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LA RAPINA DELLA TERRA AGLI ULTIMI

LA RAPINA DELLA TERRA AGLI ULTIMI
Sottrarre l'uso del suolo alle esigenze elementari (dall'alimentazione all'acqua, dall'abitazione alla riserva per gli usi futuri) delle comunità che lo abitano, è diventato in vaste regioni del sud del mondo, un ulteriore strumento di sfruttamento degli ultimi a vantaggio dei più ricchi. Il Land Matrix, un osservatorio indipendente del "land grabbing" registra che ad ora sono state concluse 557 transazioni, per un totale di 16 milioni di ettari (più o meno la metà della superficie dell’Italia) e altre, riguardanti circa 10 milioni di ettari, sono in corso. Questo fenomeno provoca l’espropriazione forzata e conseguentemente l'impoverimento e l'annientamento di comunità locali, la cui sopravvivenza è strettamente legata all'accesso a queste terre. (a.b.)

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martedì 5 febbraio 2013

19950324 Il sistema della pianificazione

Relazione al convegno “Pianificazione generale e pianificazione specialistica. Gli specialismi per un governo unitario del territorio“organizzato da Regione Liguria - Provincia della Spezia - Comune della Spezia, Lerici, 24-25 marzo 1995. In calce il link alla relazione di Luigi Scano
 IL SISTEMA DELLA PIANIFICAZIONE

1. Una tesi

Mi propongo di argomentare una tesi. Che la ricomposizione unitaria del governo del territorio (questo è il titolo di questa sessione, e l’obiettivo culturale che proponiamo) pretende una profonda trasformazione del sistema della pianificazione così come si è costituito e cristallizzato nel nostro paese. E che solo una siffatta trasformazione (della quale mi proverò a proporre alcuni lineamenti) può rendere il governo del territorio capace di inserire senza contraddizioni, rotture, incertezze, confusioni e commistioni, le diverse esigenze e le diverse tecniche scaturite negli ultimi anni (a proposito di tutela del paesaggio, di difesa del suolo, di aree protette) in un quadro coerente di decisioni e prospettive. 

La pianificazione “specialistica”
Il “buono” degli anni 80


Gli anni 80 sono stati criticati (mai abbastanza) per il segno generale che li ha contrassegnati. Sono stati gli anni della deregolamentazione selvaggia, del condono sistematico dell’abusivismo e perciò della sua assunzione come modo normale di trasformare il territorio, dell’opacità - e alla fine della perversione - nel rapporto tra pubblico e privato, dell’assunzione dell’emergenza come unico motore delle decisioni sul territorio - e infine di quella sfrenata subordinazione del pubblico al privato, del collettivo all’individuale, della moralità all’interesse personale e venale, che ha assunto il nome collettivo di Tangentopoli..

Ma oltre, e accanto, a tutto ciò, gli anni 80 hanno prodotto anche degli elementi positivi. Tre di essi riguartdano direttamente il nostro ragionamento. Mi riferisco, come vi è già chiaro, alle leggi che hanno stabilito nuovi obiettivi, procedure e strumenti per la tutela del paesaggio (la cosiddetta Legge Galasso), che hanno finalmente affrontato e avviato a soluzione in modo serio il problema della difesa del suolo (difesa, insieme, dalle acque e delle acque), che infine hanno fornito una disciplina unitaria alla poche esperienze, e soprattutto alle crescenti esigenze, di una tutela specializzata dei parchi e delle riserve naturali. 

Tanti piani, troppi piani

Tutti questi nuovi provvedimenti fanno riferimento alla pianificazione: anzi, a dei piani. (E comprenderete fra poco che la distinzione tra questi due termini, pianificazione e piani, per me non è affatto casuale, ed è anzi sommamente significativa).

Il riferimento delle leggi specialistiche in materia ambientale agli strumenti della pianificazione ha una duplice valenza: positiva da un lato, negativa dall’altro. È certamente positivo il fatto che il legislatore, ponendosi palesemente in controcorrente con le tendenze politiche e sociali dominanti in quel decennio (un decennio, per la verità, che sembra durare al di là di ogni ragionevolezza) abbia compreso che una efficace tutela del territorio, nelle sue caratteristiche fisiche come in quelle culturali ed estetiche, non può avvenire con singoli atti, con separate politiche, con azioni divise le une dalle altre, ma deve trovare la sua cornice, il suo sistema di regole territoriali, in uno strumento tecnico e amministrativo precisamente riferito al territorio, un “piano”. Sia la difesa del suolo, sia la protezione dei parchi, sia la tutela del paesaggio hanno la necessità - questo è ciò che il legislatore ha pensato, e comunque deciso- di esprimersi attraverso un piano: atraverso un elemento forte di coerenza territoriale. Il legislatore ha insomma compreso, negli anni 80, che - per dirla con G. Ruffolo - la pianificazione territoriale e urbana è davvero il quarto pilastro della saggezza ambientalistica. E questo è indubbiamente positivo.

Ciò che invece ritengo debba essere considerato come il risvolto negativo è che con quelle leggi specialistiche si è tranquillamente proseguito l’andazzo, divenuto via via perverso, che ha caratterizzato tutta l’evoluzione successiva alla legge urbanistica del 1942. A partire dalla legge 167 del 1962, proseguendo con la legge ponte del 1967, con la legge per la casa del 1972, con la legge per l’edilizia abitativa del 1978, e poi via via fino ai provvedimenti di cui ci stiamo occupando, si è lasciata immutata l’impalcatura, l’orditura generale della vecchia legge urbanistica del 1942, e si sono aggiunte nuove figure pianificatorie: il piano per l’edilizia economica e popolare, il piano per gli insediamenti produttivi, il piano di lottizzazione convenzionata, il piano di recupero. È appunto inserendosi in questa logica pigra di comportamento che si sono aggiunti, e in qualche misura sovrappostialla pianificazione tradizionale il piano di bacino, il piano del parco, e in qualche misura anche il risorto piano paesistico, rinverdito dalla legge Galasso.

Ora il punto che voglio sottolineare è che finchè le nuove figure pianificatorie facevano riferimento alla medesima autorità e al medesimo livello di governo (nella fattispecie il comune) la cosa poteva avere una ricaduta negativa limitata. Se lo chiami Peep o Ppe o Plc o Pip o Pr, si tratta sempre di uno strumento urbanistico attuativo del Prg, redatto secondo uguali modalità tecniche, formato grosso modo con le medesime procedure e attraverso i medesimi organi. Quando invece non solo il ritaglio territoriale si sovrappone ad altri ritagli territoriali (come avviene, per esempio, con i piani di bacino e i piani dei parchi), ma le autorità responsabili e le procedure di formazione sono del tutto diverse, e si dichiara seccamente la “prevalenza” dello strumento specialistico su quello generale, allora qualche elemento di confusione e di possibile contraddizione tecnica, oltre che amministrativa e politica, può ben manifestarsi. Ciò che è più grave, può produrre incertezza, paralisi, non applicazione di parti sostanziali di provvedimenti generalmente positivi.

Significa forse questa critica che la pianificazione settoriale (o, come preferisco chiamarlla, “specialistica”) debba essere respinta? Significa che non hanno legittimità, nel sistema italiano della pianificazione, esigenze che si esprimono con una propria strumentazione pianificatoria, sorreta da un proprio bagaglio e da una propria routine di analisi e valutazioni? Significa che tali esigenze non debbano prevalere, per quanto riguarda gli specifici aspetti ad esse peculiari, su altre esigenze?

No davvero. Io credo invece che il problema sia unicamente quello di individuare, di disegnare e mettere in atto, un nuovo sistema di pianificazione che offra alla pianificazione specialistica il proprio spazio e la propria autonomia d’analisi, di valutazione e di scelta, inserendola però in una logica, e in un sistema di scelte sul territorio, che sia nel suo insieme unitario e coerente. 

Alcune critiche al "piano"

Un nuovo sistema di pianificazione, ho detto. Per attivare una pianificazione che sia in grado di superare le insufficienze, i limiti, la stessa obsolescenza del tradizionale - e ancor oggi vigente - sistema dei piani.

Tre mi sembrano soprattutto i punti deboli del tradizionale sistema dei piani: il rapporto tra piano e tempo, il rapporto tra piano e spazio, il rapporto tra piano e società. È in effetti a questi tre nodi che fanno riferimento le diverse posizioni critiche che si sono manifestate in questi ultimi decenni.

La mia opinione è che, per risolvere in modo positivo le questioni poste da questi tre rapporti sia necessario compiere un deciso superamento che sintetizzo nell'espressione: dal piano alla pianificazione.  In termini molto sintetici, occorre passare cioè  dall'attuale concezione della pianificazione, centrata sull'idea di "piano" e consistente in una serie di piani che si succedono a salti di tempo, ciascuno dei quali viene, volta per volta, attuato, a una concezione della pianificazione basata sull'idea di "processo", e quindi su un succedersi, sistematico, continuo e cadenzato, di atti di pianificazione nei quali il momento del piano, quello dell'attuazione e quello della verifica ciclicamente si susseguono e - per così dire - si nutrono l'uno dell'altro.

Ma cercherò di approfondire la questione. 


2. La pianificazione
Una definizione

Vorrei avviare un ragionamento sulla pianificazione cercando innanzitutto di proporre alcune definizioni. Devo allora in primo luogo precisare che cosa intendo per pianificazione.

Intendo per pianificazione territoriale ed urbanistica (non faccio nessuna distinzione tra l'una e l'altra) quel metodo, e quell'insieme di strumenti, che si ritengono capaci di garantire - in funzione di determinati obiettivi - coerenza, nello spazio e nel tempo, alle trasformazioni territoriali, ragionevole flessibilità alle scelte che tali trasformazioni determinano o condizionano, trasparenza del processo di formazione delle scelte e delle loro motivazioni.

Per completare questa definizione, devo precisare ancora il significato che assumono i termini che ho adoperato per qualificarla, e in primo luogo devo precisare qual'è il suo oggetto. È un'operazione che in apparenza è banale, ma in realtà mi sembra indispensabile se è vero - come a me sembra vero - che oggi c'è chi pensa che alla pianificazione debba essere affidata la costruzione di una nuova società e chi, all'estremo opposto, pensa che essa non serva assolutamente a nulla. E se la gamma di oscillazione di un termine è così ampia da andare dal tutto al niente, allora è evidentemente necessario riflettere sul suo contenuto.

Mi sembra di poter affermare, illuminato dal buon senso, che sono oggetto della pianificazione territoriale ed urbanistica le trasformazioni, sia fisiche che funzionali, che sono suscettibili, singolarmente o nel loro insieme, di provocare o indurre modificazioni significative nell'assetto dell'ambito territoriale considerato, e di essere promosse, condizionate o controllate dai soggetti titolari della pianificazione. Dove per trasformazioni fisiche intendo quelle che comunque modifichino la struttura o la forma del territorio o di parti significative di esso, e per trasformazioni funzionali intendo quelle che modifichino gli usi cui le singole porzioni del territorio sono adibite e le relazioni che le connettono.

A questo campo, solo a questo campo (ma, insieme, a tutto questo campo) deve essere secondo me diretta la responsabilità e la competenza della pianificazione.
Gli obiettivi della pianificazione

Gli obiettivi posti alla pianificazione variano in relazione al contesto storico. Tornerò fra poco su quelli che mi sembra debbano essere assunti come obiettivi in questa fase. Mi sembra comunque di poter dire fin d'ora che, hic et nunc, tutti i possibili sistemi di obiettivi formulabili ne contengano comunque due: il funzionamento efficiente del sistema insediativo, e la tutela dell'integrità fisica e dell'identità culturale del territorio. La distribuzione dei pesi tra l'uno e l'altro obiettivo, come la distribuzione dei prezzi e dei costi delle trasformazioni territoriali alle diverse figure sociali che concorrono nella costruzione o nell'uso del territorio, attengono alle opzioni culturali e politiche dei soggetti individuali o collettivi.

E mi sembra che uno dei compiti della pianificazione (anzi, della determinazione di un metodo e un meccanismo di pianificazione) sia proprio quello di consentire che la determinazione degli obbiettivi sia compiuta dai soggetti giusti, con procedure certe e trasparenti, e sia tradotta nelle scelte operative in modo verificabile sia a priori (nella certezza che la catena degli effetti sia suscettibile di provocare quelli voluti) che a posteriori. È nella capacità di definire un siffatto metodo e meccanismo che sta la garanzia di base di un soddisfacente rapporto tra l'apparato tecnico della pianificazione e la rappresentanza della società.
La coerenza nello spazio e nel tempo

Come già da tempo si era scoperto altrove, e come poi le vicende hanno dimostrato anche nel nostro paese, la validità della pianificazione nei confronti delle altre forme di intervento sul territorio sta proprio in ciò, che essa può garantire coerenza alle trasformazioni e regolarne gli effetti, cosa che il singolo operatore non può fare: non è vero, insomma, che il mercato "si sa regolare da solo".

La prima esigenza che la pianificazione deve soddisfare è dunque proprio quella di assicurare coerenza alle trasformazioni: coerenza, in primo luogo, nello spazio.

Nella pianificazione tradizionale si cerca di tener conto di questa esigenza mediante la tecnica del cosiddetto "piano disegnato". È un modo che oggi riteniamo insufficiente per la sua staticità, ma è certo che assicurare coerenza nello spazio comporta comunque la necessità di riferire gli strumenti della pianificazione al territorio mediante una sua simulazione. La cartografia è quindi una componente strutturale della pianificazione: di qualunque pianificazione voglia rientrare nella definizione che più sopra ne ho dato.

Ma non basta assicurare coerenza nello spazio. Occorre anche assicurare coerenza nel tempo. Ciò significa garantire che, in ciascuna fase della vita di una determinata società, in riferimento a una scansione del tempo in periodi discreti (3-6 anni), sia garantita coerenza territoriale (fisica e funzionale) alle trasformazioni che avvengono in quella fase.

Nella pianificazione tradizionale si è lungamente ignorato questo aspetto, che si è poi cercato di risolvere con l'introduzione del "programma pluriennale di attuazione": aggiungendo cioè al "piano" una temporalizzazione della sua attuazione.
Una sintesi tra flessibilità e coerenza

L'esigenza della flessibilità deriva dal fatto che le condizioni che determinano una parte delle scelte di pianificazione mutano molto più rapidamente di altre, e comunque sono correttamente formulabili in relazione a periodi di tempo diversi da quelli delle scelte di fondo della pianificazione.

Per esempio, posso stabilire che una determinata area può essere trasformata mediante una nuova urbanizzazione e che, per la sua posizione in relazione alle infrastrutture, all'urbanizzato esistente, alle espansioni previste eccetera, può essere idonea alla localizzazione di strutture idonee allo svolgimento di servizi alle persone e alle imprese. Ma la decisione se realizzare lì un centro di servizi bancari e assicurativi, ovvero un grande centro commerciale, o un complesso di uffici, o un polo di servizi specializzati per un determinato settore merceologico, è cosa che non posso decidere una volta per tutte, ma solo in relazione a esigenze e possibilità e propensioni di breve-medio periodo, ai soggetti disponibili a operare, alle risorse esistenti e così via.

Nella pianificazione tradizionale all'esigenza della flessibilità si è cercato di rispondere con lo strumento della "varianti": uno strumento che, per il suo largo e generalizzato impiego, di fatto ha contribuito poderosamente a scardinare il sistema della pianificazione nelle sue connotazioni fondamentali.

Il problema che l'esigenza della flessibilità pone è quello di trovare una procedura di pianificazione che compia una sintesi tra questa esigenza e quella della coerenza. In che modo trovare questa sintesi?

Il primo passaggio è quello di considerare la pianificazione come un processo continuo e sistematico nel quale le fasi canoniche (analisi, scelte, attuazione, verifica, analisi, ...) ciclicamente si susseguono. In questo quadro, e solo in questo quadro, diventa possibile distinguere, nelle scelte di pianificazione, quelle cui è necessario attribuire una durata maggiore ("invarianti", "condizioni alla trasformazione", "scelte strategiche") da quelle cui è necessario, o possibile, od opportuno, attribuire una durata minore ("scelte programmatiche"). Diventa insomma possibile definire in modo del tutto nuovo il rapporto tra pianificazione e tempo.
Il rapporto tra pianificazione e tempo

Provate a immaginare l'atto di pianificazione (sia esso un piano di livello comunale o provinciale o regionale) come la somma di due parti. Una parte fissa nel tempo, e cioè valida a tempo indeterminato (almeno in termini schematici). Una parte invece mobile, o più esattamente valida per un arco temporale breve (per esempio, quattro anni, tempo corrispondente a quello di un mandato amministrativo).

In realtà, nella pianificazione una serie di indicazione e prescrizioni sono considerabili fisse, valgono sempre, costituiscono delle invarianti rispetto a tutte le modifiche della realtà immaginabili. Altre invece, come or ora dicevo, hanno una validità legata a previsioni, a esigenze, a impostazioni politiche, a programmi che hanno una limitata validità nel tempo. Questa differenza vale in particolare, e soprattutto per due elementi:

per le cosiddette "destinazioni d'uso", cioè per le funzioni, gli usi cui possono essere adibite le diverse unità di spazio,

per le parti più direttamente operative (acquisizioni di immobili, piani esecutivi, progetti di opere pubbliche, convenzioni ecc.). 

Scelte strutturali e scelte programmatiche

Si possono allora, negli elaborati della pianificazione, distinguere due parti: una che definirò strutturale, e una che definirò programmatica..

Da un lato, nella parte strutturale, "atemporale" o comunque di lungo periodo, si possono definire (oltre alle eventuali opere di lunga gittata, in tal senso "strategiche") le regole delle trasformazioni fisiche e le utilizzazioni compatibili. Per ogni categoria di unità di spazio (unità edilizie o spazi scoperti) l'atto di pianificazione dovrebbe stabilire quali sono le regole delle trasformazioni fisiche e quali sono tutte le utilizzazioni che sono compatibili con le particolari caratteristiche di quella categoria, cioè le utilizzazioni che sono tali da non stravolgere, ma anzi utilizzare al meglio le unità di spazio che appartengono a quella classe.

La parte strutturale del piano, definisce insomma sia la grande strategia e le opere di vasta portata, che esigono diversi cicli amministrativi per essere realizzate, sia le regole delle trasformazioni fisiche e la gamma delle utilizzazioni compatibili con le caratteristiche proprie delle unità di spazio. All'interno di questa gamma, la parte programmatica dell'atto di pianificazione dovrebbe stabilire, ad ogni quadriennio (cioè con un ciclo corrispondente a quello del mandato politico-amministrativo) quali sono, nel prossimo periodo, e solo per questo, le utilizzazioni - anzi, in questo caso, le destinazioni d'uso - che sono obbligatoriamente prescritte, e quali sono le trasformazioni fisiche, cioè le opere e gli interventi urbanistici ed edilizi esecutivi, tra quelle possibili, che saranno obbligatoriamente realizzate.
Un nuovo rapporto tra "piano" e tempo 

Ecco allora possibile, sulla base di queste due componenti dell'atto di pianificazione, modificare l'attuale rapporto tra piano e tempo.

La prima stesura del "nuovo piano" (chiamiamolo così per semplicità) contiene gli elaborati della parte strutturale e quelli relativi alla parte programmatica in riferimento al quadriennio successivo. Nel quadriennio vengono attuati gli interventi previsti nella partre programmatica, vengono sistematicamente aggiornate le analisi di base, vengono monitorate e verificate le scelte di piano.

Alla scadenza del mandato amministrativo (o comunque del quadriennio) viene corretta e aggiornata la parte strutturale e rielaborata la parte programmatica: tenendo conto delle condizioni sociali, delle possibilità economiche, degli indirizzi politici, delle disponibilità degli operatori, l'ente pubblico insomma stabilisce di nuovo quali sono, nell'ambito della gamma ampia di utilizzazioni compatibili con le caratteristiche delle diverse unità di spazio, le destinazioni d'uso che devono, o possono, essere attivate nel periodo successivo. E stabilisce quali sono le opere che verranno progettate e realizzate, quali gli ambiti per i quali si procederà alla formazione dei piani particolareggiati, approva quelli nel frattempo redatti e così via.
Due condizioni irrinunciabili

Una simile impostazione riesce ad avvicinarsi, mi sembra, ad entrambi gli obiettivi della coerenza e della flessibilità, poiché comporta sempre la costanza e la verifica di un disegno unitario, ma ne aggiorna le variabili ogni quadriennio, in modo sistematico e non volontaristico. Essa apre altresì la strada a una adeguata ridefinizione e distinzione delle competenze del tecnico e dell'eletto, della cultura e della politica: consente infatti di distinguere con chiarezza quali sono le scelte che hanno a che fare con le necessità e le decisioni sociali e con le opzioni politiche, distinguendole da quelle di carattere più strettamente tecnico e culturale.

Essa richiede però - per il suo pieno esplicarsi - il verificarsi di due condizioni irrinunciabili. Da un lato, una struttura di pianificazione e gestione urbanistica solida, efficiente, autorevole, e dotata degli attrezzi necessari per operare con continuità, sistematicità ed efficacia. Dall'altro lato, la pienezza della capacità del controllo pubblico sul contenuto economico delle trasformazioni territoriali, e perciò la determinazione di un nuovo regime immobiliare che "restituisca a Cesare quel che è di Cesare": che attribuisca alla collettività le decisioni e i valori derivanti dalle scelte della collettività. 

La titolarità della pianificazione

Mi sembra che si debba a questo punto introdurre una questione che è decisiva per definire correttamente alcune componenti nodali del sistema di pianificazione, quali il rapporto tra pubblico e privato e quello tra i vari soggetti pubblici coinvolti nel processo di pianificazione: a cominciare dagli enti territoriali a rappresentanza generale: la questione della titolarità della pianificazione.

Nel regime costituzionale italiano (come del resto in ogni sistema democratico parlamentare) la titolarità delle scelte della pianificazione appartiene agli enti territoriali elettivi di primo grado (stato, regione, provincia, comune). Il modo in cui tale titolarità viene attribuita, e può venir esercitata, pone problemi complessi in ordine soprattutto al rapporto tra livelli di governo e livelli di pianificazione, con i conseguenti problemi di definizione dei contenuti delle scelte di pianificazione ai diversi livelli e dei procedimenti di connessione e di coordinamento.
Livelli di governo e livelli di pianificazione

Il principio assumibile per definire le competenze dei diversi livelli di governo nelle scelte concernenti le trasformazioni territoriali è riconducibile alla "sussidiarietà". Cioè al principio per cui spetta a ogni livello di governo la competenza relativa a tutti e solo gli oggetti e gli aspetti la cui titolarità non sia riconducibile interamente alle aggregazioni comunitarie meno vaste.

Per ottenere una sufficiente coerenza, efficacia e trasparenza in un processo di pianificazione in cui interferiscano soggetti di differenti livelli è necessario, da un lato definire chiaramente e correttamente le competenze (stabilendo, in relazione a ciascun "oggetto" e "aspetto", a chi spetti la responsabilità ultima della decisione), ma dall'altro lato pensare al processo di pianificazione come a un processo unitario, nel quale i diversi soggetti intervengano per determinare, nell'ambito delle loro competenze, un unico sistema di scelte.

Un po' paradossalmente io parlo, a questo proposito, di "piano unico", costruito dalla regione, dalla provincia e dal comune in stretta connessione logica e procedimentale tra loro. Costruito in un processo in cui ogni livello consulta tutti gli altri, ma è responsabile di tutti (e solo) gli oggetti e gli aspetti dominabili a quel livello, e in cui il documento di livello sottordinato (il piano comunale) contiene l'insieme delle scelte che i diversi livelli hanno elaborato. 


3. Il ruolo della pianificazione specialistica
Pianificazione generale e
pianificazione specialistica


Quando ho parlato fino adesso di pianificazione mi sono riferito alla cosiddetta “pianificazione generale”: a quella cioé che definisce le scelte sul territorio derivanti da una serie, tendenzialmente esaustiva, di esigenze, aspetti, utilizzazioni, luoghi. Una pianificazione che ha i suoi momenti e strumenti “attuativi”, che costituiscono prolungamenti e - per così dire - discese nel dettaglio, “zoomate”, di quel medesimo universo di scelte.

Ma quando parliamo di piani di bacino, di piani dei parchi, di piani paesistici, parliamo palesemente di un altri tipo di atti e momenti di pianificazione. Parliamo di atti e momenti che riguardano esclusivamente, o prevalentemente, un solo aspetto, una sola esigenza: che esprimono una visione della realtà fortemente polarizzata, che pone in evidenza uno solo dei colori che compongono la multicromatica realtà del territorio.

Non si tratta in realtà di “settori”: di parti rigorosamente sezionabili del continuum teritoriale. Si tratta, almeno per i “piani di bacino” e per i “piani paesistici”, di visioni specializzate dell’intera realtà. E si tratta, per i “piani dei parchi”, di strumenti pianificatori e programmatici volti a riconoscere e governare una componente specializzata del territorio, prevalente in una sua determinata parte.

Ecco perché agli organizzatori di questo convegno è sembrato opportuno parlare dei piani che ho ora ricordato come atti di “pianificazione specialistica”. Ma la domanda cui dobbiamo rispondere adesso - ed è la questione centrale di questa mia relazione - è precisamente la seguente: quale legitimità hanno (oltre a quella storica) i “piani specialistici”? E in che modo possono trovare coerenza e piena legitimità logica e sostanziale in un nuovo sistema della pianificazione: esserne addirittura gli assi portanti? 

Il caso dell’Emilia Romagna e della
“legge Galasso”


Mi sembra che un inizio di risposta possa emergere se ci si rifà ad alcuni aspetti delle formulazioni e dell’attuazione della legge 431/1985, in particolare nella fase parlamentare e in quella della sua prima applicazione nella Regione Emilia Romagna.

Nella formulazione della legge ricorderete, all’articolo 1 bis, che si assume come figura pianificatoria o il piano paesistico oppure, in alternativa, una figura pianificatoria definita “piani urbanistico-territoriali con specifica consideraziione dei valori paesistici e ambientali”. Ho seguito in quella fase abbastanza da vicino al formulazione della legge, e ricordo che questa formulazione piuttosto ambigua intendeva esprimere una precisa opzione politica e culturale. Si intendeva cioé da un lato (in omaggio alle competenze costituzionali) demandare la tutela mediante pianificazione alle regioni, e dall’altro lato suggerire alle regioni due strade: o quella di una pianificazione specialistica separata dalla pianificazione ordinaria (il piano paesistico) oppure l’inserimento all’interno della pianificazione ordinaria regionale (con piani territoriali o piani urbanistici regionali, come variamente le regioni hanno intitolato i loro strumnenti di pianificazione) di una “specifica considerazione dei valori paesistici e ambientali”.

Alcune regioni (come la Liguria) seguirono la strada del piano paesistico, altre (come il Veneto) arricchirono l’attenzione al “sistema ambientale nello strumento ordinario di pianificazione. L’Emilia Romagna avviò (ma purtroppo non condusse a termine) una esperienza singolare e di particolare interesse.

L’Emilia Romagna infatti teorizzò la formazione del piano paesistico regionale come prima fase, a un tempo logica e temporale, di un processo di pianificazione che avrebbe dovuto proseguire poi con una più compiuta e completa pianificazione territoriale “a tutto campo”. Per i reggitori della Regione il piano paesistico avrebbe dovuto comprendere tutti, ed esclusivamente, quegli elementi di vincolo e di definizione di condizioni che l’esigenza della tutela dell’integrità fisica e dell’identità culturale del territorio ponevano alle scelte di trasformazione..

Delle due alternative suggerite dalla legge 431/1985, insomma, la Regione Emilia Romagna sembrò aver scelto la prima: il piano paesistico. Ma in realtà concepì e redasse i documenti di pianificazione esattamente come se fossero parte (la determinazione delle condizioni) di un atto di pianificazione completo. (Che poi la pianificazione territoriale ordinaria abbia marciato, di fatto, su binari largamente divergenti, è questione che attiene più ai vizi della politica che alla nettezza della teoria). 

Le condizioni alle trasformazioni

Credo che quella esperienza (anzi, quel tentativo) siano suscettibili, se proseguiti, di indirizzarci verso la strada giusta per trovare un componimento efficace tra esigenze specialistiche ed esigenze generali.

Nell’ambito di un nuovo sistema di pianificazione quale l’ho dianzi descritto gli attuali strumenti (e soprattuto le attuali esigenze) della pianificazione specialistica trovano la loro compiuta collocazione e il loro specifico ruolo. L’attenzione alla difesa del suolo, così come quella alla tutela del paesaggio (e gli istituti competenti a esprimere l’una come l’altra), definiscono, per ogni unità di spazio, quali sono le condizioni che l’esigenza, assunta come primaria, di difendere il suolo o di tutelare il paesaggio pongono a qualsiasi trasformazione sia possibile immaginare.

Questa scelte (perché di vere scelte si tratta), riferite al territorio (e perciò debitamente rappresentate in una cartografia reale o virtuale), tradotte in un sistema di comandi (e cioé in un sistema normativo), entrano a far parte del “piano unico”: del complesso degli strumenti di pianificazione di livello regionale, provinciale, comunale:. In tal modo le decisioni e le attenzioni derivanti dall’approfondita conoscenza degli aspetti specialistici “prevalgono” sulle altre decisioni: quelle riguardanti la localizzazione delle opere, le nuove urbanizzazioni, gli usi del suolo. Non perchè sia lo strumento specialistico a prescrivere le scelte rrelative agli interventi di trasformazione del sistema insediativo, ma perché ne definiscono, appunto, le condizioni: la gamma delle possibilità (e delle impossibilità) che le esigenze proprie di quelli “specialismi” consente e definisce per le trasformazioni socialmente necessarie. 

Le azioni per la tutela e la valorizzazione

Le componenti specialistiche della pianificazione, oltre a contribuire poderosamente a definire quella che ho dianzi definito “la componente strutturale della pianificazione” (la carte delle invarianti), concorrono ad dare concretezza ed efficacia alle scelte di governo del territorio, alimentandone in modo significativo la “componente programmatica”.

Tutti hanno ormai compreso che la pianificazione resta un fatto meramente cartaceo o propagandistico se le sue scelte non sono formulate in modo da tradursi in azioni suscettibili di trasformare effettiuvamente l’ambiente fisico e quello sociale nella direzione desiderata. E d’altra parte tutela dell’ambiente e delle connotazioni paesaggistiche del territorio sono impossibili - tutti ormasi dovrebbero averlo imparato - senza comprendere le ragioni economiche che lo condizionano, che l’hanno costruito (e spesso degradato) e che devono essere poste in atto per restaurarlo.

Ora almeno due delle leggi, e dei piani specialistici, di cui mi sto occupando in questa relazione sono suscettibili, se correttamente integrate alla pianificazione generale, di fornirle un preciso contenuto operativo in due significative componenti della tutela dell’ambiente: la legge per la difesa del suolo e quella per le aree protette. I piani di bacino, infattiu, nella logica (e nella stessa struttura formale) della legge hanno una funzione di premessa degli interventi e dell’impiego delle previste risorse. E il piano del parco è strettamente collegato a un organismo (l’Ente parco) il quale ha tra i suoi compiti la gestione e l’utilizzazione delle risorse e la promozione delle azioni di tutela attiva.

Ecco allora che l’intreccio corretto (non la mera sovrapposizione, allora), della pianificazione specialistica con la pianificazione generale può contribuire a irrobustire quest’ultima, a fornirle concretezza ed efficacia. Ma in che modo può la pianificazione generale, a sua volta, aiutare le esigenze che sono alla base della pianificazione specialistica? Questo è l’ultimo punto sul quale vorrei brevemente intrattenervi.


4. La pianificazione generale
come sintesi di esigenze e progetti diversi


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