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martedì 25 ottobre 2016

L'Agenda urbana dell'ONU. “Urbanizzazione” per quale “sviluppo”?


Il documento presentato in una gremita assemblea internazionale a Quito (Ecuador) dovrebbe costituire il riferimento strategico per le trasformazione urbane del prossimo ventennio. Abbiamo chiesto una illustrazione alla nostra redattrice, che è stata coinvolta nel lavoro di preparazione del documento.

La Dichiarazione di Quito dall’accattivante titolo “Città e insediamenti umani sostenibili per tutti”, di cui la stampa sta in questi giorni informando, merita un commento un po’ più ampio di quello che le cronache quotidiane possono permettersi. E’ il risultato di un processo che si è sviluppato in molti mesi e, data l’autorevolezza della fonte (le Nazioni Unite), avrà un impatto notevole sull’opinione pubblica e contribuirà a determinare il pensiero comune.

Si tratta della terza Agenda Urbana a partire dal 1976.  Come le precedenti, ha l’obiettivo di orientare le politiche urbane per il prossimo ventennio. È sostanzialmente una sintesi delle politiche urbane dominanti negli ultimi vent’anni: buoni propositi e buone strategie, ma “moderate”, così da non mettere in discussione lo sviluppo economico dato e non intralciare il finanzcapitalismo[1] e le speculazioni immobiliari ad esso collegate.

Ho partecipato allo svolgimento del percorso di preparazione dell’Agenda all'interno del gruppo sulle politiche per la governance (Policy Unit 4: Urban Governance): credo che la sintesi migliore sia proprio nel titolo dell'articolo che Il Sole 24Ore ha dedicato all’evento: “Urbanizzazione per lo sviluppo”; in altri termini, come obbligare città e governi a indebitarsi con gli investitori e i developers, che costruiscono l'espansione delle città per fini puramente monetari, e come ulteriormente trasformare terra agricole a questo scopo.

Il documento contiene tutte le “parole chiave” che hanno gonfiato il dibattito urbano internazionale, dalla parola storica - ma ancora in testa alle classifiche -  “sostenibilità” fino alla parola “resilienza”, l’ultima arrivata. Nel documento si parla moltissimo di esclusione, iniquità, povertà, problemi ambientali e climatici, e c’è una sincera preoccupazione per tutti questi fenomeni, ma senza mai mettere in dubbio la benevolenza del modello di sviluppo attuale - quel modello che comporta l’urbanizzazione a tutti i costi e lo sfruttamento la città “come motore di sviluppo economico”.
L’Agenda mirava ad essere “firmata” dagli stati membri, sebbene l’adesione non costituisca nessun vincolo o impegno. Ed è proprio la ricerca a tutti i costi di un consenso, inutile, che ha costituito fin dall’inizio la rinuncia a provare a creare un documento progressista, creativo e innovativo.
Come strumento di partecipazione e sensibilizzazione degli stati membri, l’Agenda non ha funzionato molto bene, poiché sono stati pochi quelli che hanno avviato un dibattito nazionale[2]. Ma certamente è servita per assicurare un larghissimo pubblico all’evento finale che si è tenuto a Quito.

Un percorso pasticciato e opaco

Il testo finale è il risultato di un percorso pasticciato e poco trasparente, che tuttavia ha impegnato, per oltre un anno, moltissime persone, di diversi paesi ed esperienze ma sempre sotto la regia del Segretariato di Habitat III, che si è riservato la stesura finale del documento. Un Team delle Nazioni Unite, costituito da membri delle varie organizzazioni (con la Banca Mondiale e UN-Habitat sempre presenti), ha inizialmente preparato un documento costituito da 22 Issues Papers (documenti tematici): una serie di questioni cruciali da affrontare. Poi sono state costituite dieci Policy Units, ognuna composta da circa 20 esperti guidati da istituzioni con reputazione internazionale. Questi hanno lavorato da settembre 2015 ad aprile 2016, individuando punti critici, obiettivi e strategie in specifici ambiti (per esempio la Governance Urbana, il Diritto alla Città, l’Housing, etc.). Ciascun documento (Issues paper e Policy Paper) è stato inviato agli stati membri e organizzazioni internazionali varie che hanno potuto commentare e proporre cambiamenti. Sulla base dei Policy Papers il Segretariato di Habitat III ha preparato lo Zero Draft document (maggio 2016).  Il documento è circolato tra i paesi membri, discusso in numerosi appuntamenti internazionali e revisionato diverse volte, fino ad approdare a Quito nella sua versione finale.

Tre punti critici

Vorrei commentare il documento, e l’insieme dell’iniziativa, su tre principali punti: l’obiettivo dell’Agenda, lo scontro sul concetto “diritto alla città” e un’omissione  importante.

L’obiettivo

L’Agenda Urbana dovrebbe esprimere una visione, dei diritti e principi che possiamo assumere come universali, ma non ancora riconosciuti; e forse degli orientamenti strategici. È una fortuna che il documento sia rimasto sul terreno generale (e universale) dell’affermazione di principi e indirizzi strategici validi per tutte le regioni del mondo. L’imposizione di “modelli” e “regole di governo” da applicare a tutte le città e territori del mondo sarebbe devastante, almeno per chi condivide l’idea che la diversità è una ricchezza, e che i diversi contesti ambientali, sociali e culturali richiedono strategie e tattiche diverse. Fare altrimenti (come qualcuno vorrebbe), sarebbe stato un ulteriore strumento di omologazione nell’uso degli spazi, che avrebbe rafforzato i danni già provocati dalle tendenze attuali del sistema capitalistico.

Il “diritto alla città”

Per chi ha seguito da vicino la preparazione di questa nuova Agenda Urbana, l’elemento più interessante è stato il braccio di ferro tra coloro che volevano inserire il “diritto alla città” nel documento finale e le grandi potenze che hanno espresso un opposizione aspra e tenace. Il Segretariato ha risolto il conflitto tra le grandi potenze e i sostenitori dell’inclusione del nuovo “diritto” (tra cui i paesi dell’America Latina capeggiati dal Brasile) dando a questi ultimi un contentino: la citazione dell’espressione nel par. 11 relativo alla ‘visione condivisa’[3]. La formulazione è così ambigua che risulta chiara la non condivisione del nuovo diritto. Ancora una volta la volontà dei paesi del Nord del mondo ha prevalso su quella dei paesi del Sud.

L’inserimento del “diritto alla città” è stato ovviamente osteggiato perché potrebbe portare sia a rivendicazioni di riconoscimento del diritto in se - incluso quello di non essere costretto ad andare in città - sia all’emergere di ulteriori rivendicazioni di misure per la sua messa in pratica: misure certamente non gradite perché potrebbero intralciare il processo di urbanizzazione in atto, gli investimenti e i conseguenti profitti per alcuni dei soggetti (i meno, ma ricchi) e indebitamenti e sfratti scaricati sulle spalle di altri (i più, ma poveri).

L’omissione

Quest’ultima considerazione mi porta direttamente alla terza critica sostanziale all’Agenda urbana di Quito: una pesante omissione, che ribadisce chiaramente da che parte stiano il mondo e le Nazioni Unite. Questi ultimi vent’anni hanno visto il moltiplicarsi delle espulsioni, in tutti i paesi del mondo, soprattutto a discapito delle popolazioni povere, minoritarie e fragili, proprio per effetto di questo modello. Nonostante le Nazioni Unite, in particolare UN-Habitat, abbiano in parecchi rapporti denunciato gli sfratti, questo documento non ha preso una posizione decisa al riguardo, espressa da più parti nel corso della stesura dei policy papers, e da molti movimenti e organizzazioni nazionali e internazionali[4].

Il linguaggio è sempre cauto, mai una denuncia decisa e un impegno a impedire le espulsioni, ma piuttosto un impegno a) promuovere politiche della casa a tutti i livelli che portino progressivamente a prevenire le espulsioni forzate arbitrarie; b) a incoraggiare politiche che prevengano le espulsioni forzate arbitrarie; c) promuovere lo sviluppo di adeguati e attuabili regolamenti per combattere e prevenire la speculazione, trasferimento e espulsioni forzate arbitrarie[5]. (par.107 e 111 del capitolo relativo all’implementazione).

I tre professori con il segretario di UN-Habitat

A concludere la conferenza Habitat III di Quito, e conquistare la platea, è stato l’annuncio del “Quito Papers” da parte dei professori Saskia Sassen, Richard Sennet e Richard Burdett - già protagonisti del Convegno “Conflicts of an Urban Age” [6]  - e di Joan Clos, direttore esecutivo di UN-Habitat, nonché persona di primo piano internazionale (ex sindaco di Barcellona) e protagonista di Habitat III.

A partire da una forte critica della Carta di Atene, dei principi del Movimento Moderno e delle gated communities, che dovrebbero essere considerate illegali, Sennet sostiene che le città dovrebbero consentire a molte cose di accadere contemporaneamente, e non dovrebbero aspirare a raggiungere un stato concluso, ma essere sempre in un processo di incompletezza. Leggendo il resoconto dell’incontro di Citiscope, avrei voluto sentire una denuncia  alle espulsioni, ampiamente descritte e argomentata da Saskia Sassen nel suo ultimo libro Espulsioni[7].
Invece, anche i sociologi sembrano cadere nella trappola di ritenere che la progettazione urbana sia la chiave per affrontare i nostri problemi. A dicembre sarà pubblicato il loro testo, già dichiarato “un contrappunto intellettuale” alla Urban Agenda. Temo che invece si tratterà di una traduzione in chiave più progettuale – quindi destinata a rivitalizzare il ruolo dell’architettura e dell’urban design – della Agenda attuale. È una posizione, del resto, già anticipata al citato convegno LSE-Urban Age da Richard Burdett: un invito ad abbandonare le lotte sociali e buttarsi sulla progettazione. Potrebbe essere invece un invito a un serio pragmatismo, a tentare una via diversa per catalizzare il cambiamento, ma con la piena consapevolezza che anche la progettazione dello spazio deve essere politicamente e ideologicamente schierata? L’appuntamento è a dicembre.





[1] Mi riferisco a quella mutazione del sistema economico capitalista, che Gallino ha appunto definito “finanzcapitalismo” (Luciano Gallino, Finanzcapitalismo, Einaudi, 2011), per la quale si è passati ad assumere la ricchezza monetaria come unica finalità dello “sviluppo” e che comporta il saccheggio delle risorse disponibili, l’incremento dell’indebitamento delle famiglie e degli stati e lo sfruttamento del territorio come fonte di rendita e di rendita percepita.
[2] L’Italia, come la maggior parte delle nazioni, ha preparato il suo Rapporto Nazionale da inviare a Quito, con il coordinamento del Consiglio dei Ministri e il Dipartimento per le Politiche di Coesione, e la collaborazione di una settantina di persone e diverse istituzioni tra cui l’ Anci e l’Istituto Nazionale di Urbanistica (INU). In realtà è mancato completamente un confronto e la raccolta di commenti è stata completamente lasciata alla libera iniziativa delle persone direttamente coinvolte. Così come pochissima diffusione è stata data al documento stesso.
[3]  Qui di seguito il testo integrale: “We share a vision of cities for all, referring to the equal use and enjoyment of cities and human settlements, seeking to promote inclusivity and ensure that all inhabitants, of present and future generations, without discrimination of any kind, are able to inhabit and produce just, safe, healthy, accessible, affordable, resilient, and sustainable cities and human settlements, to foster prosperity and quality of life for all. We note the efforts of some national and local governments to enshrine this vision, referred to as right to the city, in their legislations, political declarations and charters.” (Habitat III, New Urban agenda. Draft outcome document for adoption in Quito, 10 September 2016, p. 2).
[4] Per esempio quelli che danno sostegno all’ International Tribunal on Evictions, che a Quito si è riunito per un assemblea nell’ ambito del “People’s Social Forum Resistance Habitat III”, un evento in contrapposizione a Habitat III. Si veda per esempio su questo sito
[5] I tre punti sono stati estratti rispettivamente dai par. 31, 107 e 111 dell’Agenda. Di seguito il par.114, nel capito sulle implementazioni (il corsivo è mio è mio) “We will encourage developing policies, tools, mechanisms, and financing models that promote access to a wide range of affordable, sustainable housing options including rental and other tenure options, as well as cooperative solutions such as co-housing, community land trust, and other forms of collective tenure, that would address the evolving needs of persons and communities, in order to improve the supply of housing, especially for low-income groups and to prevent segregation and arbitrary forced evictions and displacements, to provide dignified and adequate re-allocation.” (Habitat III, New Urban agenda. Draft outcome document for adoption in Quito, 10 September 2016, p. 14).
[6] Si legga a proposito l’articolo su eddyburg “Banche al fronte” di Paola Somma.
[7] Saskia Sassen, Espulsioni. Brutalità e complessità nell’economia locale, Il Mulino, 2015.
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