444/1968 e dalle discipline comunali delle libere visuali, anche in caso di demolizione e costruzione o ampliamento. Anche nel caso di interventi più radicali sarebbe così interdetta la possibilità di miglioramenti della qualità abitativa e funzionale dell’edificato.

2.2 La semplificazione del sistema di disciplina del territorio

Tutti i vigenti strumenti urbanistici vengono soppressi.P SC (piano strutturale comunale), RUE (regolamento urbanistico edilizio) e POC (piano operativo comunale) sono sostituiti dal PUG (piano urbanistico generale). Ai piani urbanistici attuativi subentra il solo accordo operativo, che tutti li sostituisce.

La differenziazione fra PSC e RUE aveva il compito primario di discriminare le discipline da decidere attraverso l’interazione di una pluralità di soggetti portatori di interessi pubblici, da codificarsi stabilmente nel PSC, e quelle da rimettersi all’autonomia decisionale dei comuni definite da RUE e POC.

L’unificazione nel PUG sopprime la possibilità di nette attribuzioni dell’autonomia comunale, e riconduce ad un unico procedimento di approvazione. Qualsiasi modificazione o aggiornamento del PUG è soggetto alla valutazione del comitato urbanistico di area vasta (la Provincia), a prescindere dalla sua importanza ed entità, anche quando si tratti di determinazioni che oggi dovrebbero spettare ad autonome determinazioni dei comuni, se coerenti al PSC. Questo contraddice le esigenze di tempestività e agilità indispensabili per cogliere le opportunità e rispondere alle istanze che nel corso del tempo emergono nel territorio urbanizzato e nel territorio rurale.

La sostituzione dei piani urbanistici attuativi con l’istituito dell’accordo operativo esautora i comuni dalla capacità di iniziativa per modellare e dirigere qualsiasi trasformazione urbanistica. Nella proposta di legge il diritto di iniziativa è infatti attribuito in via esclusiva ai privati proprietari, cui soli spetterebbe la funzione di elaborare e presentare progetti urbanistici. Al comune rimane solo da verificarne la scontata conformità a una pianificazione priva di disposizioni cogenti, e negoziare il concorso dei privati alle dotazioni, infrastrutture e servizi correlati all’intervento, nel termine perentorio di sessanta giorni.

Se i privati non avanzano proposte il comune non può avviare alcuna iniziativa, né formare propri piani urbanistici attuativi, nemmeno allo scopo di preservare dalla decadenza quinquennale i vincoli espropriativi; nemmeno può utilizzare i poteri disposti dalla legge urbanistica nazionale per coordinare o imporre l’attuazione di piani particolareggiati.

2.3 Considerazioni conclusive

Concludendo, la proposta semplificazione della disciplina del territorio consiste sostanzialmente nella sua abolizione. Alla pianificazione è addirittura vietato accertare preventivamente la sostenibilità dei nuovi insediamenti e delle intensificazioni del tessuto urbano, e disporre di conseguenza una disciplina cogente.

Destinazioni residenziali, produttive, per terziario o distribuzione commerciale sul territorio, e il dimensionamento degli insediamenti sono rimessi all’iniziativa propositiva dei privati, la cui inerzia non può essere al caso supplita, nonostante le norme nazionali lo consentano: tutto è subordinato al raggiungimento di accordi con le proprietà private proponenti, in tempi e a condizioni proibitivi per i comuni. La casualità di questo processo preclude in particolare l’opportunità, anzi il dovere, di utilizzare i nuovi insediamenti che concluderanno la fase storica dell’urbanizzazione per condurre a buon compimento la forma delle città e soprattutto conferire qualità ai margini urbani e alla loro relazione con il paesaggio agrario.

Per quanto riguarda l’asserita semplificazione degli strumenti urbanistici è facile prevedere effetti di segno contrario fortemente preoccupanti.

In primo luogo tutto il sistema di pianificazione territoriale, sia regionale che provinciale, fa riferimento all’ordinamento e ai contenuti degli strumenti comunali disposti dalla legge regionale 20/2000: la loro abrogazione, e i sostanziali cambiamenti nei compiti e contenuti della pianificazione comunale sconvolgono sia i riferimenti della pianificazione sovraordinata alle funzioni di PSC, RUE e POC, sia il concetto stesso di conformità dei PUG ai piani territoriali. Le medesime considerazioni valgono per piani e discipline di settore, sia regionali che provinciali, con conseguenti inestricabili complicazioni e confusione.

L’integrazione nel complessivo sistema di governo del territorio del modello e dei compiti della pianificazione urbanistica proposti esigerebbe la sostanziale rielaborazione dei vigenti piani territoriali e discipline di settore appoggiate alla strumentazione urbanistica comunale.

In secondo luogo tutte le modificazioni alla disciplina urbanistica comunale vengono ricondotte ai due procedimenti di formazione o variazione del PUG, e di formazione degli accordi operativi (non è contemplato il caso di loro varianti).

Quindi anche le varianti minori al PUG, attualmente sostanzialmente rimesse all’autonoma competenza comunale, risultano soggette al medesimo procedimento Anche la sostituzione di tutti i piani urbanistici attuativi con il solo istituto dell’accordo operativo, oltre a esautorare i comuni, pone preoccupanti interrogativi, ad esempio sulle modalità di modificazione o di rinnovo dei piani particolareggiati in corso di attuazione o a scadenza.

3. Le disposizioni proposte in materia di sviluppo economico

Le disposizioni specifiche consistono essenzialmente nella esenzione dalle limitazioni sul consumo di suolo di molta parte delle esigenze di ampliamento e sviluppo di impianti produttivi e di nuovi insediamenti produttivi strategici. Molto appare atteso tuttavia dalla soppressione di larga parte della disciplina urbanistica.

Vale la pena di ricordare che i vertici dello sviluppo economico in questa regione sono stati toccati tra gli anni ’70 e ’80 in contesto istituzionale e in un ordinamento che attribuivano massima importanza alla disciplina del territorio e al pieno utilizzo dei poteri istituzionali dei comuni per governarne e anche attuarne le trasformazioni richieste dalle accelerate dinamiche sociali ed economiche.

4. Le disposizioni proposte in materia di legalità

Consistono in obblighi di pubblicità e trasparenza sugli effetti economici prodotti dalla conclusione di accordi operativi, in termini di valorizzazioni e di loro beneficiari.