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23M 2019: una marcia rivoluzionaria

23M 2019: una marcia rivoluzionaria
Il 23 marzo 2019 anche eddyburg si unisce alle migliaia di persone che scenderanno in strada per le vie e le piazze di Roma in una grande Marcia per il clima, contro le grandi opere inutili e per una giustizia ambientale. Ancora una volta sono i movimenti, i comitati, gli abitanti a rivendicare le ragioni per una rivoluzione del sistema, del modello di sviluppo in assenza di una sintesi politica capace di cogliere la svolta radicale necessaria per coniugare la salute, il benessere sociale, la salvaguardia del nostro pianeta terra e delle specie che lo abitano e i diritti umani. (i.b)

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lunedì 17 giugno 2013

Sulle proposte di legge in materia di contenimento del consumo di suolo presentate alla Camera e al Senato nell’attuale (XVII) legislatura nazionale

Un utile confronto tra alcuni testi di legge sul consumo di suolo (Realacci-Catania, Causi, Lanzillotta, Stefano, Catania-Realacci) :cercando di fare chiarezza in un panorama confuso, dove buone intenzione pronunciate  e perverse intenzioni praticate  ambiguamente s'intrecciano.  16.6.2013

Il 15 marzo sono state presentate contemporaneamente alla Camera le proposte di legge AC 70 e AC 150, primi firmatari rispettivamente Realacci e Catania per la prima (AC70) e Causi per la seconda (AC 150) con due titoli leggermente diversi (Norme per il contenimento dell’uso di suolo e la rigenerazione urbana la prima; Norme per il contenimento del consumo del suolo e la rigenerazione urbana la seconda) ma con testi identici.
Lo stesso 15 marzo la medesima proposta di legge è comunicata alla presidenza del Senato (AS 129) dalla senatrice Lanzillotta.
Il 3 maggio è comunicata alla presidenza del Senato una nuova proposta, a firma Stefano (AS 600), relativa a Norme in materia di valorizzazione delle aree agricole e di contenimento del consumo del suolo. Il 15 maggio alla Camera sempre Catania e Realacci (in questo caso a firme invertite) depositano invece quali primi firmatari una proposta (AC 948) di Legge quadro in materia di valorizzazione delle aree agricole e di contenimento del consumo di suolo.

Il cosiddetto “consumo di suolo”, ovvero la progressiva e incrementale erosione del territorio rurale a opera di nuove urbanizzazioni è l’esito del combinato-disposto di norme nazionali non soltanto in materia di governo del territorio, ma anche relative alla fiscalità locale[1], piuttosto che alla fiscalità d’impresa[2] o ai condoni edilizi che si sono succeduti negli anni, e delle norme regionali in materia di governo del territorio e urbanistica.
Pur rimanendo alla radice del problema il fatto che la nostra legislazione statale non ha mai voluto o saputo affrontare in modo organico il nodo del rapporto tra diritto di proprietà e diritto di edificazione, lasciando alla prassi interpretativa il compito di definire il labile confine tra ciò che il privato può esigere in nome del diritto di proprietà individuale e ciò che gli enti territoriali possono invece limitare e determinare in nome dell’interesse collettivo, una legge nazionale che si proponga oggi di contenere realmente il consumo di suolo dovrebbe da un lato affrontare in modo sistematico e coordinato le diverse cause del problema, e dall’altro trattare adeguatamente la concorrenzialità tra Stato e Regioni in materia di governo del territorio[3]. Le proposte presentate invece non considerano come punto di partenza lo stato dell’arte delle legislazioni regionali vigenti in materia, e di come in particolare affrontino il tema del consumo di suolo[4]. Non si pongono peraltro nemmeno il problema di una chiara definizione di cosa si intenda per consumo di suolo, e quindi quale sia il territorio da considerarsi già urbanizzato o consumato[5].

Partiamo dalla proposta Catania (AC 948), che seppur ultima come data di presentazione (15 maggio 2013) riprende tale e quale la proposta a suo tempo presentata da Catania, già direttore generale del Mipaf, in veste di ministro delle politiche agricole del governo Monti (DDL fine 2012), a suo tempo dibattuta in sede di coordinamento delle Regioni con la produzione di un complesso lavoro emendativo[6] L’ex Ministro Catania, senza tener minimamente conto di questo lavoro, ripropone un articolato di legge che, per citarne soltanto i contenuti più critici:
prevede che il Ministero delle politiche agricole e forestali determini con decreto “l’estensione massima di superficie agricola consumabile sul territorio nazionale”, da ripartirsi tra le regioni;
prevede quale incentivo ai comuni e alle province virtuose la ”concessione di finanziamenti statali e regionali eventualmente previsti in materia .edilizia”, finanziamenti di fatto irrilevanti;
fino all’adozione del decreto che fissa la superficie consumabile, e comunque non oltre tre anni, non è consentito il consumo delle superfici agricole fatti salvi gli interventi già “previsti dagli strumenti urbanistici vigenti”.
Nella congiuntura economica e immobiliare attuale, fare salvi tutti i vecchi piani sovradimensionati, aggiungendo la previsione di nuovo suolo agricolo consumabile da ripartirsi fra le regioni, rischia di promuovere alla grande il contrario di ciò che si dichiara di voler perseguire, ovvero un nuovo consumo di suolo.
La proposta che invece, va dato atto, recepisce i principali emendamenti richiesti dal coordinamento delle regioni, è quella presentata dal senatore Stefano (AS 600), ex referente del coordinamento delle regioni sull’agricoltura, che rispetto alle criticità della proposta Catania sopra esposte:
prevede che venga definito “l’obiettivo nazionale in termini quantitativi di riduzione del consumo di suolo agricolo”;
prevede quale incentivo a comuni, province e regioni virtuose la “priorità nella concessione di finanziamenti dell’Unione europea, statali e regionali”;
per tre anni non è consentito il consumo di superficie agricola, fatte salve le previsioni degli strumenti urbanistici con contenuti conformativi della proprietà”.

E veniamo invece alle proposte Realacci (AC 70), Causi (AC 150), Lanzillotta (AS 129), di fatto aventi il medesimo contenuto. 
Nulla da dire in merito ai principi, totalmente condivisibili, introdotti dall’art.1, che tra l’altro prevedono, all’opposto della proposta Catania (che firma tranquillamente entrambe le proposte), che “gli obiettivi di contenimento quantitativo da perseguire su scala pluriennale nella pianificazione territoriale e urbanistica” siano definiti nell’ambito del Rapporto annuale alle Camere sul consumo di suolo e sui processi di crescita dell’urbanizzazione.
Nel concreto, contraddittoriamente con l’obiettivo di contenere il consumo di suolo, il consumo viene monetizzato con uno specifico “contributo” a carico delle nuove urbanizzazioni in “aree naturali, seminaturali o agricole”. Tale contributo, monetario oppure sostituibile con la cessione di aree compensative, avrebbe secondo i proponenti l’obiettivo di contenere il consumo di suolo e, allo stesso tempo, promuovere la rigenerazione urbana, aggiungendosi agli oneri di urbanizzazione con destinazione vincolata a finalità d’uso pubblico.
Questa destinazione di scopo, da tempo negata anche per gli oneri di urbanizzazione[7], nelle attuali condizioni di bilancio degli enti territoriali di diverso livello, rischia di fare la stessa fine. Anzi, paradossalmente, rischia di tradursi in un incentivo, per i comuni, a promuovere nuovo consumo di suolo per poter disporre di finanziamenti destinabili al recupero delle aree già edificate, spesso di proprietà pubblica, che oggi altrimenti rischiano di non avere mercato.
E’ comunque sugli ambiti di rigenerazione urbana, obiettivo non solo condivisibile ma sinergico al blocco del consumo di suolo, che si concentrano gran parte dei dispositivi, finanziari e non, previsti dalla proposta di legge. Oltre alla possibile destinazione dei fondi vincolati derivanti dall’ulteriore consumo di suolo, sono infatti previste al fine di promuovere la rigenerazione urbana: aliquote IMU ridotte, attribuzione di diritti edificatori in loco e in altre aree, imposte di registro minime per i trasferimenti immobiliari, uno strumento finanziario dedicato da parte della Cassa depositi e prestiti Spa, perequazioni anche extra comparto, la possibilità per la maggioranza della proprietà di un comparto di presentare al comune un piano urbanistico attuativo di propria iniziativa, e nei casi di minore entità, la possibilità di procedere direttamente tramite un permesso di costruire convenzionato[8].
L’insieme delle misure previste, se da un lato accoglie molte delle proposte formulate in questi anni dall’ANCE[9], e prova complessivamente a costruire un pacchetto di incentivi in grado di rendere fattibili molti interventi che oggi stentano a trovare attuazione, dall’altro non garantisce una sufficiente partecipazione dei diretti interessati, abitanti dell’area, cittadini, e persino proprietari di minoranza, alla procedura di definizione degli interventi di trasformazione, anche per la possibilità di prevedere spostamenti di crediti edilizi da un’area a un’altra.
Le trasformazioni urbanistiche dovrebbero infatti rispondere, anche in contesti di rigenerazione urbana, a principi ed esiti di utilità collettiva[10]. La libertà d’iniziativa lasciata ai privati, sia pur in parte mitigata rispetto a quanto previsto dal disegno di legge Lupi approvato dalla Camera nel 2005, accompagnata da un insieme di incentivi per i promotori senza chiare contropartite, non garantiscono l’utilità collettiva[11].

Infine, nel confrontarsi con proposte che:
-ripropongono  tali e quali proposte già oggetto di una intensa attività emendativa da parte delle Regioni, senza tenerne alcun conto;
-non si pongono il problema di superare le contraddizioni fra i diversi ministeri;
-non considerano ciò che le regioni, in quanto soggetti che esercitano in materia di governo del territorio una competenza concorrente, potrebbero proporre,
si configura un quadro che consente di trattare i problemi specifici che alcuni comuni si trovano ad affrontare, dimostrando a sindaci, imprenditori e cittadini che le soluzioni possono essere trovate più agevolmente saltando le regioni o relegandole comunque a un ruolo secondario (secondo il modello già testato con il CIPU, comitato interministerale per le politiche urbane che eroga finanziamenti in un rapporto diretto con i singoli Comuni e le loro proposte progettuali), e di rafforzare alleanze politiche con alcuni settori imprenditoriali.
Se si ritiene la concorrenza di competenze tra Stato e regioni in materia di governo del territorio elemento da rivedere, si abbia il coraggio di mettervi mano con una modifica costituzionale. Altrimenti, ci si attenga a questa concorrenza anche nella formazione delle leggi nazionali, tanto più in una fase in cui la costituzione del Senato delle regioni è all’ordine del giorno delle riforme costituzionali.
Le attuali proposte di legge nazionale rischiano invece di vanificare le norme regionali di contrasto al consumo di suolo. Innanzitutto perché le disposizioni in esse contenute, dietro un apparente rispetto della legislazione nazionale che viene richiamata e fatta salva, non si limitano a dettare principi, ma introducono norme dettagliate, auto applicative e limitanti la possibilità di ulteriori interventi regionali al riguardo. La giurisprudenza della Corte Costituzionale ha chiarito che l’intesa Stato regioni è essenziale nel caso di competenze concorrenti, ma va ricordato che non tutte le regioni italiane hanno legislazioni così robuste, né stanno rafforzandole come la Regione Toscana si appresta a fare.
In materia di contenimento del consumo di suolo si rischia pertanto di indebolire i dispositivi della legislazione regionale, ove presenti, senza sostituirli peraltro con norme statali capaci di trattare efficacemente il problema.



* Assessore all’Urbanistica, Pianificazione del territorio e paesaggio della Regione Toscana dal 2010; Ordinario di Pianificazione del territorio, IUAV di Venezia

[1] La possibilità per i Comuni, ad esempio, di utilizzare i proventi degli oneri di urbanizzazione anche per finanziare la spesa corrente.
[2] Sono ben noti gli effetti di promozione del consumo di suolo prodotti ad esempio dalla norma introdotta in finanziaria dall’allora ministro Tremonti che consentiva di detrarre dall’imponibile delle imprese la spesa per nuovi capannoni, indipendentemente dal fatto che questi fossero necessari all’attività produttiva, anzi in una fase di massiccia delocalizzazione delle attività verso paesi con minori diritti dei lavoratori e tutele ambientali del nostro.
[3]Dalla fine degli anni ’70 del secolo scorso, sono infatti le regioni a statuto ordinario (all’epoca di recente istituzione) ad assumere il ruolo centrale nella disciplina urbanistica (materia di loro esclusiva competenza). Negli anni più recenti, alcune fra queste regioni si sono spinte oltre, introducendo nella propria legislazione anche principi e dispositivi riferibili all’esercizio delle attività di governo del territorio.
[4] La Regione Toscana, in particolare, con la legge n.1/2005 Norme per il governo del territorio, ha inteso trattare anche il tema del consumo di suolo, perlomeno a livello di principio, definendo che:
“Nessuna delle risorse essenziali del territorio …può essere ridotta in modo significativo e irreversibile” (art.3, comma 3) e che, “nuovi impegni di suolo a fini insediativi e infrastrutturali sono consentiti esclusivamente qualora non sussistano alternative di riutilizzazione e riorganizzazione degli insediamenti e delle infrastrutture esistenti” (art.3, comma 4).
Nel 2011, alla luce dell’esperienza applicativa, la giunta regionale su mia proposta ha non soltanto reso più accurato il monitoraggio dei dati di consumo di suolo, ma altresì avviato la procedura di revisione della legge 1 per renderne più efficaci le misure di contrasto al consumo di suolo, in particolare accompagnando le enunciazioni di principio con dispositivi operativi che ne assicurino l’effettiva applicazione. Da gennaio 2013 è al lavoro un tavolo tecnico che, con le rappresentanze degli enti locali, ha perfezionato la proposta di revisione, prossima ad essere approvata dalla giunta e trasmessa al consiglio regionale.
[5] A questo riguardo, la proposta di revisione della legge 1/2005 attualmente in discussione introduce per la prima volta una definizione di ciò che si intende per territorio urbanizzato, al fine di poter differenziare le procedure per le trasformazioni che insistono all’interno di questo rispetto a quelle che interessano il territorio agricolo: Il territorio urbanizzato è costituito da: i centri storici, le aree residenziali edificate con continuità dei lotti, gli insediamenti produttivi, commerciali, direzionali, le attrezzature e i servizi, i lotti interclusi dotati di opere di urbanizzazione primaria. Non sono considerate territorio urbanizzato le aree che presentano caratteri riconoscibili di ruralità, ancorché incluse al suo interno, così come i singoli edifici, l’edificato sparso discontinuo nonché i borghi presenti nel territorio rurale.
[6] I punti salienti degli emendamenti proposti dalle Regioni riguardavano: la fissazione di obiettivo di riduzione del consumo di suolo anziché la distribuzione fra le regioni di quote di ulteriore consumo ammesso; la previsione di incentivi reali per gli enti territoriali virtuosi nell’assegnazione di finanziamenti; la salvaguardia delle sole previsioni urbanistiche conformative della proprietà.
[7] E’ di questi giorni la conferma, per i Comuni, della possibilità di utilizzare fino al 75% degli introiti derivanti dagli oneri di urbanizzazione per la spesa corrente.
[8] Come di fatto sta avvenendo nei meccanismi attuativi dell’urbanistica fiorentina.
[9] Associazione nazionale costruttori edili.
[10] Uso di proposito il termine collettivo, e non pubblico, in quanto quest’ultimo tende a confondersi con la razionalità, anche finanziaria, dell’agire dei singoli soggetti pubblici. Razionalità ovviamente importante, ma a volte potenzialmente conflittuale con l’interesse collettivo degli abitanti e utenti di una città o di un territorio.
[11] Ad esempio, in relazione all’utilità collettiva, la Regione Toscana ha introdotto nel 2011 nella legge 1/2005 una procedura per la rigenerazione urbana che prevede che siano i comuni a fissare obbligatoriamente criteri e parametri in base ai quali i privati possano presentare proposte progettuali, da sottoporre alla discussione pubblica.
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