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domenica 23 ottobre 2016

Politiche della casa, una difficile transizione

Riflessioni sulla fine delle politiche abitative pubbliche, mascherata dalle retoriche e dal sostegno al cosiddetto housing sociale, a partire da un libro sull'edilizia sociale e da una legge della Regione Lombardia. casadellacultura.it, 22 ottobre 2016. (m.b.)


Il libro curato da Saverio Santangelo, Edilizia sociale e urbanistica. La difficile transizione dalla casa all'abitare (Carocci, 2015), prende in esame il tema della nuova questione abitativa, valutando lo stato di salute delle politiche pubbliche degli ultimi anni. Il volume si sviluppa attraverso il contributo di ricercatori e attori diretti, in una prospettiva di inquadramento storico, cercando di mettere in luce, a partire da un'analisi critica delle politiche messe in campo oggi, i nodi teorici e i conseguenti risvolti pratici, anche individuando approcci e strumenti che potrebbero contenere elementi di novità e interesse per la definizione di nuove strategie di intervento. Transizione, come suggerisce il titolo, è la parola chiave: come travaglio del processo di cambiamento in corso della società e della crisi del modello fondato sull'intervento pubblico, caratterizzato da debolezze strutturali e persistenti ma che ha comunque dato risposte importanti con l'edilizia pubblica al bisogno di casa dei ceti popolari, nella più generale crisi del welfare; come opportunità e necessità di definire nuove strategie di intervento integrate in merito alle politiche della casa e all'urbanistica, verso una politica che consideri qualità dell'abitare e del vivere nella città. Attorno a questa tensione si snoda il libro. Tra ciò che si sta realmente compiendo e ciò che si potrebbe ancora modificare e realizzare. Transizione quindi verso dove? E chi sono gli attori che le politiche pensano, promuovono e attuano? Ma anche chi sono i beneficiari e secondo quali priorità vengono ascoltati e inclusi nei processi decisionali. E ancora, questa fase di demolizione e ricostruzione del welfare abitativo è un'opportunità per chi?

Sebbene il libro contenga una pluralità di voci e vengano presentate esperienze locali e sperimentazioni di progetti di rigenerazione urbana e di edilizia sociale analizzate nelle loro criticità, ma anche nei diversi aspetti positivi e di successo, emerge con nettezza un giudizio globale negativo: questa transizione è difficile: "in assenza di un cambiamento complessivo, culturale, politico-istituzionale e sociale - e che in quanto tale richiede tempi lunghi -, sulle questioni qui affrontate non è possibile attendersi risultati significativi" (dall'introduzione del testo).

Il dato di partenza è il dramma della realtà italiana: aumento costante dei tassi di disoccupazione nella prolungata fase di stagnazione economica che stiamo attraversando, contrazione del potere di acquisto delle famiglie, accelerazione dell'aumento della diffusione della povertà nel processo iniziato ormai trent'anni fa di crescita della diseguaglianza economica; crisi del ciclo edilizio travolto dalla crisi economico-finanziaria globale dopo aver comunque lasciato il territorio italiano ricoperto di cemento, un consistente patrimonio immobiliare sfitto, il drastico calo delle compravendite, guadagni e risparmi delle famiglie immobilizzati nella spesa della casa; centinaia di migliaia di famiglie in attesa dell'assegnazione di un alloggio popolare, 150mila famiglie con in corso una procedura di sfratto o esproprio, città in cui diminuisce la qualità dell'abitare, un patrimonio pubblico in progressivo decadimento a causa della mancanza dei piani di manutenzione ordinaria e straordinaria, quartieri popolari sempre più abbandonati dalle istituzioni e ormai ghetti, sganciati dal destino del resto della città.

Il secondo elemento è che, in una situazione così strutturalmente complessa e disastrosa, costante e progressiva è la riduzione dei finanziamenti pubblici. La crisi economica e i conseguenti programmi di austerity richiesti dall'Europa sono andati a sovrapporsi negli ultimi anni a una politica pubblica già caratterizzata fin dai suoi inizi da investimenti per il welfare abitativo che hanno sempre collocato l'Italia tra gli ultimi paesi europei. E come mostrato nella conclusione del libro, l'ultimo intervento nazionale, il Piano Casa Renzi-Lupi, promosso come lo strumento attraverso cui il tema dell'emergenza abitativa ritornava al centro della politica, in realtà mette a disposizione ancora meno risorse, solo lo 0,08% del PIL.

A partire da questi due assunti nel volume viene dato spazio al tema dell'housing sociale, ripercorrendone l'evoluzione normativa, dalla nascita agli inizi degli anni duemila, alla costituzione nel 2009 del Sistema Integrato dei Fondi di Investimento (Sifi), al ruolo che assume con la Legge 80/2014: da misura collaterale introdotta a supporto ed integrazione delle politiche pubbliche già in atto come risposta al fabbisogno abitativo di un ceto medio solvibile ma troppo povero per il mercato privato ad ambito che ha permesso l'entrata sulla scena del welfare abitativo di attori finanziari attraverso i fondi immobiliari, determinando una ridefinizione dell'intervento pubblico volto all'investimento. A causa di un quadro normativo frammentato e approssimativo, della mancanza di una governance forte da parte dell'istituzione pubblica e della mancata integrazione con le politiche urbanistiche, tale strumento ha però fino ad ora disatteso le aspettative a fronte invece di una consistente mobilitazione di risorse pubbliche: la redditività degli interventi per gli investitori privati insieme con gli ingenti costi dell'"apparato" delle società di gestione del risparmio ha infatti privilegiato la nuova costruzione a discapito di progetti di recupero e riqualificazione dell'esistente, con un risultato comunque misero (2500 alloggi, dicono i dati disponibili) in minima parte in locazione e con affitti accessibili. Nel contempo però la partecipazione alla privatizzazione di Cassa Depositi Prestiti ha fruttato alle fondazioni di origine bancaria una rivalutazione superiore al 50% dell'investimento, che nell'ambito del welfare abitativo si sta declinando anche nella gestione dei processi di privatizzazione dei patrimoni immobiliari pubblici e degli enti previdenziali.

Ad allarmare non è solamente l'esiguità dei risultati degli interventi, ma la filosofia sottesa che sta forse a indicare la meta della transizione in corso, se altre strade non verranno scoperte e percorse. Housing sociale è espressione ricorrente in tanta letteratura e retorica istituzionale, il più delle volte accompagnata ad altre espressioni, quali opportunità, coesione sociale, accompagnamento, ibridazione pubblico-privato, innovazione. Una narrazione che ci spinge a credere che i diversi attori, pubblici e privati, possano concorrere al benessere collettivo ciascuno "guadagnandoci" qualcosa. In questo quadro però a essere ridefinito e ridimensionato è il ruolo del Pubblico, ridotto a mero facilitatore: cioè con il compito di rendere l'investimento sostenibile economicamente per il soggetto finanziario, che in cambio si adopererà per il benessere della società.  A essere sacrificato sembra essere il diritto a un abitare dignitoso e sostenibile economicamente delle famiglie senza casa, sotto sfratto, costrette in alloggi spesso antigienici e non idonei e delle migliaia di inquilini che abitano nei caseggiati dei quartieri popolari abbandonati al degrado. Si dice infatti che il sistema dei fondi di investimento e dell'housing sociale non siano una risposta alla questione abitativa e non potranno sostituire l'edilizia popolare. Si sente dire meno però che le politiche promosse contravvengono a questa constatazione, valorizzando l'intervento privato e creando le condizioni normative ed economiche per una sua maggiore diffusione e per un suo più stabile radicamento.

La logica di finanziarizzazione del welfare e di riduzione dell'intervento pubblico a facilitatore dell'investimento privato si può ritrovare anche in alcuni interventi strategici dei diversi livelli istituzioni. Ne è esempio la costituzione da parte del Comune di Milano dell'Agenzia sociale per la locazione, oggetto di un'energica campagna di marketing, ma che ad oggi non ha dato alcun risultato concreto sia nella gestione delle situazioni di morosità incolpevole, secondo quanto previsto dalla Legge 80, che nella stipula di contratti a canone concordato (i dati infatti non vengono pubblicizzati né dal Comune né dall'Agenzia stessa). La retorica è simile a quella promossa dalle politiche rivolte a sostenere i fondi mobiliari: cercare di alleviare il disagio di quella fascia di popolazione che non può accedere all'edilizia popolare (ma per cui i canoni liberi da mercato incidono troppo sul bilancio famigliare) in modo da arginare i processi di impoverimento; agevolare l'incontro della domanda e dell'offerta facendo comprendere a entrambe le parti quanto sia conveniente stipulare un contratto a canone concordato. Secondo questa stessa motivazione il Comune di Milano ha ottenuto che venisse rivisto al rialzo il nuovo accordo locale sugli affitti, sebbene non sia stato sottoscritto dalle organizzazione sindacali più rappresentative in città. Un'opportunità, quindi, più che per gli inquilini, per le grosse proprietà immobiliari che ritoccando di poco gli affitti già percepiti potranno beneficiare di consistenti agevolazioni fiscali.

Eppure siamo di fronte a una realtà drammatica che solo a Milano riguarda 30mila famiglie su cui pende una procedura di sfratto o esproprio, 14mila famiglie con l'ufficiale giudiziario alla porta e 25mila famiglie in attesa di un alloggio popolare. Abbiamo anche a disposizione studi approfonditi e seri che mostrano come esista un profondo divario tra reale domanda per capacità economica dei nuclei famigliari e l'offerta di alloggi. Citiamo a titolo di esempio la ricerca condotta nel 2012 dal Dipartimento di Architettura e Studi Urbani del Politecnico di Milano, "Offerta e fabbisogno di abitazioni al 2018 in Lombardia" (responsabile prof. Antonello Boatti), che dimostra come in Lombardia "il 73,97% del fabbisogno complessivo stimato al 2018, sulla base dell'analisi dei redditi, [sia] ascrivibile necessariamente a nuovi interventi di edilizia residenziale pubblica, il 26,03% del medesimo fabbisogno [sia] invece ascrivibile alla domanda di edilizia residenziale sociale. Infine il surplus di edilizia residenziale libera stimato [ammonti] a 808.656 vani, pari a 367.656 abitazioni". Colpisce dunque come, in generale, ad avere il sopravvento sia una narrazione pacificata della realtà, secondo cui sarebbe sufficiente far convergere i diversi interessi in campo, mentre pare impossibile aprire anche solo una discussione sulla possibilità che il Pubblico possa riconquistare un ruolo più determinante sul mercato, attraverso gli strumenti fiscali, urbanistici e normativi che ha a disposizione.

Un secondo esempio di come le politiche di valorizzazione immobiliari si stiano qualificando come operazioni di privatizzazione e sottrazione di patrimonio pubblico alle sue finalità sociali è dato dal caso di alcuni stabili del quartiere Mazzini a Milano. Dopo essere stati svuotati parzialmente dagli abitanti nell'ambito del progetto di riqualificazione Contratto di Quartiere II iniziato nel 2004 ed essere stati lasciati privi degli interventi di manutenzione ordinaria, con un'accelerazione dei processi di degrado, a seguito del dissesto finanziario di ALER e la mancanza dei fondi, la cabina di regia del progetto ha deciso di cancellare gli interventi non iniziati. E nonostante le famiglie rimaste negli stabili, costrette a subire un abitare non dignitoso in un contesto di abbandono, si siano comunque impegnate insieme con i loro rappresentanti sindacali a trovare soluzioni, Regione Lombardia ha accolto la proposta di Investire sgr e ha trasferito la piena proprietà di alcuni immobili a un comparto del Fondo Immobiliare di Lombardia già esistente. Case finanziate e costruite come edilizia pubblica verranno così trasformate in edilizia privata/convenzionata, senza nessuna informazione e coinvolgimento degli abitanti presenti e dei loro rappresentanti e senza alcuna garanzia.

Ritroviamo in una forma più sistematica questi stessi principi nel nuovo Testo di Riforma dell'edilizia popolare e sociale, approvato dal Consiglio Regionale della Lombardia a giugno e che ha come titolo "Disciplina regionale dei servizi abitativi", tema che meriterebbe uno studio e un approfondimento specifico, soprattutto in relazione al processo di fallimento economico di Aler Milano, nel quadro del ventennio di governo Formigoni. Il Testo è stato approvato nel quasi totale disinteresse dei mezzi di informazione e della collettività e con la sola opposizione delle organizzazione sindacali degli inquilini, di alcuni comitati e movimenti per la casa che, purtroppo, non sono riusciti a sensibilizzare l'opinione pubblica sull'importanza del tema.

Il progetto, con lo scopo dichiarato di voler risolvere la strutturale mancanza di finanziamenti per le politiche della casa e dei quartieri pubblici, a partire dai principi della "sostenibilità economica" del sistema e del "mix sociale", va a ridefinire la funzione dell'edilizia pubblica, stravolgendone il senso e costruendo un modello che esclude i ceti più poveri, colpevolizzandoli e costringendoli in un sistema che ha sempre meno a che fare con i diritti e sempre più con uno stato sociale residuale e caritatevole, delegato al privato sociale. In breve, le misure principali previste dalla normativa sono: l'ingresso dei privati nella gestione degli immobili attraverso il sistema dell'accreditamento; un limite all'accesso delle famiglie indigenti che potranno avere una casa solo ed esclusivamente tramite la presa in carico dai servizi sociali; il consolidamento dei piani di alienazione del patrimonio; la promozione di programmi di valorizzazione; l'assegnazione degli alloggi svincolata da graduatorie di bisogno e subordinata all'offerta degli alloggi effettivamente disponibili; l'affidamento al Terzo Settore della gestione di alloggi da trasformare in "servizi abitativi transitori" rivolti a famiglie in emergenza abitativa e sotto sfratto; l'erogazione di contributi economici a carattere temporaneo con contestuale attivazione di programmi di recupero dell'autonomia economica e sociale rivolti agli inquilini riconosciuti "morosi incolpevoli"; misure di allontanamento per gli inquilini riconosciuti "morosi colpevoli" e occupanti senza titolo. In prospettiva ciò significa che 1/3 del patrimonio di case popolari attuali potrebbe cambiare la sua destinazione ed essere venduto e "spostato" in un sistema più sostenibile e redditizio per gli enti gestori, a canone moderato o convenzionato o in patto a futura vendita o dirottato ai servizi transitori, tradendo la funzione sociale per cui l'edilizia pubblica è stata realizzata e cioè dare una casa dignitosa ai ceti popolari.

L'equilibrio finanziario del sistema sembra quindi essere trovato attraverso il "cambiamento dell'inquilinato": escludere le famiglie più povere per sostituirle con famiglie con capacità economiche più certe. In questo modo l'istituzione pubblica si sgrava di una parte del compito di dover garantire il diritto di tutti a una casa a un costo economicamente giusto e in secondo luogo si sottrae a qualunque possibile discussione sul giusto costo della casa popolare e sociale, sia per quanto riguarda il canone che le spese, anche in relazione alla qualità dei servizi e ai costi di gestione e sulle connessioni con l'urbanistica.

Discutibile è infine la retorica sulla colpevolezza/incolpevolezza della morosità, che stigmatizza la condizione di povertà, riducendola alla sola responsabilità dei singoli, e mette in risalto la distanza tra coloro che hanno steso la legge e i cittadini a cui la legge è rivolta. Cittadini che con sofferenza, ogni giorno, si scontrano con la precarietà del mondo del lavoro e la frammentazione del sistema sociale, subendo così una progressiva riduzione del proprio orizzonte di cambiamento e di mobilità sociale, senza trovare ancora un'autonoma capacità di espressione. In conclusione, una riforma ideologica, che non sembra essere all'altezza della realtà e che andrà ad aggravare l'emergenza abitativa di questi anni.
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