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VENEZIA

mercoledì 12 novembre 2014

Sergio Brenna: La proposta di Lupi è ispirata a una vera furia iconoclasta

Un'analisi puntuale degli arretramenti della proposta Lupi rispetto alla legislazione vigente e l'indicazione delle correzioni e aggiunte delle norme esistenti che sarebbero necessarie.




Osservazioni al testo presentato a luglio 2014 dal gruppo di lavoro "Rinnovo Urbano del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti"

L’articolato presentato a luglio 2014 dal Gruppo di lavoro “Rinnovo urbano” del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti sembra ispirato da una vera e propria furia iconoclasta (v. in particolare art. 6, c. 6) nei confronti della tradizione di strumenti e procedure consolidatesi tra il 1967 con la L. 765/67 (c.d. Legge Ponte) e conseguente D.M. n. 1444/68 ) e il 1977 con la L. 10/77 (“Norme per la edificabilità dei suoli”,  c.d. Legge Bucalossi) e sembra invece porsi come obiettivo il ritorno istituzionalizzato al “libero” confronto negoziale tra proprietà fondiario-immobiliare e amministrazioni locali che, negli anni Cinquanta-Sessanta caratterizzò, anche dopo la fase di ricostruzione emergenziale delle distruzioni belliche, il periodo di renitenza da parte dei comuni a dare seguito al compito di indirizzo del processo urbanizzativo con modalità di valorizzazione economica compatibili con gli interessi pubblici e collettivi, compito loro attribuito dalla L.
n. 1150/42 (“Legge urbanistica”).

Non è, infatti, casuale che alle forme di partecipazione socialmente qualificata previste dal testo tuttora vigente della “Legge urbanistica” (art. 9, c. 2: «...possono presentare osservazioni le associazioni sindacali e gli altri enti pubblici ed istituzioni interessate».) o anche alla prassi instauratasi per estensione del disposto del c. 1 (nel periodo di pubblicazione dei piani urbanistici «chiunque ha facoltà di prenderne visione») per consentire a chiunque la facoltà di presentare osservazioni (e, tuttavia, la proprietà fondiario-immobiliare che usi di questa facoltà ha la necessità di rivestire la tutela del proprio interesse proprietario – giuridicamente tutelato dalla forma dell’opposizione - di qualche forma di cointeressenza pubblica se vuole sperare di trovare accoglimento) il testo proposto sostituisca la tutela pressoché esclusiva e preminente della partecipazione “proprietaria” (art. 1, sub i: «leale collaborazione tra pubbliche amministrazioni e tra queste ultime e i privati nella definizione e attuazione degli strumenti di pianificazione»; art. 1 c. 4: «Ai proprietari degli immobili è riconosciuto, nei procedimenti di pianificazione, il diritto di iniziativa e di partecipazione, anche al fine di garantire il valore della proprietà conformemente ai contenuti della programmazione territoriale. Le procedure di pianificazione assicurano la partecipazione dei privati anche nell’esecuzione dei programmi territoriali senza dar luogo a sperequazioni tra le posizioni proprietarie»; art.7, c. 7: «7. Nell’ambito della formazione del piano operativo, i privati, singoli o associati, possono presentare proposte per operazioni di trasformazione urbanistica di maggiore complessità funzionale, gestionale ed economico – finanziaria. Le proposte, corredate da progetti di fattibilità, si intendono come preliminari di piani urbanistici attuativi»; art. 8, Tutela della proprietà ed indifferenza delle posizioni proprietarie, c. 1, 2, 3 e 4:

«1. Il governo del territorio è regolato in modo che sia assicurato il riconoscimento e la garanzia della proprietà privata, la sua appartenenza e il suo godimento».

«2. La disciplina della conformazione della proprietà privata, al fine di renderla funzionale agli obiettivi della programmazione territoriale, rispetta il principio di indifferenza delle posizioni proprietarie. I proprietari hanno il diritto di partecipare alla determinazione dei contenuti della programmazione territoriale, conformemente ai fini generali della medesima».

«3. I limiti alla proprietà privata, necessari alla programmazione territoriale, sono giustificati dagli obiettivi sociali della programmazione e realizzano una migliore accessibilità al diritto di proprietà
«4. Le limitazioni apposte alla proprietà privata che non hanno carattere generale e che non riguardano in generale una categoria di beni economici sono compensate. La compensazione rende indifferente le limitazioni»), mentre scompare del tutto la partecipazione socialmente connotata, del tutto equiparata a quella dei generici “privati”.

L’esito del “libero” confronto negoziale tra proprietà fondiario-immobiliare e amministrazioni locali negli anni Cinquanta-Sessanta ebbe, come è noto, esiti caotici nello sviluppo urbano e territoriale dell’intero Paese (e di molto di questo esito paghiamo ancora oggi le conseguenze), sinché, dopo il clamoroso episodio della frana di Agrigento del 1966 (200.000 mc. malamente accatastati sul versante di una collina franosa antistante i templi della Magna Grecia), anche le forze politiche più restìe a porre limiti al “libero” contrattualismo tra proprietà fondiario-immobiliare ed enti locali dovettero riconoscere che quel compito non poteva essere adempiuto senza regole pubbliche di indirizzo generale (come già aveva riconosciuto un regime non certo contrario alla valorizzazione immobiliare come quello fascista con la legge del 1942, anche se la definizione di limiti edificatori e dotazioni pubbliche vi veniva demandato ad una cultura tecnico-professionale che negli anni del “boom” edilizio successivi al dopoguerra si rivelerà del tutto impari al compito affidatole). C’è solo da sperare che non occorra un episodio altrettanto clamoroso quanto la frana del 1966 (magari, questa volta, non tanto e solo di tipo edilizio, ma ecologico-insediativo ed ambientale come quelli di Sarno, di Giampilieri, del Veneto, del Campidano, che pure sembrano non aver sortito altrettanto effetto sull’atteggiamento di Governo e Parlamento) per rendersi conto della strada su cui ci si tornerebbe a mettere (e in buona parte ci si è già tornati a mettere con la diffusione inflazionata dei PII introdotti dall’art. 16 della L. n. 179/92).

Se si volesse desistere dalla furia demolitoria dell’impianto giuridico-normativo e strumentativo del complesso L. 1150/42-L.765/67-DM 1444/68- L. 10/77, sarebbe invece più utile ed opportuno provare a distinguere quali parti, nell’attuale fase meno espansiva e più ristrutturativa dei tessuti urbanizzativi, mantengano ancora una valenza di attualità e quali invece debbano considerarsi obsoleti (ad es. gli artt. 2 e 3 del DM 1444/68 sulle zone territoriali omogenee) e provare a risolverne alcune contraddizioni ed incoerenze. Ad esempio rendendo esplicita la possibilità di destinare il contributo concessorio commisurato al costo di costruzione a nuovi obiettivi di maggior tutela ambientale (uso di risorse energetiche rinnovabili, maggiori coibentazioni, ecc.), salvaguardando così l’integrità e la destinazione urbanizzativa degli oneri, col ripristino del disposto dell’art. 12 della L. 10/77 (illegittimamente non trasferito nel T.U. sull’edilizia, D.P.R. n. 380/2000) che imponeva la loro allocazione in conti a ciò vincolati e distinguendovi i proventi da monetizzazioni di aree pubbliche non cedute, che dovrebbero obbligatoriamente destinarsi all’acquisizione di nuove aree pubbliche. Ciò frenerebbe la pulsione di molti comuni ad estendere inopportunamente il processo urbanizzativo per reperire risorse da utilizzare per contingenze correnti di bilancio.

Altrettanto si potrebbe riflettere sull’opportunità di porre a carico dei Piani Attuativi (e forse, monetizzandole, anche a carico dei permessi di edificare diretti) le aree corrispondenti ai 15 mq/abitante per parchi pubblici urbani e territoriali, di cui all’art. 4 p. 5 del DM 1444/68, oggi disegnati nei Piani Regolatori e in gran parte inattuati e a vincoli decaduti, che sono spesso all’origine di fantasiose e per lo più inefficaci ipotesi di compensazioni perequative che si risolverebbero in aggravamento dei pesi insediativi sulle aree edificabili. Si porrebbero così limiti al consumo edificatorio del territorio ben più efficaci di qualunque limitazione imposta dall’esterno al processo urbanizzativo.

Anche il combinato disposto degli artt. 8 c. 2, art. 7 c. 2 e art. 9 del DM 1444/68 (è opportuno leggerli in questa sequenza per comprenderne bene il meccanismo) meriterebbe una più attenta valutazione alternativa alla brutale proposta di soppressione. Il senso di quegli articoli potrebbe esplicitarsi così : "Se un Piano Attuativo realizza interamente i propri spazi pubblici prescritti dallo strumento pianificatorio generale, esso può proporre un proprio modello insediativo caratterizzato da altezze, distanze tra edifici e densità fondiarie liberamente determinate dalla proposta di progetto; viceversa se gli spazi pubblici non vengono realizzati interamente all'interno del Piano (cioè in gran parte monetizzati o ceduti fuori comparto, e quindi si tratta - al di là della forma - un "non –piano attuativo", assimilabile ad un intervento a permesso edificatorio diretto) le altezze e le densità devono essere stabilite per analogia con quelle degli edifici dei tessuti urbani circostanti e preesistenti e la distanza tra gli edifici é prefissata per legge (ad es. pari all'altezza dell'edificio più alto) con un minimo assoluto". Che questo minimo debba essere quello di 10 m. come disposto dall’art. 9 p. 2 del DM 1444/68 (disposto che, voglio ricordarlo, ha superato indenne i numerosissimi ricorsi amministrativi che gli si sono rivolti contro) è questione che può anche essere discussa. Certo il ritorno alle disposizioni previste dal Codice civile (1,5 m. dal confine di proprietà, con la conseguente distanza minima tra pareti esterne di edifici di 3 metri), mi sembrerebbe segnare un ritorno a periodi oscuri (in tutti i sensi!), di cui non so se il Gruppo di lavoro intenda davvero e consapevolmente assumersi la responsabilità di proposta, implicita nell’abrogazione del DM medesimo.

Da ultimo la questione della fissazione di una dotazione minima di spazi pubblici a livello nazionale: i 18 mq/abitante (con l’abitante stimato a 30 mq s.l.p. o 100 mc lordi “salvo diversa dimostrazione”; art. 3, c.3) furono stabiliti empiricamente sulla base di esempi giudicati positivamente dal Gruppo di lavoro diretto da Martuscelli; gran parte delle legislazioni regionali susseguitesi tra il 1975 (Lombardia) e il 1999 (Basilicata) stabilirono maggiori dotazioni tra 24 e 28 mq/abitante. Per quanto la crisi economica morda ferocemente sembra difficile credere che regioni come Piemonte, Lombardia, Veneto che amano paragonarsi per reddito e qualità della vita alle regioni europee più sviluppate non ritengano più garantibile ai propri cittadini ciò che si riteneva perseguibile negli anni Settanta e l’intero Paese ciò che riteneva proponibile nel 1968. Ma, al di là del dato quantitativo, ritengo sia opportuno mantenere un livello minimo garantito a livello nazionale per evitare che si manifestino eccessive disparità di trattamento tra i cittadini del Paese. Anche in questo caso la brutale soppressione del DM farebbe venir meno quel minimo di garanzia, potendo dare origine a corse “al ribasso” con finalità di concorrenzialità economica e a danno della qualità insediativa.

Quanto alla proposta di inserire la dotazione di edilizia economico-popolare (o sociale come preferisce l’entourage di provenienza del ministro Lupi: non a caso la proposta è un’inveterata aspirazione di taluni ambienti politico-sociali lombardi) tra le aree a destinazione pubblica o di interesse pubblico: comunque anche in questo caso occorrerebbe stabilire una quota minima nazionale rispetto alle quantità edificatorie programmate dai piani operativi (il 40% come disposto dalle mai abrogate, ma totalmente disattese, L. 167/62 e 865/71? Altre diverse quote?) per evitare eccessive disparità e le aree destinate ad attuarle devono essere aggiuntive a quelle per i servizi pubblici di zona e generali di cui sopra.

Sergio Brenna è Ordinario di urbanistica  del Politecnico di Milano
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